농협이 농지전용허가를 받으며 농지보전부담금을 부과받아 납부했으나, 면제 대상임을 이유로 반환을 청구함

- 1 - 울산지방법원 판결 사 건2013가단13190 부당이득금반환 원 고A 소송대리인 민병학 피 고B 변 론 종 결2013. 6. 28. 판 결 선 고2013. 7. 19. 주문 1. 피고는 원고에게 84,389,730원 및 이에 대하여 2013. 5. 3.부터 2013. 7. 19.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급 하라. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 1/10은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. 4. 제1항은 가집행할 수 있다. 청구취지 피고는 원고에게 84,389,730원 및 그 중 79,237,500원에 대하여는 2009. 10. 2.부터, 5,152,230원에 대하여는 2011. 11. 3.부터 각 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5% - 2 - 의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 이유 1. 인정사실 가. 당사자의 지위 원고는 농업협동조합법에 따라 설립된 지역농업협동조합이고, 피고는 농지보전부 담금의 귀속주체이다. 나. 2009. 9. 28.자 농지보전부담금 부과 처분 및 납부 1) 원고는 2009. 9.경 울산 울주군 답 3648㎡ 및 같은 답 8㎡ 지상에 농기계수리 시설 등을 건축할 목적으로 건축허가를 신청하여 그 무렵 울산광역시 울주군수로부터 건축허가를 받았고, 건축법 제11조 제5항 제7호에 따라 농지전용허가가 의제되었다. 2) 울산광역시 울주군수는 2009. 9. 28. 원고에게 위 농지전용허가와 관련하여 농 지보전부담금 79,237,500원을 부과하였고, 원고는 2009. 10. 1. 위 농지보전부담금을 납부하였다. 다. 2011. 10. 4.자 농지보전부담금 부과 처분 및 납부 1) 원고는 2011. 9.경 울산 울주군 답 2378㎡ 지상에 농기계수리점을 건축할 목적 으로 건축허가를 신청하여 그 무렵 울산광역시 울주군수로부터 건축허가를 받았고, 건 축법 제11조 제5항 제7호에 따라 농지전용허가가 의제되었다. 2) 울산광역시 울주군수는 2011. 10. 4. 원고에게 위 농지전용허가와 관련하여 농 지보전부담금 5,152,230원을 부과하였고, 원고는 2011. 11. 2. 위 농지보전부담금을 납 부하였다. - 3 - 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 주장 및 판단 가. 당사자의 주장 1) 원고의 주장 농지법에 대한 특별법인 농업협동조합법(이하 ‘농협법’이라 한다) 제2조, 제8조 1) 에는 지역농업협동조합에 대하여 조세 외의 부과금을 면제하도록 규정되어 있어서 원 고에 대하여는 농지보전부담금이 면제되므로, 울산광역시 울주군수가 원고에 대하여 한 2009. 9. 28.자 및 2011. 10. 4.자 각 농지보전부담금 부과처분(이하 ‘이 사건 각 처 분’이라 한다)은 그 하자가 중대.명백하여 당연무효이다. 따라서 농지보전부담금의 귀속주체인 피고는 법률상 원인 없이 원고로부터 받은 농지보전부담금 합계 84,389,730원 및 이에 대한 지연손해금을 부당이득으로 반환할 의무가 있다. 2) 피고의 주장 원고에 대한 농지전용부담금을 면제하는 근거규정이 농지법인지 농협법인지 명 백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있었으므로, 피고가 이를 잘못 해석 하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자 1) 2009. 9. 28.자 농지보전부담금 부과 처분에 적용되는 농협법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 일부 개정되어 2009. 12. 10. 시행되기 전의 것) 제2조 제1호에서는 ‘조합이라 함은 지역조합과 품목조합을 말한다’고, 같은 조 제2호 에서는 ‘지역조합이라 함은 이 법에 의하여 설립된 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합을 말한다’고, 제8조 에서는 ‘조합 등과 중앙회의 업무 및 재산에 대하여는 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제한다’고 각 규정하고 있고, 2011. 10. 4.자 농지보전부담금 부과 처분에 적용되는 농협법(2011. 8. 4. 법률 제10983호로 일부 개정되어 2012. 3. 2. 시행되기 전의 것) 제2조 제1호에서는 ‘조합이라 함은 지역조합과 품목조합을 말한다’ 고, 같은 조 제2호에서는 ‘지역조합이라 함은 이 법에 의하여 설립된 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합을 말한다’고, 제8조에서는 ‘조합 등, 중앙회 및 이 법에 따라 설립된 농협경제지주회사·농협금융지주회사·농협은행· 농협생명보험·농협손해보험의 업무와 재산에 대하여는 국가와 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제한다’고 각 규정하고 있다. - 4 - 가 명백하다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 각 처분이 당연무효임을 전제로 한 원고의 이 사건 청구는 이유 없다. 나. 판단 1) 이 사건 각 처분의 위법성에 관한 판단 법률이 상호 모순, 저촉되는 경우에는 신법이 구법에, 그리고 특별법이 일반법에 우선하나, 법률이 상호 모순되는지는 각 법률의 입법목적, 규정 사항 및 적용범위 등을 종합적으로 검토하여 판단해야 하는바, 농협법의 입법취지, 농협법 제8조의 규정 내용, 농지법 시행령 제52조 [별표 2] 각 호에서 농지보전부담금의 감면대상으로 규정한 시 설물의 내용 및 규정 형식, 그리고 농지법 및 그 시행령 2) 에서 조합이나 중앙회의 업무 및 재산과 관련하여 농지보전부담금을 부과하거나 범위를 제한하는 등의 특별한 규정 을 두거나 농협법 제8조의 적용을 배제하는 규정을 두고 있지 아니하여 농협법 제8조 와 농지법 및 그 시행령 규정이 문언상 서로 충돌되지 않는 사정 등을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 농업협동조합이나 농업협동조합중앙회 소유의 시설물이 농지법 시행 령 제52조 [별표 2] 각 호에서 정한 감면대상 시설물로 열거되어 있지 않다는 이유만 으로 당연히 농지보전부담금의 부과대상에 포함된다고 해석해서는 안 되고, 부과금 면 제에 관한 특별법인 농협법 제8조는 농지법령에 대한 관계에서도 특별법으로 보아 농 업협동조합이나 농업협동조합중앙회의 업무 및 재산에 대하여는 부과금의 일종인 농지 보전부담금을 부과할 수 없다고 해석해야 한다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2010두16714 2) 2009. 9. 28.자 농지보전부담금 부과 처분에는 2009. 4. 1. 법률 제9620호로 개정되어 2009. 10. 2. 시행되기 전 의 농지법과 2009. 10. 8. 대통령령 제21774호로 개정되기 전의 농지법 시행령이, 2011. 10. 4.자 농지보전부담 금 부과 처분에는 2012. 1. 17. 법률 제11171호로 개정되기 전의 농지법과 2012. 1. 6 대통령령 제23488호로 개 정되기 전의 농지법 시행령이 각 적용된다. - 5 - 판결 참조). 따라서 지역농업협동조합인 원고는 특별법 우선의 원칙에 따라 농협법 제 8조의 적용을 받게 되어 농지보전부담금 부과처분의 면제대상임에도, 이를 간과한 채 원고에 대하여 농지법령을 적용하여 농지보전부담금을 부과한 이 사건 각 처분은 위법 하다. 2) 이 사건 각 처분의 당연무효 여부에 관한 판단 가) 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함 과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다. 행정 청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리 가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 행정청이 위 규정을 적용하여 처 분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계 에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더 라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없 다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결 등 참조). 나) 앞서 본 사실관계 및 법리에 관계법령의 내용 등을 보태어 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 농협법 제8조에 따라 부과금 면제대상인 원고에게 농지 보전부담금을 부과한 이 사건 각 처분은 그 하자가 중대하고도 명백하다. ① 원고는 지역농업협동조합으로 농협법의 적용대상이고, 지역농업협동조합의 - 6 - 업무와 재산에 대하여는 조세 외의 부과금이 면제된다는 것이 농협법 제8조에 의하여 명백하며, 위 부과금에 농지보전부과금이 포함된다는 것 역시 그 명칭이나 성격상 분 명하다. ② 이와 같이 법률상 명문의 부담금 면제조항이 있는 이상, 행정관청으로서는 행정처분을 함에 있어 당연히 이러한 법률조항을 우선적으로 적용하여야 하고, 그 법 률조항의 적용을 배제할 만한 특별한 법률 또는 사정이 있다거나 관계법령의 내용상 해석에 다툼이 있어 행정관청이 이를 적용함에 어려움이 있었다고 보이지 아니한다. ③ 나아가 대법원은 1995. 2. 3. 교통유발부담금부과처분취소 사건의 판결에서 “농협법 제8조의 입법취지와 구 도시교통정비촉진법 시행령(1993. 6. 9. 대통령령 제 13906호로 개정되기 전의 것) 제9조의6 제1항 각 호에서 부담금의 비부과대상으로 규 정한 시설물의 내용 및 그 규정형식 등을 종합하여 보면, 도시교통정비촉진법 및 같은 법 시행령에 농협법 제8조의 적용을 배제하는 법률적용 우선순위 등에 관한 특별한 규 정이 없는 이상, 농업협동조합이나 중앙회 소유의 시설물의 경우 그 시설물이 위 시행 령 제9조의6 제1항 각 호 소정의 비부과대상 시설물에 해당하지 아니한다 하여 당연히 부담금의 부과대상에 포함된다고 해석할 것은 아니고, 부과금 면제에 관한 특별법인 농협법 제8조에 의하여 농업협동조합이나 중앙회에 대하여는 부과금의 일종인 부담금 을 부과할 수 없다고 해석하여야 할 것이다”라고 판시하기도 하였다(대법원 1995. 2. 3. 선고 94누2985 판결). 다. 소결론 따라서 이 사건 각 처분은 그 하자가 중대.명백하여 당연무효이므로, 피고가 위 각 농지보전부담금을 법률상 원인 없이 취득하였다고 보아야 하는바, 피고는 원고에게 - 7 - 부당이득금 합계 84,389,730원 및 이에 대하여 민법 제749조 제2항에 따라 피고가 악 의의 수익자로 간주되는 이 사건 소 제기일인 2013. 5. 3.부터 피고가 그 이행의무의 존재 여부나 범위에 관하여 항쟁하는 것이 타당하다고 인정되는 이 판결 선고일인 2013. 7. 19.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있 다. 한편 원고는 위 각 농지보전부담금 납부일 이후부터 이 사건 소 제기 전날인 2013. 5. 2.까지의 이자의 지급도 구하고 있으나, 부당이득반환청구소송에서 패소한 선 의의 수익자는 소 제기일 이전에는 부당이득에 대한 법정이자를 반환할 의무가 없고 (대법원 2008. 6. 26. 선고 2008다19966 판결 참조), 부당이득반환의무자가 악의의 수 익자라는 점에 대하여는 이를 주장하는 측에서 입증책임을 부담하는데(대법원 2010. 1. 28. 선고 2009다24187, 24194 판결 등 참조), 원고가 제출한 증거들만으로는 피고가 위 각 농지보전부담금을 수령할 당시 자신의 이익의 보유가 법률상 원인 없는 것임을 인식하고 있었다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원 고의 이 부분 청구는 받아들이지 아니한다]. 3. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청 구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. - 8 - 판사김성식