골프장을 조성해 국유재산과 농업기반시설 부지를 빌려 쓰면서 대부료·사용료를 납부해 옴

- 1 - 사 건2010가합13117 부당이득금반환 원 고**** **** 대표이사 **** 소송대리인 법무법인 ☆☆ 담당변호사 **** 피 고1. **** 대표자 시장 **** 2. 대한민국 법률상대표자 법무부장관 권재진 피고들 소송대리인 법무법인 ♇♇ 담당변호사 **** 변 론 종 결2011. 12. 29. 판 결 선 고2012. 1. 19. - 2 - 1. 피고들은 원고에게 각 195,082,227원과 이에 대하여 2010. 7. 31.부터 2012. 1. 19. 까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈 을 지급하라. 2. 원고의 각 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 70%는 원고가, 나머지는 피고들이 각 부담한다. 4. 제1항은 가집행할 수 있다. 원고에게, 피고 대한민국은 472,295,282원, 피고 ****는 669,184,758원과 각 이에 대 하여 이 사건 소장 부본 최후 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계 산한 돈을 지급하라. 1. 기초사실 가. 점용허가 및 골프장 조성 원고는 국유재산인 별지 1 내지 5 목록 기재 각 부동산(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 관하여 점용 및 사용허가를 얻어 이 사건 각 토지 및 그 주변 토지에 대하여 자금을 투자하여 골프장을 조성한 후 1997. 9. 6. ‘****’이란 상호로 골프장 영업을 하였고, 위와 같은 골프장 조성으로 인하여 전, 구거, 도로, 임야 등으로 이용되던 이 사건 각 토지 중 상당수는 체육용지로 그 지목 및 이용상황이 변경되었 고, 그 외 토지들의 지가도 상승하였다. - 3 - 연도(년)총 면적(㎡)대부료(원) 200632,478118,089,580 200731,741127,107,210 200831,741138,944,150 200931,741168,976,110 201031,741164,671,120 나. 별지 1 목록 기재 각 부동산(이하 ‘이 사건 1토지’라 한다)에 관한 대부계약의 체 결 등 (1) 원고는 2003. 6. 18.경부터 피고 대한민국으로부터 이 사건 1토지의 관리·처분 에 관한 사무를 위임받은 ****장과 사이에 이 사건 1토지에 관한 대부계약을 체결하 고 위 대부계약을 매년 갱신하면서 1) 골프장을 운영하여 왔다. (2) 한편, ****장은 매년 이 사건 1토지의 사용에 따른 대부료를 구 국유재산법 시행령(2007. 12. 28. 대통령령 제20463호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제26조 제1 항 제5호, 제2항 제1호(현행 국유재산법 시행령 제29조에 해당한다)에 의하여 계약 갱 신 당시의 이용상태를 기준으로 한 개별공시지가에 따라 재산가액을 산정한 후 여기에 사용료율 50/1,000을 곱하는 방식으로 산정하여 부과하였는데, 그에 따라 원고가 2006 년부터 2010년까지 납부한 대부료 내역은 아래와 같고, 지방자치단체의 장이 국유재산 의 관리·처분에 관한 사무를 위임받아 처리하는 경우 국유재산 대부료 중 50%는 그 지방 자치단체에, 나머지 50%는 대한민국에 귀속된다고 규정하고 있는 구 국유재산법 시행령 에 따라, 대부료 중 50%는 피고 대한민국에, 나머지 50%는 피고 ****에 각 귀속되었 다. 1) 다만, 2003. 6. 18.경 대부계약 당시부터 2006년 계약 갱신까지는 이 사건 1토지 전부에 관하여 대부계약을 체결하였으나, 2007년 계약 갱신부터는 이 사건 1토지 중 별지 1 목록 순번 1 기재 부동산을 제외한 나머지 106 필지의 토지에 관하여만 대부계약을 체결하였다. - 4 - 합 계717,788,170 다. 별지 2, 3, 5 목록 기재 각 부동산 2) 에 관한 농업기반시설부지 목적 외 사용승인 등 (1) 원고는 이 사건 2, 3 5토지를 골프장 부지로 사용하기 위하여 피고 대한민국으 로부터 이 사건 2, 3, 5토지의 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 ****장으로부터, 이 사건 2, 3토지에 관하여는 2007. 1.경, 이 사건 5토지에 관하여는 2006. 1.경, 각 농 업기반시설부지 목적 외 사용승인을 받은 이래 3) 2010년까지 그 사용승인기간을 연장 하여 왔다. (2) ****장은 매년 이 사건 2, 3, 5토지의 사용료에 따른 사용료를 **** 농업 기반시설의 목적 외 사용료 징수조례 제3조 제3호 4) 에 따라 연도마다 산출된 개별공시 지가에 따라 재산가액을 산정한 후 여기에 사용료율 10/100을 곱하여 부과하였고, 이 에 따라 원고는 이 사건 2토지에 대한 사용료로 2007년 12,522,900원을 납부한 것을 비롯하여 2010년까지 총 456,594,900원을, 이 사건 3토지에 대한 사용료로 2007년 10,740,730원을 납부한 것을 비롯하여 2010년까지 총 35,371,570원을, 이 사건 5토지 에 대한 사용료로 2006년 142,240원을 납부한 것을 비롯하여 2010년까지 총 691,570 원을 납부하였고, 위 사용료는 모두 피고 ****에 귀속되었다. (3) 한편, 원고는 2001.경부터 2006.경까지 이 사건 2, 3토지를 무단으로 사용·수익 2) 이하 별지 2 목록 기재 각 부동산을 ‘이 사건 2토지’라 하고, 별지 3 목록 기재 각 부동산을 ‘이 사건 3토지’라 하고, 별지 5 목록 기재 부동산을 ‘이 사건 5토지’라 한다. 3) 다만, 이 사건 2토지는 전체 면적 중 20,100㎡부분에 관하여, 이 사건 3 토지는 전체 면적 중 1,482㎡부분에 관하여, 이 사건 5토지는 전체 면적 중 32㎡부분에 관하여 사용승인을 받았다. 4) 제3조(사용료) 농지개량시설의 목적 외 사용료액은 다음 각 호와 같다. 3. 시설부지인 토지를 이용 또는 사용하게 한 때에는 그 토지의 공시지가(공시지가가 정하여지지 아니한 토지의 경우에는 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’에 의한 감정평가업자가 감정한 감정평가액을 말한다)의 100분의 10에 해당하 는 금액. 다만, 감정평가비용이 연간 예상경비징수액에 비추어 과다하다고 인정되는 경우에는 유사한 이용가치를 가진 인 근토지의 공시지가를 적용한다. - 5 - 하였는바, 이에 ****장은 구 국유재산법(2001. 12. 31. 법률 제6560호로 개정되고, 2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전문 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제51조 제1항 5) 에 따라 변상금 부과처분을 하였고, 원고는 이에 따라 이 사건 2토지에 대한 변상금으로 2002년 131,464,000원을 납부한 것을 비롯하여 2006년까지 총 765,207,000원을, 이 사 건 3토지에 대한 변상금으로 2001년 861,410원을 납부한 것을 비롯하여 2006년까지 총 58,646,140원을 납부하였고, 위 변상금은 구 국유재산법 시행령 제34조 제3항 제3 호에 따라, 그 중 60%는 피고 대한민국에, 나머지 40%는 피고 ****에 각 귀속되었 다. 라. 별지 4 목록 기재 각 부동산(이하 ‘이 사건 4토지’라 한다)에 관한 사용·수익허가 등 (1) 원고는 이 사건 4토지를 골프장 부지로 사용하기 위하여 피고 대한민국으로부 터 이 사건 4토지의 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 **** 처인구청장으로부터 2006. 1.경 이 사건 4토지에 관하여 구 국유재산법 제24조에 따라 사용·수익허가를 받 은 후 6) 2010년까지 그 허가기간을 연장하여 왔다. (2) ****청장은 매년 이 사건 4토지의 사용에 따른 사용료를 구 국유재 산법 시행령 제26조 제1항 제5호, 제2항 제1호(현행 국유재산법 시행령 제29조에 해당 한다)에 의하여 계약 갱신 당시의 이용상태를 기준으로 한 개별공시지가에 따라 재산 가액을 산정한 후 여기에 사용료율 50/1,000을 곱하여 산정하여 부과하였는데, 그에 따 라 원고는 2006년 6,959,700원을 납부한 것을 비롯하여 2010년까지 총 13,933,640원을 5) 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용· 수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점 유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용 료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 6) 다만, 이 사건 4토지 전체 면적 중 365㎡부분에 관하여 허가를 받았다. - 6 - 납부하였고, 위 사용료는 구 국유재산법 시행령에 따라 그 중 50%는 피고 대한민국에, 나머지 50%는 피고 ****에 각 귀속되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7, 9호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관련 법령 국유재산 대부료와 관련하여 국유재산법과 국유재산법 시행령상의 국유재산 평가방법 에 관한 규정은 아래와 같이 문구를 수정하며 수회 개정되어 왔다. - 7 - - 8 - - 9 - - 10 -   - 11 - 3. 판단 가. 이 사건 1토지에 관한 부당이득반환 청구 (1) 부당이득반환의무의 발생 (가) 국유재산의 대부료 산정의 기준이 되는 ‘당해 재산의 가액’은 특별한 사정 이 없는 한 국·공유재산을 대부받은 점유자가 점유 개시 이후에 자기의 비용과 노력으 로 가치를 증가시킨 변경된 상태를 기준으로 할 것이 아니라 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 평가되어야 하고, 이는 당초 국·공 유재산의 점용 또는 사용·수익허가를 받아 점유를 개시한 이후에 대부계약이 체결된 경우에도 마찬가지이다(대법원 1999. 2. 12. 선고 98두17647, 17654 판결, 대법원 2000. 1. 28. 선고 97누4098 판결, 대법원 2004. 10. 28. 선고 2002다20995 판결 등 참 조). 이러한 법리에 비추어 살피건대, 원고가 점용·사용허가를 받은 이 사건 각 토지에 자기의 노력과 비용을 들여 골프장을 조성하였고, 그로 인하여 이 사건 1토지 - 12 - 대부분의 지목이 체육용지로 변경되고 개별공시지가가 상승하는 등 그 가치가 증대되 었음은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 1토지에 대한 대부료 산정의 기준이 되는 재 산가액은 특별한 사정이 없는 한 원고가 점유를 개시하여 골프장 부지로 개발하기 전 의 상태에서 지가의 자연 상승분만이 반영된 토지가액을 기준으로 산정되어야 할 것인 데, 피고들은 이 사건 1토지의 재산가액을 평가함에 있어 위와 같은 평가방법을 따르 지 않은 채 원고의 노력과 비용으로 가격이 상승되어 있는 이 사건 1토지의 이용상태 (골프장)를 상정하여 재산가액을 평가한 잘못이 있고, 이에 따라 2006년부터 2010년까 지 원고로부터 받은 대부료에서 위와 같은 평가방법에 따라 적정하게 산정된 대부료를 초과하는 부분은 피고들이 법률상 원인 없이 타인의 재산으로 인하여 이익을 얻었다 할 것이므로, 피고들은 이를 부당이득으로 반환하여야 할 의무가 있다. (나) 이에 대하여 피고들은, ① 피고 ****는 국유재산법 시행령의 규정에 따라 대부계약의 갱신 당시의 이용상태를 기준으로 산정된 개별공시지가에 따라 재산가액을 산정한 후 여기에 시장임대료를 감안한 사용료율을 곱하여 대부료를 산정하였는바, 이 와 같이 국유재산법 시행령 규정에 따라 산정된 대부료의 취득은 부당이득에 해당하지 아니하며, ② 국유재산 대부계약은 국가가 사경제적 주체로서 상대방과 대등한 입장에 서 하는 사법상의 법률행위인데, 원고와 피고 ****는 자유로운 의사에 따라 ‘해당 토 지의 개별공시지가’를 대부료 산정의 기준으로 하기로 합의하여 위 합의에 따라 대부 료를 산정한 것이므로 위 대부료의 취득은 부당이득에 해당하지 아니하며, ③ 국유재 산법 및 같은 법 시행령의 대부료 산정방법에 관한 규정은 효력규정이 아니므로 이 사 건 1토지에 대한 대부계약에서 위 규정을 위반하여 대부료를 산정하였다고 하더라도 위 대부료의 취득은 부당이득에 해당하지 아니하며, ④ 원고는 적정한 대부료를 초과 - 13 - 하는 금액 상당을 납부할 의무가 없음을 알면서도 이를 납부하였으므로, 이는 악의의 비채변제에 해당하여 피고들에게 그 반환을 구할 수 없다고 주장한다 7) . 1) 먼저 ① 주장에 관하여 보건대, 만일 국유재산법 시행령의 규정에 따라 점 유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태에서 변경된 상태인 대부계약의 갱신 당 시의 이용상태를 기준으로 산정된 개별공시지가에 따라 재산가액을 산정하게 되면, 대 부받으려고 하는 자의 노력에 의한 가격상승분까지도 대부료 산정의 기초로 삼게 되므 로 형평의 원칙 등에 비추어 부당한 결과가 초래하게 되는바, 대부료 산정의 기초가 되는 재산가액을 산정함에 있어 해당 토지의 당시 개별공시지가를 적용하도록 하고 있 는 국유재산법 시행령 규정은 원고가 자신의 비용과 노력을 들여 이 사건 1토지의 가 치를 상승시킨 후 대부계약을 갱신해 온 이 사건에 있어서 그대로 적용할 수 없다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 피고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 다음으로 ② 주장에 관하여 보건대, 국유재산을 관리하는 관리청은 국유재 산법 및 같은 법 시행령에서 정하는 바에 따라 대부료를 산정하여야 할 의무가 있다고 할 것이고, 국유재산 대부계약이 비록 그 성질은 사법상 계약이라고 하더라도 우월적 지위에 있는 국가가 법령에 어긋나게 대부료를 산정한 다음 그 금액을 가지고 대부계 약을 체결한 경우 대부계약 중 법령에서 정하는 범위를 초과하는 대부료 부분은 효력 이 없다고 보는 것이 국유재산법 규정 취지에 부합한다고 할 것이므로, 이와 다른 전 제에선 피고들의 이 부분 주장도 이유 없다. 3) 다음으로 ③ 주장에 관하여 보건대, 이 사건 1토지에 대한 대부료 산정을 7) 피고들은 원고가 산림법 시행령 제62조 제3항 제1호를 근거로 하여 피고들에게 적정 대부료를 초과하는 부분의 부당이득반 환을 구하고 있음을 전제로, 이 사건 각 토지 중 일부만이 산림법이 적용되는 임야에 해당하므로 원고의 주장은 이유 없다는 취지의 주장을 하나, 원고는 산림법 시행령 제62조 제3항 제1호를 근거로 하여 피고들에게 적정 대부료를 초과하는 부분의 부당이득을 반환할 것을 구하는 취지의 주장을 한 바 없으므로, 피고들의 이 부분 주장은 따로 판단하지 않기로 한다. - 14 - 연도(년)총 면적(㎡)대부료(원) 200632,47856,714,290 200731,74160,145,822 200831,74167,603,904 함에 있어, 원고가 점유를 개시하여 골프장 부지로 개발하기 전의 상태에서 지가의 자 연 상승분만이 반영된 토지가액을 기준으로 산정되어야 할 것임에도, 피고 ****가 위와 같은 평가방법을 따르지 않은 채 국유재산법 시행령에 따라 원고의 노력과 비용 으로 가격이 상승되어 있는 이 사건 토지의 이용상태를 상정하여 재산가액을 평가하였 으므로, 원고가 납부한 대부료 중 위와 같은 평가방법에 따라 적정하게 산정된 대부료 를 초과하는 부분에 대하여 피고들이 부당이득 반환의무를 부담함은 앞서 본 바와 같 은바, 이와 다른 전제에서 피고 ****가 이 사건 1토지에 대한 대부료를 국유재산법 시행령의 규정을 위반하여 산정하였다 하더라도 그 대부료의 취득은 부당이득에 해당 하지 않는다는 취지의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 4) 마지막으로 ④ 주장에 관하여 보건대, 원고가 대부료를 납부함에 있어 그 대부료가 적정 대부료를 초과하는 것으로서 납부의무가 없다는 것을 알면서도 이를 납 부하였다는 점을 인정할 증거가 없으므로, 피고들의 이 부분 주장도 이유 없다. (2) 부당이득반환의 범위 (가) 감정인의 감정결과에 의하면, 이 사건 1토지의 이용상태를 원고가 점유를 개시할 당시인 1997년의 전, 임야, 도로 등이라고 전제하여 자연적인 지가변동 등을 반영하여 2006년부터 2010년까지 단위면적 당 적정 개별공시지가를 산정하고, 여기에 대부면적을 곱하여 산정된 재산가액에 사용료율을 곱하여 적정 대부료를 산정하면 8) 이 사건 토지들에 대한 적정 대부료는 아래 표 기재와 같다. - 15 - 200931,74170,995,890 201031,74172,163,810 합 계327,623,716 (나) 2006년부터 2010년 사이에 원고가 지급한 대부료 합계는 717,788,170원이 고, 적정 대부료 합계는 327,623,716원이며, 원고가 지급한 대부료가 피고들에게 반씩 귀속되었음은 앞서 본 바와 같으므로, 피고들은 부당이득금의 반환으로 원고에게 각 195,082,227원[= 390,164,454원(= 원고가 지급한 대부료 합계 717,788,170원 - 적정 대 부료 합계 327,623,716원) × 1/2]과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 나. 이 사건 2, 3, 4, 5토지에 관한 부당이득반환 청구 (1) 원고의 주장 ****장 또는 ****청장은 이 사건 2, 3, 4, 5토지에 대한 사용료 내지 변상금을 산정함에 있어 원고의 비용과 노력으로 조성된 현 상태의 토지의 가액을 기 준으로 하였는바, 이에 따라 원고가 납부한 사용료 내지 변상금 중 원고의 비용과 노 력으로 위 토지의 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 금원은 피고들의 부당이득에 해당 하므로, 피고들은 원고에게 이를 반환해야 할 의무가 있다. (2) 판단 살피건대, 원고가 이 사건 2, 3토지를 2001.경부터 2006.경까지 무단으로 사용·수 익하였음을 이유로 ****장이 구 국유재산법 제51조 제1항에 따라 변상금 부과처분을 한 사실, 원고가 2006. 1.경 내지 2007. 1.경부터 ****장으로부터 이 사건 2, 3, 5토 8) 다만, 전년도 대부료에 비하여 10% 이상 상승하는 경우에는 구 국유재산법 시행령(2006. 12. 29 대통령령 제19806호로 개정 된 것) 제27조의2(법 제25조의2의 규정에 의하여 조정되는 당해 연도의 사용료는 그 증가율에 따라 별표의 산식에 의하여 산 출한 금액으로 한다)에 따라 산출하였다. - 16 - 지에 관한 농업기반시설부지 목적 외 사용승인을 받아 사용료를 납부하면서 이를 사용 하고 있는 사실, 또한 원고가 2006. 1.경 ****청장으로부터 이 사건 4토지에 관하여 사용·수익허가를 받아 사용료를 납부하면서 이를 사용하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같은바, 이러한 국유재산에 대한 변상금 부과처분, 사용승인, 사용·수익허가는 ****장 내지 처인구청장이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행한 행정처분으로서 공 정력이 있으므로, 그 처분이 행정소송 등을 거쳐 취소되거나 처분에 존재하는 하자가 중대하고 명백하여 당연무효로 되지 않는 한 유효하고, 일응 적법한 부과처분에 따라 납부한 사용료 내지 변상금에 대하여 피고들이 이를 법률상 원인 없이 이익을 얻었다 고 할 수 없다고 할 것이다. 그런데, ****장 내지 ****청장의 이 사건 2, 3, 4, 5토지에 대한 사용 료 내지 변상금 부과처분은, 당해 토지의 재산가액을 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 평가하지 아니한 것으로서 일응 위법하다고 할 것이나, 한편, 앞서 본 바와 같이 ****장 내지 ****청장은 국유재산법 시행령 내지 **** 농업기반시설의 목적 외 사용료 징수조례 중 사용료 내지 변상금 산정의 기초 가 되는 재산가액의 산정 방법에 관한 규정에 따라 사용료 내지 변상금을 산정한 점 등에 비추어 보면, 위 사용료 내지 변상금 부과처분이 그 하자가 명백하여 당연무효라 고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 다. 소결론 따라서, 피고들은 부당이득금의 반환으로 원고에게 각 195,082,227원과 이에 대하 여 이 사건 소장 부본이 최후로 송달된 다음날임이 기록상 명백한 2010. 7. 31.부터 피 - 17 - 고들이 그 이행의무의 존부나 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 이 판결 선고일인 2012. 1. 19.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 4. 결론 그렇다면, 원고의 피고들에 대한 청구는 각 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용 하고, 각 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사연운희 판사양시호 판사김택형 - 18 -