보전녹지지역에 노인복지시설을 짓기 위해 건축허가를 신청하여 허가를 받고 공사를 진행함

- 1 - 수 원 지 방 법 원 제 7 민 사 부 판 결 사 건2011가합8686 손해배상(기) 원 고학교법인 **** **** **** ___ 대표자 이사장 최◇○ 소송대리인 변호사 **** 피 고**** 대표자 시장 채인석 소송대리인 법무법인(유한) 정평 담당변호사 **** 변 론 종 결2012. 3. 8. 판 결 선 고2012. 4. 12. 주 문 1. 피고는 원고에게 131,688,867원 및 이에 대하여 2010. 10. 26.부터 2012. 4. 12.까지 는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지 급하라. - 2 - 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 19/20는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. 4. 제1항은 가집행할 수 있다. 청 구 취 지 피고는 원고에게 2,361,901,000원 및 이에 대하여 2010. 10. 26.부터 이 사건 소장 부 본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라. 이 유 1. 기초사실 가. 원고는 2008. 10. 8. **** 임야 6,612㎡와 같은 리 산 __-__ 임야 5,902㎡(이하 일괄하여 ‘이 사건 토지’라 한다. 다만 이 사건 토지 중 위 OO 리 산 __-__ 임야 5,902㎡는 2009. 2. 24. 같은 리 ___-_ 임야 5,935㎡로 등록전환되었다 가 2010. 4. 2. 같은 리 ___-_ 임야 134㎡가 분할됨으로써 그 면적이 5,801㎡로 되었다) 중 보전녹지지역에 해당하는 면적 12,397㎡ 부분의 지상에 노유자시설(노인복지시설) 2 동(이하 ‘이 사건 노인복지시설’이라 한다)을 신축하기로 하는 내용의 건축허가를 신청하 면서, 산지전용허가 신청서류를 함께 제출하여, 2009. 1. 7. ****으로부터 건축허가 (이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 받았다. 나. 그런데, 원고의 건축 관련 공사가 진행 중이던 2010. 6.경 감사원의 감사에서 이 사건 건축허가의 위법성이 지적되었고, ****은 2010. 9. 27. 이 사건 건축허가가 구 - 3 - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2009. 4. 21. 대통령령 제21445호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘♥♡♡♡♡ 시행령’이라 한다) 제55조 소정의 보전녹지지역에서의 개발행 위허가의 규모(5,000㎡ 미만)와 **** 제18조 소정의 입목본수도 기준 (100% 이내)을 각 위반하였음을 이유로, 원고에게 건축허가 취소처분의 사전통지를 하였 다. 다. ****은 청문절차를 거쳐 2010. 10. 26. 이 사건 건축허가가 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘♥♡♡♡♡’이 라 한다) 소정의 개발행위허가요건을 위반하였음을 이유로 이 사건 건축허가를 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 취소처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 5, 19, 21호증의 각 기재(가지번호 포함), 증인 유 ▷♤의 증언, 변론 전체의 취지 2. 손해배상 책임의 발생 가. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 나. 인정사실 갑 제17, 18호증, 을 제2, 5호증의 각 기재(가지번호 포함), 증인 유▷♤의 일부 증언 에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. (1) 원고가 제출한 이 사건 건축허가 신청서에는 ‘대지조건 중 용도지역’란에 보전 녹지지역이라고 기재되어 있고, ‘일괄처리사항’란에 산지전용허가 및 신고가 선택되어 있다. (2) 그런데, 담당공무원 유▷♤는 관련 부서 협의 등을 제대로 거치지 아니하고 보 - 4 - 전녹지지역인 이 사건 토지에 대한 개발행위허가요건의 충족 여부에 관한 검토 없이 이 사건 건축허가를 하였다. 다. 책임의 근거 살피건대, 건축허가와 관련된 공부와 관계 법령의 최종 확인의무는 허가권자에게 있 는바, 이 사건 건축허가의 허가권자인 ****을 보좌하는 담당공무원인 유▷♤는 이 사건 토지가 건축 목적의 토지형질변경을 하기 위하여는 개발행위허가가 필요한 보전 녹지지역에 해당하므로, 그에 관한 개발행위허가가 이미 이루어졌는지 여부 또는 관계 법령에 정한 개발행위허가요건이 갖추어졌는지 여부 등에 관하여 면밀히 검토하여 시 정조치를 요구하거나 시정이 불가능한 경우에는 건축허가를 하지 아니함으로써 원고로 하여금 건축행위 등으로 인한 손해를 입지 않도록 할 주의의무가 있음에도 만연히 건 축허가를 하여 주었다가, 원고의 건축 관련 공사가 진행되던 중에 이 사건 취소처분이 내려지게 하였다. 따라서, 지방자치단체인 피고는 국가배상법 제2조에 따라 그 소속 공무원의 직무집 행에 관한 과실로 인하여 원고가 입은 손해를 배상할 책임이 있다. 라. 책임의 제한 앞서 인정된 사실관계에 의하면, 원고는 이 사건 토지가 보전녹지지역에 해당한다는 점을 인식하고 이 사건 건축허가 신청서에 그 점을 기재하기도 하였는바, 건축주로서 마땅히 관계 법령 등에 저촉됨이 없이 건축허가 신청을 하였어야 함에도 불구하고 개 발행위허가 요건에 반하는 건축허가 신청을 한 잘못이 있고, 이러한 원고의 과실은 이 사건 손해의 발생 또는 확대의 한 원인이 되었다고 할 것이므로, 피고가 배상할 손해 배상액을 산정함에 있어 이를 참작하기로 하여, 그 비율은 건축허가 및 취소의 경위 - 5 - 등 제반 사정에 비추어 80% 정도로 봄이 상당하고, 따라서 피고의 책임은 나머지 20% 로 제한된다. 3. 손해배상의 범위 가. 각종 허가 관련 비용 (1) 갑 제8호증, 갑 제23 내지 27호증의 각 기재(가지번호 포함)에 변론 전체의 취 지를 종합하면, 원고는 2009. 10. 8. 건축허가를 신청하면서 수수료 12만 원을 지출하 였고, 이 사건 건축허가를 받은 후인 2009. 1. 8. 산지전용허가를 받은 자가 예치하여 야 하는 재해방지 또는 복구비용을 보증보험증권의 제출로 대신하기 위한 보험료 2,277,680원, 지역개발공채 매입비용 2,128,158원, 면허세 18,000원을 각 지출한 사실, 원고는 2009. 3.경 주식회사 ♥◈◈.N.G와 이 사건 토지에 관하여 공유재산 대부, 굴 착, 비산먼지 발생사업, 특정공사 등의 인·허가 및 신고 업무를 대행하는 것을 내용으 로 하는 대금 1,300만 원의 용역계약을 체결하고, 2009. 3. 6.부터 2009. 3. 30.까지 사 이에 위 회사에 그 중 910만 원을 지급한 사실이 인정된다. 따라서, 원고는 각종 허가 관련 비용으로 17,543,838원(계산 : 12만 원 + 2,277,680 원 + 2,128,158원 + 18,000원 + 1,300만 원)의 손해를 입었다 할 것이다. (2) 한편, 원고는 2009. 1. 8. 산지전용에 따른 대체산림자원조성비 25,203,100원을 지출하였으므로 그 비용 상당액도 이 사건 건축허가로 인한 원고의 손해에 포함된다고 주장하나, 대체산림자원조성비는 산지전용허가로 인하여 산림이 훼손됨에 따라 이를 대체할 산림을 조성하기 위한 비용▶◇◇ 산지전용허가가 취소되면 그 전부 또는 일부 를 환급받게 되는바(산지관리법 제19조의 2), 이 사건 건축허가의 취소로 인하여 산지 전용허가도 취소된 것으로 보게 되므로, 위 주장은 이유 없다. - 6 - 나. 공사 및 설계 관련 비용 (1) 갑 제6, 11, 12, 32, 33, 46호증의 각 기재(가지번호 포함)와 증인 권♤☆의 증 언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 이 사건 건축허가를 받은 후인 2009. 1.경 주식회사 ♥▦▦▦▦▦▦▦와 사이에 이 사건 노인복지시설에 관하여 대금 3억 7,000 만 원의 설계변경계약을 체결하였고, 위 계약에 따라 지급하여야 할 실제 대금은 3억 5,280만 원인 사실, 원고는 2009. 1. 12.경 대한지적공사에 이 사건 토지에 관한 지적 측량비용으로 2,246,200원(계산 : 등록전환비용 599,500원 + 경계복원비용 917,400원 + 분할측량비용 729,300원)을 지급한 사실, 원고는 이 사건 토지에 관하여 2009. 3. 5. 서진건기 송계순과 진입로 및 벌목공사에 관한 대금 130,254,300원의 도급계약을, 2009. 3. 15. 주식회사 ♠○○○과 부지조성공사에 관한 대금 983,177,800원(그 중 흙 깎기 공사대금은 1억 5,560만 원이다)의 도급계약을 각 체결하였으며, 그 중 진입로 및 벌목공사는 완료되었고 부지조성공사는 토사를 깎는 작업까지 마쳐진 사실이 인정된 다. 따라서, 원고는 이 사건 건축허가 이후 공사 및 설계 관련 비용으로 640,900,500원 (계산 : 3억 5,280만 원 + 2,246,200원 + 130,254,300원 + 1억 5,560만 원)을 지출하였 거나 지출하여야 할 의무를 부담하게 되었는바, 위 금원은 이 사건 손해의 범위에 포 함된다 할 것이다. (2) 원고는, 주식회사 ♠○○○에 대한 나머지 부지조성공사대금 채무 827,577,800 원 상당의 지급도 구하나, 갑 제12호증, 갑 제46호증의 1의 각 기재만으로는 원고가 위 채무를 부담함을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. - 7 - (3) 또한 원고는, 2008. 8. 21. ◈▲건설 주식회사와 사이에 부대 토공사에 관하여 대금 2억 3,000만 원의 도급계약을 체결하고, 2008. 8. 21.부터 2008. 12. 19.까지 사이 에 그 중 1억 1,000만 원을 지급하였으며, 나머지 1억 2,000만 원도 지급하여야 하므 로, 위 도급계약에 따른 대금 2억 3,000만 원 상당액도 원고의 손해에 포함된다고 주 장하나, 위 도급계약이 이 사건 건축허가일인 2009. 1. 7. 이전에 체결된 점 등에 비추 어 이를 이 사건 건축허가와 관련한 공무원의 손해방지의무 위반으로 인한 손해라고 보기는 어려우므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. 다. 토지 매입 및 임차 비용 (1) 갑 제3, 13, 29호증의 각 기재(가지번호 포함)에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2008. 8. 19. 이 사건 토지 소유자인 박□△으로부터 이 사건 토지를 대금 11 억 3,550만 원에 매수하고, 같은 날 박□△에게 계약금 1억 1,350만 원을 지급한 사실, 그런데 원고는 박□△에게 잔금 지급기일이 지나도록 잔금을 지급하지 아니하였으며, 현재 토지거래계약허가구역 내의 이 사건 토지에 관하여 토지거래계약허가를 받거나 그 소유권을 취득하지 못한 사실, 원고는 이 사건 토지의 진입로로 사용하기 위하여 2008. 12. 30. 한국농촌공사 화성·수원지사장과 사이에 **** 구거 198㎡ 외 1필지에 관하여 부지사용 임대차계약을 체결하고, 같은 날 한국농촌공 사 화성·수원지사장에게 농업기반시설 목적 외 사용료 30,386,730원을 납부한 사실이 인정된다. 살피건대, 위 매매계약과 임대차계약은 이 사건 건축허가 이전에 체결된 것일 뿐 아 니라, 매매계약이 해제되어 계약금이 몰취됨으로 인한 손해는 특별사정으로 인한 손해 라 할 것인데, 그와 같은 사정을 피고가 알았거나 알 수 있었다고 볼 증거가 없으므로, - 8 - 위 금원의 배상을 구하는 원고의 주장은 이유 없다. (2) 나아가 원고는 위 매매계약 체결 당시 박□△과 사이에 원고가 법인 설립에 관한 허가를 얻지 못하더라도 원고는 위 계약을 무효로 하지 못하고 매매계약 금원의 반환을 요구하지 않고 포기한다는 내용의 특약을 하였으며, 이후 박□△에게 대금 1억 8,650만 원을 추가로 지급하였고, 2008. 12. 19. 매매대금을 총 15억 1,400만 원으로 증액하였는바, 원고는 비록 이 사건 건축허가가 취소되었다 하더라도 박□△에게 나머 지 잔금 12억 1,400만 원을 지급하여야 하므로, 피고는 원고에게 위 증액된 매매대금 과 이 사건 토지의 현재 시가의 차액을 배상하여야 한다고 주장한다. 그러나, 원고가 이 사건 건축허가 전에 위 매매계약을 체결한 이상 그 대금 상당액 이 현재의 시가를 상회한다 하여도 이를 피고 공무원의 과실과 상당인과관계 있는 손 해라 보기 어려울 뿐 아니라, 원고가 그 주장과 같은 내용의 특약을 체결하고 시가를 상회하는 매매대금을 지급하게 되었다 하여도 이는 특별사정으로 인한 손해라 할 것인 데, 피고가 이를 알았거나 알 수 있었음을 인정할 증거가 없다. 따라서, 시가 차액의 배상을 구하는 원고의 위 주장은 이유 없다. 라. 노인복지시설 사업계획서 관련 비용 원고는, 문성왕과 이 사건 노인복지시설 사업계획서 작성에 관한 용역계약을 체결하 고, 2008. 10. 4. 문성왕에게 대금 1,500만 원을 지급하였으므로, 위 1,500만 원은 이 사건 손해에 포함된다고 주장하나, 갑 제7, 30호증의 각 기재만으로는 위 사업계획서 작성을 위하여 원고가 1,500만 원을 지출하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인 정할 증거가 없으므로, 위 주장은 이유 없다. 마. 기타 비용 - 9 - 원고는, 설립준비사무실 운영비, 인건비, 비품 및 사무용품 구입비, 임대료, 보험료, 식대, 업무추진비, 교통비 등으로 113,820,710원을 지출하였고, 이정행, 장명희, ■♠♠ 과 사이에 체결한 건축허가 취득 및 병원사업계획서 작성, 시공, 토지 구입 및 등기 업 무에 관한 용역계약에 따라 대금 5,860만 원을 지급하여야 하므로, 피고는 원고에게 합계 172,420,710원(계산 : 113,820,710원 + 5,860만 원)을 배상하여야 한다고 주장한 다. 그러나, 위 각 금원은 원고가 법인을 유지하고 사업을 추진하기 위하여 지출한 비용 이라 할 것이고, 이를 피고 공무원의 손해방지의무 위반으로 인하여 발생한 손해라고 보기 어려우므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. 바. 위자료 원고는, 위법한 이 사건 건축허가로 인하여 이 사건 노인복지시설 설립사업의 추진 이 완전히 무산되었을 뿐 아니라 설계, 부지조성 및 진입로 공사 기타 용역 업무를 외 상으로 하여 준 수급인들에게 신용을 잃어 고소를 당하거나 채무 독촉을 받고 있고, 학교법인▶◇◇의 명예도 실추되었으며, 이 사건 노인복지시설 사업이 정상적으로 추 진되었을 경우의 예상 수익을 상실하는 손해를 입게 되었는바, 이로 인하여 원고는 극 심한 정신적 고통을 입었다 할 것이고, 위 고통은 재산상 손해만으로는 전보될 수 없 을 정도로 심대한 것이어서 피고는 원고에게 금전으로나마 위자할 의무가 있으므로, 피고는 원고에게 1억 원을 지급할 의무가 있다고 주장한다. 그러나, 법인인 원고가 극심한 정신적 고통을 입었다고 보기 어려울 뿐 아니라, 일반 적으로 타인의 불법행위로 인하여 재산권이 침해된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 재산적 손해의 배상에 의하여 정신적 고통도 회복된다고 보아야 할 것이고, 이와 - 10 - 달리 원고가 이 사건 건축허가로 인하여 재산적 손해의 배상만으로는 회복할 수 없는 정신적 손해를 입었다는 점을 인정할 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. 사. 소결 따라서, 피고는 원고에게 합계 131,688,867원{계산 : 658,444,338원(= 각종 허가 관련 비용 17,543,838원 + 공사 및 설계변경 관련 비용 640,900,500원) × 0.2, 원 미만의 금액은 버린다} 및 이에 대하여 원고가 구하는 바에 따라 2010. 10. 26.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 판결 선고일인 2012. 4. 12.까 지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례 법이 정한 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 4. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나 머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사김지영 판사노연주 판사유선우