돈사 건립 허가를 받은 뒤 공사가 지연되자 원고가 피고의 연장 불허·착공신고 반려 등 처분으로 영업손실을 입었다며 손해배상을 청구함

- 1 - 청 주 지 방 법 원 제 민 사 부1 2 판 결 사건가합손해배상 기2008 1160( ) 원고**** ********○ 충북 대표이사 **** 피고**** 청주시 상당구 북문로 가****청1 **** 대표자 군수 **** 소송대리인 법무법인 청주로 담당변호사 **** 변 론 종 결2009. 10. 22. 판 결 선 고2009. 12. 2. 주 문 피고는 원고에게원 및 이에 대한부터까지는1.362,982,2232006. 9. 1.2009. 12. 2. 연그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연의 각 비율에 의한 금원을 지급하5%,20% 라. - 2 - 원고의 나머지 청구를 기각한다2.. 소송비용 중 는 원고가 나머지는 피고가 각 부담한다3.2/3,. 제 항은 가집행할 수 있다4. 1. 청 구 취 지 피고는 원고에게원 및 이에 대하여부터 이 사건 소장부본2,941,909,5102006. 9. 1. 송달일까지는 연그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연의 각 비율에 의한 금원5%,20% 을 지급하라. 이 유 인정사실1. 가 돈사 건립을 위한 개발행위허가 및 건축허가. 원고는농축산물의 유통 가공 판매 및 가축분뇨 비료제조업 등을(1)2000. 4. 24.. . 목적으로 하여 설립된 회사이다. 김 은 원고의 대표이사 김 의 남편으로서경 피고에게 비육돈 생(2)2003. 5.******** 산 판매를 위하여 충북면리 산 임야외 필지 중산지·**12,38559,900 (**** ****㎡㎡ 농지지상에 돈사건립 부지조성을 위한 개발행위허가를 신청하였다7,883 ,2,017 ).㎡㎡ 피고는 현지조사 등을 통하여 위 토지가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제(3)58 조가 정하는 허가요건에 합치되는지 여부를 확인한 다음위 법 제 조에, 2003. 6. 13.56 따라 김 에게 사업기간을까지로 하는 내용의 개발행위허가 이하2003. 12. 31.(**** 자 개발행위허가 라 한다 를 하고경 위 개발행위허가의 수허가자‘2003. 6. 13.’), 2003. 7. - 3 - 를 김 에서 원고로 변경하는 내용의 개발행위변경허가를 하였다.**** 또한 피고는원고에게 위리 산임야및 같은 리(4)2003. 8. 4.2812,385****㎡ 전중지상에 연면적의 축사 개동 이하 이 사건 돈사**** 8,6588,0803,1272 (‘’㎡㎡㎡ 라 한다 의 건축허가를 하였다). 원고는경 이 사건 돈사를 건립하기 위하여주식회사(5)2003. 7. 22.************ 와 부지정지공사에 관한 도급계약을 체결하고 그 무렵 공사를 시작하였다. 나 인근 주민들의 민원 제기. 이 사건 축사 주변에 사는면 주민들은 이 사건 돈사의 건축허가를 취소해(1)**** 달라고 주장하며 피고에게 집단민원을 제기하였는데 이 사건 돈사를 건립하면 자연, 및 문화유적지가 훼손될 우려가 있고 공기가 오염되며 폐수나 수질오염으로 식수 및,, 농업용수가 오염되어면 전지역에서 피해가 발생될 우려가 있다는 것이다.**** 원고는면리 외 개리 이장에게 이 사건 축사 건립을 위한 개2003. 8. 9.3“**** **** 발행위를 득하고 공사를 진행함에 있어 현재 부지여건이 폭우시 주변에 토사유출 및 우수에 의한 피해가 예상되는바 개발행위 허가지의 배수로 정비 등 부지정지 작업은 원만히 진행할 수 있도록 조속한 시일 내에 장비 진입 등에 대해 주민이 협조하여 줄 것을 요청하며 이 경우 신속히 토목공사를 진행하여 주변 피해가 없도록 최선을 다해 조치하겠습니다 돈사 건립 등 건축공사는 주민과 협의 후 합의가 된다면 시행하되 합. 의가 되지 않는다면 타용도의 전환 등을 검토하고 돈사건립은 포기한다 는 내용의 확.” 약서 을 제 호증 를 작성해 주었다(2 ). 원고의 대표이사의 남편인 김 과면리 및리 주민대표들이 만(2)**** **** **** 나 사업주는 이 사건 축사 돈사 건립을 포기하고 주민들의 혐오시설을 제외한 다른“( ) - 4 - 용도로 허가 변경하여 개발한다 사업주는 위 부지에 돈사 주변피해가 확실한 환경오.,. 염 및 혐오시설을 제외한 타용도로 사용목적을 전환한다 이에 주민은 동의하고 적극. 협력한다 주민은 부지에 진입하는 도로의 통행 방해물과 현수막을 즉시 제거하고 현. 리와리간 공로의 사업주 차량 및 공사장비 통행을 방해하는 일체의 행위를**** 하여서는 안 된다사업주는 대형관정 개발이 필요시 만약 식수 및 농업용수 고. ...... 갈시 사업주 행정군청과 원만히 합의하여 는 주민 식수 해결을 책임진다 는 내용의 합().” 의서 안 을 제 호증의 이하 이 사건 합의서안 이라 한다 을 작성한 후 주민동의를( )(71,‘’) 받아 다음날 확정안을 공증하기로 쌍방이 서명날인까지 하였으나 김 이 다음날 공, **** 증사무소에 나타나지 않아 공증을 하지는 못하였다. 다 사업계획변경 권고 등. 그 후에도 주민들이 계속 민원을 제기하고 공사를 방해하자 피고는(1),2003. 9. 19. 원고에게 이 사건 돈사의 건립에 반대하는 지역주민의 민원이 있으므로 축사의 용도를 주변 환경과 조화되고 지역주민의 정서에 적합한 시설로 변경할 것을 권고하는 내용의 민원발생에 따른 사업계획변경 권고 를 하였다‘’. 그런데도리 이장 김 을 비롯한면 주민명이 국민고충처리위원(2)760************ 회에 원고의 양돈시설신축허가로 인한 피해구제에 관한 고충민원을 제기하였다 피고. 는 위 위원회에 건축주가 축사를 건립하지 않을 것임을 표명하였으나 변경할 다른 사‘ 업이 정해지지 않은 상태로서 관계 법령에 의한 적법한 절차를 거쳐 허가한 사항을, 지역 주민의 민원이 있다고 하여 건축허가 등을 취소할 수 없다 고 답변하였다 위 위’. 원회는피고에게 적극적인 행정지도를 통하여 지역주민들의 민원이 해소2003. 11. 4. 될 수 있도록 조치하라고 통지하였다. - 5 - 라자 개발행위허가기간 연장신청 반려처분. 2003. 12. 22. 원고는 그 후 이 사건 축사의 건립부지에서 벌목과 절토 작업을 일부 시행한 상태에 서면 주민들의 민원제기와 공사방해로 예정된 기간 내에 공사를 완료하지 못하게**** 되자피고에게 개발행위허가기간 연장신청서와 산지전용기간 연장허가신, 2003. 12. 5. 청서를 제출하였다 피고는주민들의 민원을 이유로 위 신청을 반려 이.2003. 12. 22.( 하자 차 개발행위허가기간연장 불허가처분 이라 한다 하였다‘2003. 12. 22. 1’). 마자 개발행위변경허가. 2004. 5. 10. 원고는충북도지사를 상대로 행정심판을 청구하여충(1)2004. 2. 25.2004. 3. 30. 청북도지사로부터 차 개발행위허가기간 연장 불허처분을 취소하는 내용의 재결을 받1 았다 원고는주민대표인 전등에게 이 사건 합의서안이 무효임을 확 .2004. 2. 26.**** 인하는 통지서를 발송하였다. 피고는원고에게 이 사건 돈사부지에 대한 사업기간을(2)2004. 5. 10.2003. 6. 13. 부터까지 연장하는 내용의 개발행위변경허가 이하자 개발행2004. 11. 9.(‘2004. 5. 10. 위변경허가 라 한다 를 하면서 산지관리법에 따라 협의된 산지전용협의조건을 이행할’) 것을 조건으로 부가하였는데 위 산지전용협의조건에 의하면 산지전용기간의 연장허가, 를 받고자 할 때는 산지전용허가기간이 만료되기 일 전에 산지관리법 시행규칙 제10 조 소정의 연장허가신청서를 허가관청에 제출하여야 하는 것으로 되어 있다17. 바 건축물 착공신고에 대한 권고 및 착공신고 반려처분자 개발행위., 2004. 10. 26. 허가변경신청 불허가처분 등 원고는피고에게 이 사건 돈사의 착공신고를 하였다 그런데 피고는(1)2004. 6. 10.. 원고에게 이 사건 확약서에 따라 사업계획을 다른 용도로 변경하라는 사2004. 6. 11. - 6 - 업계획변경권고 이하자 사업계획변경권고 라 한다 를 하면서(‘2004. 6. 11.’)2004. 6. 29. 까지 건축물 착공을 하지 말라고 요구하였다. 위와 같은 상황에서 김 은피고에게 이 사건 돈사에 사용할 농(2)2004. 6. 16.**** 업용수의 용도로 지하수를 개발하기 위하여 충북 ****면리토지에**-***** **** 굴착깊이굴착지름취수계획량일 소요수량일 동력장치100mm,200mm,50 / ,30 / ,㎡㎡ 설치깊이토출관 안쪽지름양수능력일 규모의 지하수 개발 이2HP,80m,32mm,50 /·㎡ 용신고를 하였다. 피고는김 에게 이 사건 돈사건립에 대하여 인근 주민들이 적극(3)2004. 6. 18.‘**** 반대하는 등 집단민원이 야기되는데다가 위자 사업계획변경권고 사항이,2004. 6. 11. 처리 중에 있으며 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제 조 제 항의 규정에 의하면,231 행정기관의 장은 다수관련민원이 발생한 경우에는 신속 공정하게 해결될 수 있도록. 조치하여야 한다 는 이유로 다수 민원이 해결될 수 있는 방안을 강구한 후 지하수를’ 개발 이용하라면서 보완요구를 하였다 그런데 김 이위 보완요구에.2004. 6. 24..**** 대하여 이의를 하자 피고는김 에게 차 보완요구를 하였다 이에 원,2004. 6. 29.2.**** 고가피고에게 위 보완요구는 부당하다는 취지로 다시 진정하자 피고는2004. 7. 7., 이 사건 돈사건립에 대한 인근 주민들의 민원이 발생하여 그 해결에 관한2004. 7. 16. 보완을 두 차례나 요구하였는데도 김 이 이에 응하지 아니하였고 위, 2004. 6. 11.**** 자 건축물착공신고에 대한 사업계획변경권고가 처리 중에 있음을 이유로 민원처리법 시행령 제 조에 의하여 김 의 지하수개발 이용신고서를 반려한다는 처분 이하16(****. 자 지하수개발 이용신고서 반려처분 이라 한다 을 하였다‘2004. 7. 16.’).. 또한 피고는****민원조정위원회를 열어 원고에게 사업계획 변경(4),2004. 7. 5. - 7 - 을 권고한 후 원고가 그에 응하는지에 따라 착공신고를 수리 또는 거부하기로 내부방 침을 정한 다음다시 원고에게 사업계획 변경을 권고하였으나 원고가 응2004. 7. 16., 하지 아니하자이 사건 돈사의 건축으로 인한 민원이 해결되지 아니하고, 2004. 7. 30. 있는데도 원고가 피고의 사업계획변경 권고를 받아들이지 아니한다는 이유로 위 착공 신고를 반려 이하자 건축물착공신고서 반려처분 이라 한다 하였다(‘2004. 7. 30.’). 원고는충청북도지사에게 착공신고 반려처분과 지하수개발 이용신(5)2004. 8. 27.· 고 반려처분에 대하여 행정심판을 청구하였으나기각되었다 그런데 원고, 2004. 10. 5.. 의 위 건축물 착공신고는 구 건축법 등 관계법령의 규정에 부합하는 것이었다. 나아가 피고는 주민들의 민원과 방해로 축사건립공사를 완료하지 못하였으니 사(6) 업기간을까지 연장하여 달라는 원고의자 개발행위허가변경2005. 6. 30.2004. 10. 26. 신청에 대하여도위 허가변경신청에 산지전용기간 연장허가신청이 누락2004. 11. 23. 되어 있고 인근 주민들의 민원을 해결하기 위한 피고의 사업계획변경 권고를 받아들이 지 않았다는 이유로 불허가 이하자 차 개발행위허가기간연장 불허가처(‘2004. 11. 23. 2 분 이라 한다 하였다’). 사자 개발행위변경허가. 2006. 7. 21. 원고는 피고를 상대로 청주지방법원구합구합병합 호로 건(1)2004 1846, 2004 2313( ) 축물착공신고서 반려처분과 개발행위변경허가신청 불허가처분의 취소를 구하는 소를 제기하고 청주지방법원구합호로 지하수개발 이용신고서반려처분의 취소를,2004 1839· 구하는 소를 제기하였다 위 법원은위 각 처분을 모두 취소한다는 내용의.2005. 5. 6. 판결을 선고하였고 피고는 이에 불복하여 대전고등법원누누 병합,2005 942, 2005 959( ) 호와 대전고등법원누 호로 항소하였으나항소 기각 판결을 선고받2005 935, 2006. 4. 6. - 8 - 았으며 위 판결은 그 무렵 확정되었다,. 피고는원고에게 사업기간을부터까지로(2)2006. 7. 21.2003. 6. 13.2007. 5. 31. 변경하는 내용의 개발행위변경허가 이하자 개발행위변경허가 라 한다 를(‘2006. 7. 21.’) 하였다. 원고는경 이 사건 돈사 건립 공사에 착수하였고이 사건(3)2007. 11., 2008. 1. 24. 돈사에 관한 건축물 사용승인을 받은 다음년 하반기부터 이 사건 돈사를 사용하2008 고 있다. 인정근거 다툼 없는 사실 갑 제 호증 갑 제 호증의갑 제[],1, 2 ,31, 2,4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30,31, 32, 33, 34, 호증 갑 제호증 을 제호35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 ,45, 46, 47, 48, 51 ,1, 2, 3, 4, 5, 6 증 을 제 호증의 내지 을 제 호증 을 제 호증의을 제호증 을 제,718,8 ,91, 2,10, 11 ,12 호증의 내지 을 제호증 을 제 호증의을 제 호증 을 제15,13, 14, 15, 16 ,171, 2,18 ,19 호증의 내지을 제호증의 각 기재 변론 전체의 취지119,20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 손해배상책임의 발생 여부2. 가 일반론. 어떠한 행정처분이 후에 항고소송에서 취소되었다고 할지라도 그 기판력에 의하여 당해 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한 다고 단정할 수는 없는 것이고 그 행정처분의 담당공무원이 보통 일반의 공무원을 표, 준으로 하여 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하 였다고 인정될 정도에 이른 경우에 국가배상법 제 조가 정한 국가배상책임의 요건을2 충족하였다고 봄이 상당할 것이며 이 때에 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 피, - 9 - 침해이익의 종류 및 성질 침해행위가 되는 행정처분의 태양 및 그 원인 행정처분의,, 발동에 대한 피해자측의 관여의 유무 정도 및 손해의 정도 등 제반 사정을 종합하여, 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시켜야 할 실질적인 이유가 있는 지 여부에 의하여 판단하여야 한다 대법원선고 다판결 등 참( 2000. 5. 12.   99 70600  조). 한편 행정청의 처분 당시 공무원이 업무처리의 위법성을 충분히 인식할 수 있게 된 , 상태에서 계속하여 위법한 행정처분을 하거나 이에 준하는 행위로 평가될 수 있는 불, 이익을 처분상대방에게 주게 된다면 이는 그 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것이, 되어 국가 또는 지방자치단체는 그 손해를 배상할 책임이 있다 대법원선( 2007. 5. 10.  고다판결 참조 2005 31828 ). 나자 차 개발행위허가기간연장 불허가처분의 위법성. 2003. 12. 22. 1 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고 또 그 처분 후, 에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없 게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다고 할 것이나 수익적 행정처분을, 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당 화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제 자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여3 상대방이 받는 불이익과 비교 교량하여 결정하여야 하고 그 처분으로 인하여 공익상,. 의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈 한 것으로서 그 자체가 위법하다고 할 것이다 대법원선고두(2004. 11. 26.2003 10251, - 10 - 판결 등 참조 이는 부득이 한 사유로 원래의 행정처분 중 허가기간의 연장만10268). 을 구하는 변경신청에 대하여 형식상으로는 그 변경신청을 불허가하는 것이나 실질상 으로는 원래의 행정처분을 취소 또는 철회하게 되는 경우에도 마찬가지라고 할 것이 다. 당초 이 사건 돈사의 건립을 위한 적법한 개발행위허가가 있었는데도 인근 주민들의 방해와 민원으로 허가에 따른 공사가 정상적으로 진행되지 않고 있던 중 최초 개발행 위허가단계에서는 문제되지 않았던 인근 주민들의 환경권 등을 사유로 위 불허가처분 이 이루어졌다 그러나 이 사건 돈사건립으로 말미암아 인근 주민이 수인할 수 없을. 정도로 주거환경 수질 및 대기환경 등 환경권에 현저한 위해가 초래될 우려가 있다고, 단정할 수 없다 뿐만 아니라 원고가 제시하는 환경오염방지계획이 실효성이 없다거., 나 실현가능성이 없다는 등의 사정은 축사를 건립한 이후 축사가 운영되는 과정에서, 비로소 확인할 수 있는 것이다 그러므로 피고로서도 원고가 축사를 운영하는 과정에. 서 당초 사업계획에서 밝힌 내용과 달리 환경오염물질 방지시설을 설치하지 아니하거 나 법에서 정한 기준을 초과하는 오염물질이 배출되는 등의 문제가 발생하면 그러한,, 사유를 근거로 폐수배출시설의 설치허가를 취소하게 하거나 축사의 운영을 중단시키, 는 등의 조치를 취할 수 있을 것이다. 원고가 이미 이 사건 돈사의 사업부지를 확보하고 피고로부터 허가를 받아 축사건립 을 위한 착공준비까지 마쳤는데 피고가 개발허가변경신청 단계에서 원고의 환경오염, 방지계획 자체의 실현가능성이나 실효성이 의심된다는 주관적인 사정을 근거로 이 사, 건 돈사건립에 대한 주민들의 일방적인 민원을 그대로 받아들여 차 개발행위기간연장1 불허가처분을 한 것은 원고로 하여금 사실상 그가 당초 의도하였던 사업계획을 포기하 - 11 - 게 하는 것으로서 원고의 기득권의 침해를 정당화할 만큼 중대한 공익상의 필요 또는 제 자의 이익보호의 필요에 따라 이루어졌다고 보기 어려워 위법하고 위와 같은 상황3, 에서 단순히 개발행위허가기간의 연장을 구하는 원고의 신청을 불허한 피고 소속 담당 공무원에게는 개발행위허가기간을 연장해서는 안 될 사유가 있는지 여부를 판단하는 데 필요한 주의의무를 위반한 과실이 있다고 할 것이다. 다자 사업계획변경권고 이후 처분의 위법성. 2004. 6. 11. 구 건축법법률 제호로 개정되기 전의 것 제 조 제 조 구(1)(2005. 11. 8.7696) 8 , 16 , 건축법 시행규칙건설교통부령 제 호로 개정되기 전의 것 제 조에 의(2005. 7. 18.459) 14 하면 건축허가를 받은 건축주가 공사를 착수함에 있어 건축주는 허가권자에게 건설교, 통부령이 정하는 착공신고서에 건축관계자 상호간의 계약서 사본 설계도서 등을 첨부, 한 공사계획을 신고하여야 하고 허가권자는 위 착공신고서를 받은 때에는 착공신고필, 증을 신고인에게 교부하고 토지굴착공사를 수반하는 건축물로서 가스 전기 통신,,,. 상 하수도 등 지하매설물에 영향을 줄 우려가 있는 건축물의 착공신고가 있는 경우에. 는 당해 지하매설물의 관리기관에 토지굴착공사에 관한 사항을 통보하여야 한다고 규 정하고 있을 뿐이다 이는 일단 건축허가를 받은 건축주는 착공 기한 내이기만 하면. 신고만으로 자유로이 공사에 착공할 수 있도록 한 취지이므로 착공신고를 받은 행정청 으로서는 법령에 별도의 규정이 없는 한 그 착공신고가 관계 법령에 정해진 구비서류 등이 갖추어져 있는지 여부 등 형식적 요건에 한하여 심사하고 그것이 법규정에 부합 하는 이상 이를 수리하여야 하며 법규정에 정하지 아니한 사유를 심사하여 이를 이유, 로 신고수리를 거부할 수 없다 대법원선고 누판결 대법원(1999. 4. 27.97 6780,1997. 선고 누판결 등 참조8. 29.96 6646). - 12 - 또한 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제 조 제 항이 행정기관의 장은 세대 이 ,231‘5 상의 공동이해와 관련되어 인 이상이 연명으로 제출하는 민원의 발생방지를 위하여5 사전예방대책을 강구하여야 하고 다수인 관련 민원이 발생한 경우에는 신속 공정하,. 게 해결될 수 있도록 조치하여야 한다 고 규정하고 있고 인근 주민들이 제기한 민원에’, 따라 국민고충처리위원회가 피고에게 적극적인 행정지도로 주민들의 민원이 해소될 수 있도록 하라고 통지하여 왔다고 하더라도 위 다수인 관련 민원의 관리에 관한 위 시, 행령 규정이나 위 국민고충처리위원회의 통지는 다수인으로부터 민원이 제기되면 그 민원대로 조치하라는 취지는 아닐 것이고 다수인이 관련된 민원이 발생한 경우 행정, 기관의 장은 갈등 대립하는 이해당사자들의 이해관계를 조정하고 적절한 행정지도를. 통하여 그 민원을 해결하도록 그 권한과 책무를 부여한 근거규정이라 할 것이며 이러, 한 경우 행정기관의 장은 행정지도를 행사함에 있어 그 목적 달성에 필요한 최소한도 에 그쳐야 하고 행정지도의 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 아니되며, 행정지도의 상대방이 행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유로 불이익한 조치를 하여서는 아니된다 행정절차법 제 조(48 ). 그런데 원고의 건축물 착공신고가 구 건축법 등 관계 법령의 규정에 부합하고 있는 데도 피고는 이 사건 돈사 건립부지 인근 주민들의 민원이 해결되지 않고 있고 피고, 의 사업계획변경권고를 받아들이지 않았다는 등 착공신고의 수리요건에 해당하지 않는 사유를 들어 원고에게 지속적으로 사실상 이 사건 돈사건립을 포기할 것을 강요하는 내용의 행정지도를 하고 원고가 위 행정지도를 따르지 않았음을 이유로 원고에게 불, 이익한 건축물 착공신고에 대한 반려처분을 한 것은 위법하다. 지하수 개발 이용신고와 관련하여서는 구 지하수법법률 제호(2)(2005. 5. 31.7569. - 13 - 로 개정되기 전의 것 이하 지하수법 이라 한다 제 조 지하수법 시행령 제 조 지하,‘’) 8 ,13 , 수법 시행규칙 제 조가 일 양수능력이톤 이하이고 안쪽 지름이이하인 토8 , 110040㎜ 출관으로 지하수를 개발 이용하고자 하는 자는 지하수개발 이용신고서 및 그 신고서.. 에 위치를 표시한 지적도 또는 임야도 설치도 토지를 사용 수익할 수 있는 권리를,,. 증명하는 서류 원상복구계획서를 첨부하여 시장 군수에게 제출하여야 하고 위 신고,,. 를 받은 시장 군수는 신고인에게 지하수법 시행규칙 소정의 지하수개발 이용신고증.. 을 교부하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이다. 이는 지하수법 제 조가 대통령령으로 정하는 규모 이하의 지하수를 개발 이용하고8. 자 하는 경우 지하수법 제 조의 규정을 배제하고 자유로이 신고만으로 지하수를 개7 발 이용할 수 있도록 한 취지이므로 위 제 조의 규정에 의한 지하수개발 이용신고를8.. 받은 행정청으로서는 당해 신고가 위 지하수법과 그 시행령 제 조 시행규칙 제 조에13 ,8 규정된 바와 같이 신고에 의하여 개발 이용할 수 있는 경우에 해당하는지 여부 및 법. 령이 요구하는 구비서류를 모두 갖추었는지 여부 등을 심사하여 그것이 법규정에 부합 하는 이상 이를 수리하여야 하고 위 법규정에 정하지 아니한 사유 등을 심사하여 이, 를 이유로 신고 수리를 거부할 수 없다 대법원선고 누판결 대법(1999. 4. 27.97 6780, 원선고 누판결 등 참조1997. 8. 29.96 6646). 이 사건에서 일 양수능력이 톤이고 토출관 안쪽지름이로 되어 있는 지하수15032㎜ 개발이용 신고가 지하수법 등 관계 법령의 규정에 부합하는데도 지하수법에 따른 개, 발 이용신고를 수리함에 있어 피고가 심사하여야 할 법규정의 어디에도 해당하지 않. 는 사유를 들어 지하수개발 이용신고에 대한 반려처분을 한 것은 위법하다.. 피고가 원고의자 개발행위허가변경신청에 대하여도(3)2004. 10. 26.2004. 11. 23. - 14 - 위 허가변경신청에 산지전용기간 연장허가신청이 누락되어 있고 인근 주민들의 민원을 해결하기 위한 피고의 사업계획변경 권고를 받아들이지 아니하였다는 이유로‘2004. 자 차 개발행위허가기간연장 불허가처분 을 한 것 역시 위법하다11. 23. 2’. 피고 소속 담당공무원으로서는 위와 같은 처분을 하지 않을 책무가 있는데도 이(4) 를 소홀히 한 과실이 있다고 할 것이다 앞서 본 바와 같이 피고 소속 담당공무원이. 원고에게 건축물을 착공하지 말 것을 요구하면서 사업계획변경을 권고한 이래 이 사건 돈사의 건립에 관련된 원고의 여러 신청에 대하여자 지하수개발 이용신2004. 7. 16.. 고서 반려처분자 건축물착공신고서 반려처분자 차 개발, 2004. 7. 30., 2004. 11. 23. 2 행위허가기간연장 불허가처분 등을 한 것은 공무원으로서 필요한 주의의무를 위반한 과실이 있다고 보아야 할 것이다. 라 손해의 발생과 그 범위. 손해의 발생(1) 가 피고가 원고에 대하여차 개발행위허가기간연장 불허가처분을( )2003. 12. 22. 1 하였다가다시 개발행위변경허가를 함으로써 원고는 당초의 개발행위허2004. 5. 10., 가기간이 만료된 다음날인부터까지 이 사건 돈사건립을 위한2004. 1. 1.2004. 5. 10. 공사를 하지 못하였다. 나 또한 피고는 원고의 건축물 착공신고에 대하여 건축물착공을 금할 것을 요구하( ), 면서자 사업계획변경권고를 한 이래자 지하수개발 이용신2004. 6. 11.2004. 7. 16.. 고서 반려처분자 건축물착공신고서 반려처분자 차 개발, 2004. 7. 30., 2004. 11. 23. 2 행위허가기간연장 불허가처분 등 일련의 처분을 하였다가 원고 등이 제기한 건축물착, 공신고서 반려처분과 차 개발행위변경기간연장 불허가처분 지하수개발 이용신고서반2,· - 15 - 려처분의 취소를 구하는 소송에서 패소 판결을 선고받은 다음개발행위변2006. 7. 21. 경허가를 함으로써부터까지 이 사건 돈사건립을 위한 공사2004. 6. 11.2006. 7. 21. 를 하지 못하였다. 다 따라서 원고는부터까지와부터( ),2004. 1. 1.2004. 5. 10.2004. 6. 11.①② 까지 이 사건 돈사건립을 위한 공사가 지연됨으로써 영업손실액 상당의 손2006. 7. 21. 해를 입었다고 할 것이다. 라 피고는 앞서 본 각 처분 당시 위와 같은 손해가 발생할 것이라는 것을 예상하( ) 였다고 볼 수 있으므로 특별한 사정이 없는 한 국가배상법 제 조 제 항에 따라 원고,21 에게 위 기간 동안 원고가 영업을 하지 못함으로써 입은 손해를 배상할 책임이 있다. 피고의 주장에 대한 판단(2) 피고는 원고가 적법한 요건을 갖추어 건축물 착공신고 및 지하수개발 이용신고를 한,· 이상 피고의 수리행위를 기다릴 필요 없이 공사에 착수할 수 있었으므로 피고가 위, 각 신고를 반려하였다고 하더라도 이는 원고의 구체적인 권리 의무에 변동을 가져오는,· 행정처분이라고 할 수 없어 원고의 사업수행을 막을 수 없으므로 피고는 원고에게 위, 와 같은 반려행위로 인한 손해배상책임이 없다고 주장한다. 국가배상법이 정한 배상청구의 요건인 공무원의 직무 에는 권력적 작용만이 아니라'' 행정지도와 같은 비권력적 작용도 포함된다 대법원선고 다판결(1994. 9. 30.94 11767 등 참조 앞서 본 바와 같이 피고가 원고의 건축물 착공신고에 대하여 공사를 중지할). 것을 요구하면서 사업계획을 변경할 것을 권고하고 지하수개발 이용신고를 반려함으로,· 써 원고의 이 사건 돈사건립이 지연되었으므로 피고의 위 반려행위가 행정처분에 해, 당하지 않는지 여부와 상관없이 피고는 원고에게 발생한 손해를 배상할 책임이 있다. - 16 - 피고의 위 주장은 이유 없다. 손해액의 산정3. 가 인정사실. 이 사건 돈사에서 돼지를 수용할 수 있는 순수 수용공간은이다(1)2,498.125.㎡ 이 사건 돈사는 무게인 일령 내외의 이유자돈을 입식하여 무게인(2)25kg 65110kg 일령 내외의 비육돈으로 생산 판매하는 데 사용될 예정이었다160·. 이 사건 돈사에서 사육될 돼지의 평균 무게는이고 이유자돈이 비육돈으(3)67.5kg , 로 최종 육성되는 비율은 통상 약이다98% . 원고는 이 사건 변론종결일 현재 이 사건 돈사에서 돼지두 정도를 상시(4)2,300 사육하고 있다. 원고는국립수의과학검역원으로부터 충북 ****면리 돈(5)2004. 5. 3.**** **** 사에 관하여 위생 방역관리 우수종돈장 등급 으로 인증받는 등 원고의 기술수준은 국·(1 ) 내 양돈기술인 중 최상급에 해당한다. 년부터년까지 원고가 이 사건 돈사에서 생산 판매하고자 하였던 비육(6) 20042006· 돈의 마리당 생산비 판매가격 및 예상순수익은 아래 표 와 같다 갑 제 호증 대전고,{53 ( 등법원나사건의 감정서 에 기재된 계산방식에 따르되년도 돼지 마리2006 1686), 2004 당 생산비라고 기재된원원은원원“188,138 (174,202 × 1.08)” 188,812 (174,826 × 1.08, 원미만 버림 의 오기로 보이므로 이를 바로잡아 계산한다년 비육돈의 마리당 판). 2006 매가격은년의 마리당 판매가격과 유사할 것으로 보인다2005}. 돼지 마리당 생산비 생산비 출하체중(×) 돼지 마리당 판매가격 돼지 마리당 예상순수익 돼지 마리당 판매가격 돼지(- 마리당 생산비) - 17 - 인정근거 다툼 없는 사실 갑 제 호증의 갑 제 호증의 각 기재 변론 전체의[],32,53, 취지 나 원고의 영업손실액. 연간 적정 출하두수(1) 이 사건 돈사에서 사육될 돼지의 평균 체중이이고 돼지 마리당 수용공간이67.5kg , 이므로 이 사건 돈사의 최대 수용능력은두두당소수0.66,3,785 (2,498.125 /0.66 , ㎡㎡㎡ 첫째 자리 이하 버림 이다) . 또한 이 사건 돈사의 연간회전율은회 일회전 소요기간일 일 ,3.492 {365 ÷ 1104.5 {95 일일여유분소수 넷째 자리 이하 버림 이고 최종육성율이(160 - 65 ) x 1.1(1+0.1),} , 약이다98% . 따라서 이 사건 돈사의 연간 적정 출하두수는 이 사건 돈사에서 현재 상시사육하고, 있는 돼지 사육두수두를 기준으로 할 때두 상시 사육두수두 최종2,300, 7,870 (2,300 x 육성율연간회전율회 소수 첫째 자리 이하 버림 이하 같다 이다98% x3.492 ,.) . 계산(2) 위 에서 본 연간 적정 출하두수를 기준으로 원고가 입은 손해를 산정한 금액은(1) 다음과 같다. 가부터까지의 손해액원 연간 적정 출하두수( ) 2004. 1. 1.2004. 5. 10.: 134,330,320 ( 두 돼지 마리당 순수익원일 일7,870 x47,688 x 131 /366 ) 년2004 원188,812원236,500원47,688 년2005 원180,642원252,333원71,691 년2006 원182,945원252,333원69,388 - 18 - 나부터까지의 손해액원원( ) 2004. 6. 11.2006. 7. 21.: 1,075,610,425 (209,186,148 + 원원564,208,170 + 302,216,107 ) 부터까지의 손해액원 연간 적정 출하2004. 6. 11.2004. 12. 31.209,186,148 (① 두수두 돼지 마리당 순수익원일 일7,870 x47,688 x 204 /366 ) 부터까지의 손해액원 연간 적정 출하두2005. 1. 1.2005. 12. 31.564,208,170 (② 수두 돼지 마리당 순수익원일 일 7,870 x71,691 x 365 /365 ) 부터까지의 손해액원 연간 적정 출하두2006. 1. 1.2006. 7. 21.302,216,107 (③ 수두 돼지 마리당 순수익원일 일 7,870 x69,388 x 202 /365 ) 다 합계원원원( )1,209,940,745 (134,330,320 + 1,075,610,425 ) 다 손해배상책임의 제한. 다수인이 관련된 민원이 발생한 경우 행정기관의 장은 갈등 대립하는 이해당사자들. 의 이해관계를 조정하고 적절한 행정지도를 통하여 그 민원을 해결하여야 할 권한과 책무가 있다 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제 조 제 항 이 사건 돈사가 건립됨(231 ). 으로써 인근 주민들에게 악취 수질오염 식수고갈 등의 피해가 발생할 가능성이 있으,, 므로 피고로서는 인근 주민들의 돈사건립에 대한 민원에 대하여 이해관계를 조정하는, 것이 바람직할 것이고 이 사건 돈사 건립에 관하여 각종 민원이 제기되었던 점 원고,, 와 인근 주민 사이에 분쟁이 계속되었던 점 ****의 지역적 특성이나 정서 등에 비, 추어 피고 소속 공무원이 이 사건 돈사의 건립에 관한 피고의 여러 신청을 받아들일지 여부를 판단하기가 쉽지 않았을 수 있다. 한편 원고가 이 사건 돈사를 건립하여 새로운 사업을 시작함으로써 많은 이익을 얻 , 을 수 있는 반면에 평화롭게 살던 인근 주민들로서는 이 사건 돈사에서 발생할 악취, - 19 - 등으로 피해를 입을 것이라고 생각할 수 있다 이러한 경우에 새로운 사업을 시작하는. 원고로서는 인근 주민들을 배려하고 그들의 요구에 귀를 기울여 이 사건 돈사건립으로 인한 갈등이나 대립이 발생하지 않거나 그 정도를 최소화하도록 노력하여야 하므로, 원고에게는 이 사건 돈사건립을 반대하는 인근 주민들을 원만하게 설득하지 못하고 성 의 있고 진지한 협의를 거치지 않음으로써 민원을 야기하는 데 원인을 제공한 잘못이 있다고 볼 수 있다. 위에서 본 여러 사정을 손해액 산정에 참작하기로 하여 손해의 범위를 위 나 항에서. 산정한 영업손실액의로 제한하여 손해액을 정함이 상당하다 따라서 피고가 원고30%., 에게 배상하여야 할 손해액은원원이다362,982,223 (1,209,940,745 x 30%) . 라 피고의 공제 주장에 대한 판단. 피고는 원고가 이 사건 돈사건립을 위한 공사를 방해한 주민에 대하여 손해배상청, 구의 소를 제기하여만 원을 지급받는 내용의 조정이 성립하였으므로 위 금원을5,600 손해액에서 공제하여야 한다고 주장한다. 그러나 을 제 호증의 기재에 의하면 원고가 청주지방법원가합호로 이24,2004 5270 사건 돈사 부지정지공사를 방해한 인근 주민 전 과 김 를 상대로 손해배상청구******** 의 소를 제기하였는데 위 법원은 전 과 김 가부터까,2003. 8. 16.2003. 12. 21.******** 지 원고의 공사를 방해하였다고 인정하여원의 지급을 명하는 판결을 선고49,833,333 하였고 항소심인 대전고등법원나호 사건에서 전 과 김 가 원고에게,2006 1686******** 만 원을 지급하기로 하는 내용의 조정이 성립된 사실이 인정된다5,600. 따라서 원고가 그 후 이루어진 피고의 불허가처분 때문에 이 사건 돈사건립 공사가, 지연되었음을 이유로 손해배상의 지급을 구하는 이 사건에서부터, 2003. 8. 16.2003. - 20 - 공사가 지연됨으로써 인정된 위 조정금액을 공제할 이유는 없다고 할 것이다12. 21.. 피고의 위 주장은 이유 없다. 마 위자료의 인정 여부. 원고는 피고의 위와 같은 불법행위로 인하여 정신적으로 매우 심한 고통을 받았으, 므로 피고는 원고에게 위자료 억 원을 지급하여야 한다고 주장한다,1. 일반적으로 타인의 불법행위에 의하여 재산권이 침해된 경우에는 그 재산적 손해의 배상에 의하여 정신적 고통도 회복된다고 보아야 할 것이므로 재산적 손해의 배상에 의하여 회복할 수 없는 정신적 손해가 발생하였다면 이는 특별한 사정으로 인한 손해 로서 가해자가 그러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우에 한하여 그 손해에 대한 위자료를 인정할 수 있다 대법원선고 다판결 등 참조 그런데(1991.12.10.91 25628). 위 나 항에서 본 바와 같이 이 사건에서 상당한 액수의 재산적 손해를 인정하고 있다.. 따라서 원고에게 재산적 손해의 배상에 의하여 회복할 수 없는 정신적 손해가 발생하, 였다거나 피고가 그러한 사정을 알았거나 알 수 있었다는 점을 인정할 증거가 없으므 로 원고의 위자료 청구는 이유 없다,. 바 소결론. 피고는 원고에게원 및 이에 대하여 원고가 구하는 바에 따라362,982,2232006. 9. 부터 피고가 이 사건 이행의무의 존부나 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되1. 는 이 판결 선고일인까지는 민법이 정한 연그 다음날부터 다 갚는2009. 12. 2.5%, 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연의 각 비율에 의한 지연손해금을20% 지급할 의무가 있다. 결론3. - 21 - 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지, 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장판사전현정_________________________ 판사최민호_________________________ 판사박영수_________________________