원고가 타인 소유 토지를 임차해 골프연습장을 건설하고 개발부담금 부과에 이의를 제기함

【원 고】 원고 (소송대리인 변호사 이재환) 【피 고】 울산시 (소송대리인 변호사 최장식) 【주 문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다. 【청구취지】 피고는 원고에게 금 78, 679, 810원 및 이에 대한 이 사건 소장부본 송달 다음날부터 이 사건 판결선고일까지는 연 5푼의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 지급하라. 【이 유】 1. 본안전 항변에 대한 판단 원고가 아래 2.항에서 보는 울산시장의 개발부담금 부과처분이 당연무효임을 전제로 그 납부금액 등의 반환을 구하는 이 사건 소에 대하여, 피고는, 위 부과처분이 당연무효가 아님에도 원고가 그에 대하여 행정소송법상 취소소송 절차를 거치지 아니한 채 이미 납부한 개발부담금 등의 반환을 민사소송으로 구함은 부적법하여 각하되어야 한다고 주장하나, 개발부담금 부과처분이라는 행정처분이 당연무효인 경우에는 직접 민사소송으로 이미 납부한 개발부담금의 반환을 구할 수 있다 할 것이고, 원고는 위 개발부담금 부과처분이 당연무효임을 주장하여 이 사건 청구에 이른 것이므로, 피고의 위 주장은 이유 없다. 2. 본안에 대한 판단 가. 기초사실 당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제3호증, 갑 제4호증, 갑 제5호증, 갑 제6호증, 갑 제7호증, 갑 제8호증, 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제10호증, 갑 제11호증의 1, 2, 3, 을 제1호증, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증, 을 제4호증의 각 기재와 증인 소외 1의 증언에 변론의 전취지를 종합하여 인정되는 사실을 합쳐보면 다음과 같다. (1) 원고는 1990. 3월경 소외 1 소유의 울산시 (주소 1 생략) 임야 11, 682m2의 일부에 골프연습장을 건설하기 위하여, 위 소외 1로부터 그 중 9, 585m2(이 토지는 그 후 1990. 8. 27. 위 (주소 1 생략) 임야에서 분할되어 (주소 2 생략) 임야로 되었다가 같은 날 (주소 3 생략) 임야로 등록전환 되었다)를 임차기간은 1990. 11. 1.부터 10년간, 임료는 무상으로 하되 임차기간 만료일 이후 모든 시설물 및 비품에 대한 권리 일체를 임대인에게 무상으로 양도하는 조건으로 임차하였다.(임대차계약서는 1990. 10. 15. 원고의 형수인 소외 2와 위 소외 1 사이에서 작성되었다.) (2) 그리하여, 원고는 1990. 4. 11. 위 (주소 1 생략) 임야 중 9, 935m2에 관하여 울산시장으로부터 체육시설 부지조성(골프연습장)으로 형질변경허가 등을 포함한 사업인가를 받고, 그 무렵 위 시설공사에 착수하여 1990. 7. 9. 이를 준공하였다. (3) 이에 울산시장의 위임을 받은 남구청장은, 1990. 10. 19. 위 사업시행자인 원고에게 금 393, 446, 722원 상당의 개발이익이 귀속되었다고 하여 개발부담금 및 가산금을 부과하는 처분을 하였는데, 원고는 이에 불복하여 1990. 11. 15. 1990. 4. 11. 개발사업에 착수한 이 건의 경우 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가를 적용하여 개발사업 착수시점의 부동산 가액을 정하여야 하지 1989. 7. 1.을 기준으로 한 공시지가를 적용하여 개발사업 착수시점의 부동산 가액을 확정하고 그에 터잡아 개발이익을 산출하여 부과한 개발부담금 부과처분은 위법하다'는 이유를 들어 위 부과처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 이에 중앙토지수용위원회는 1991. 2. 23. 원고의 심판청구를 받아들여 위 부과처분을 취소한다고 재결하였고, 울산시장은 위 재결의 취지에 따라 1991. 9.경 원고에게 금 76, 679, 810원의 개발부담금과 토지형질변경 준공신고를 제때에 하지 아니한 데에 대한 금 2, 000, 000원의 과태료 부과처분(이하 이 사건 부과처분이라고 한다)을 하였다. (4) 이에 따라 원고는 피고에게 1991. 3. 22. 과태료로 금 2, 000, 000원, 같은 해 9. 15. 개발부담금으로 금 76, 679, 810원 합계 금 78, 679, 810원을 납부하였다. 나. 원고의 주장과 이에 대한 판단 (1) 원고는 이 사건 청구원인으로서, 타인 소유의 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우 그 토지 가액증가로 인한 개발이익은 특별한 사정이 없는 한 토지소유자에게 귀속된다고 할 것이지 토지임차인에게 귀속되는 것이 아닌데도 울산시장은 위 토지의 소유자를 확인하지 않은 채 임차인에 불과한 원고에게 이 사건 부과처분을 하였을 뿐만 아니라, 나아가 골프연습장 건설사업은 이 사건 사업인가 당시에 시행되던 구 개발이익환수에관한법률(1991. 12. 14. 법률 제4434호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 줄여 쓴다) 제5조 제1항 제9호에서 규정하고 있는 "골프장 건설사업"으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 법 제5조 제1항 및 그 시행령(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것) 제4조 [별표 1]의 각 제11호에서 규정하고 있는 "골프장 건설사업에 유사하거나 그에 준하는 사업"이라고 볼 수 없어, 골프연습장 건설사업을 명문으로 개발부담금 부과대상사업으로 규정하고 있지 않은 같은 법령 적용시기하의 골프연습장 건설사업은 개발부담금 부과대상 사업에 해당하지 않는다 할 것인데도 이를 부과대상 사업으로 보아 한 울산시장의 이 사건 부과처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라 할 것이므로 결국 피고는 원고로부터 납부받은 위 개발부담금 및 과태료 상당의 이득을 법률상 원인 없이 얻고 이로 인하여 원고에게 동액 상당의 손해를 가하였다고 할 것이어서, 피고는 원고에게 위 금원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다고 주장한다. (2) 그러므로 살피건대, 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 중대한 하자가 있는 것만으로는 부족하고 그 하자가 외관상 명백한 것이어야 하는바, 위 법 제6조 소정의 개발부담금 납부의무자인 '사업시행자' 중 실질적으로 개발이익이 귀속되지 아니한 자는 그 부과대상자에 해당하지 않는다 할 것이어서 특별한 사정이 없는 이상 임차인에 불과한 사업시행자는 개발부담금 납부의무자가 아니라 할 것이고, 또 이 사건 사업인가 당시 시행되던 법 및 그 시행령에서 골프연습장 건설사업을 명문으로 개발부담금 부과대상 사업으로 규정하고 있지 않은 이상 같은 법령 적용시기하의 골프연습장 건설사업은 개발부담금 부과대상 사업에 해당하지 않는다 할 것이다. (대법원 1993. 10. 8. 선고 93누10521 판결 참조) 따라서 이 사건 부과처분은 납세의무자가 아닌 자에 대한 것이거나 부과대상이 되지 않는 사업을 대상으로 한 위법한 것으로서 그 하자가 중대하다고 할 것이다. 그러나 한편, 앞서 든 증거에 의하면 위 토지에 관하여 정상지가상승분을 초과하는 토지가액의 증가가 있었음을 인정할 수 있고, 위 법 제3조 제1항은 "국가는 사업시행자에게 귀속되는 개발이익을 이 법이 정하는 바에 의하여 개발부담금으로 징수하여야 한다"고 규정하고 있어, 원고가 비록 위 토지의 임차인에 불과하다고 할지라도 위 사업의 시행자인 이상 그 시행으로 인하여 원고에게 귀속될 개발이익이 있는지의 여부에 관하여는 그 사실관계 및 법령을 정확히 조사, 해석하여야 밝혀질 수 있는 것이고, 또한 골프연습장 건설사업이 개발부담금 부과대상 사업에 해당하는지 여부는 위 법령의 해석상 다툼의 여지가 있었다고 봄이 상당하므로( 위 법 제5조 제1항은 제9호에서 개발부담금 부과대상 사업으로서 "골프장건설사업"을, 제11호에서 "제1호 내지 제10호와 유사한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 등"을 열거하고, 그 시행령 제4조와 그에 따른 별표 1 [제11호]는 위 법상의 대통령령이 정하는 사업을 "제1호 내지 제9호의 대상사업에 준하는 사업을 시행하기 위한 토지형질변경사업"이라고 정의하고 있어 비록 골프연습장 건설사업을 포함시킨 명문의 규정을 두고 있지 않았으나 골프연습장 건설사업이 토지형질변경사업에 포함되어 위 법 제5조 제1항 제9호의 골프장건설사업에 준하는 사업이라고 잘못 해석될 소지가 있었다. 위 시행령에 따른 건설부령인 같은법시행규칙은 이에 대한 규정을 마련해 두고 있지 않다가 1991. 11. 29.에 비로소 제3조의2를 신설하여 "대통령령 [별표 1] 제11호의 사업명란에 '제1호 내지 제9호의 대상사업과 유사한 사업으로서 건설부령이 정하는 사업'이라 함은 [별표 2]와 같다"고 규정하면서, [별표 2]의 제2항에서 '체육시설의설치이용에관한법률시행규칙 [별표] 제1호 타목의 규정에 의한 골프연습장업'을 포함시켰다), 결국 이 사건 부과처분 당시 그 하자가 외관상 명백하다고는 할 수 없는 것이어서 이 사건 부과처분이 당연무효라고 볼 수 없고 다만 취소할 수 있는 정도의 위법이 있음에 불과하다고 할 것이다. 3. 결 론 따라서 이 사건 부과처분이 당연무효임을 전제로 하는 원고의 이 사건 청구는 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없으므로 이를 기각한다. 판사 박창현(재판장) 최동렬 권영준