경찰이 제주에서 서울 집회에 참가하려는 원고들의 비행기 탑승을 막아 상경을 저지함

- 1 - 서 울 중 앙 지 방 법 원 판 결 사 건2007가소213268 손해배상(기) 원 고34명(제주도에 거주) 원고들 소송대리인 법무법인 한결 담당변호사 ****, **** 피 고대한민국 법률상 대표자 법무부장관 김경한 변 론 종 결2008. 6. 5. 판 결 선 고2008. 7. 17. 주 문 1. 피고는 원고들에게 각 금 200,000원과 이에 대하여 2007. 8. 3.부터 2008. 7. 17.까 지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 2. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다. 3. 소송비용 중 1/2은 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담한다. 4. 제1항은 가집행할 수 있다. 청 구 취 지 피고는 원고들에게 각 금 400,000원과 이에 대하여 소장부본 송달 다음날부터 다 갚는 - 2 - 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라. 이 유 1. 인정사실 갑 제1 내지 5호증의 각 기재에 변론전체의 취지를 보태어 보면 다음의 각 사실을 인정할 수 있다. 가. 원고들은 A단체 산하 제주도 소재 단체 대표자 및 그 회원들이다. 나. A단체는, 2007. 3. 8.부터 같은 달 12.까지 한미 자유무역협정 8차 협상이 서울 용산구 ****에 있는 ****에서 열릴 예정이자, 2007. 2. 27. 서울지방경찰청에 ‘2007. 3. 10. 일출후부터 일몰전까지 ****에서 집회를 한 뒤 위 ****까지 행진하겠 다’는 취지의 옥외집회 신고를 하였다. 다. 이에 서울경찰청장은 2007. 2. 28. ① A단체가 한미 FTA와 관련하여 9차례에 걸 쳐 신고 없이 또는 옥외집회금지 통고에도 불구하고 집회를 강행하고, 집회과정에서 경찰에 폭력을 행사하는 등 불법집회를 개최하였으므로, 이 사건 집회 역시 불법행위 로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백하고, ② 행진구간 일부가 주요 도시의 주요도로에 해당하고, 위 도로들의 1일 교통량이 상당하여 집회인원이 행진할 경우 심각한 교통불편을 줄 것이 명백하고, ③ 신고한 행진과 시간과 장소가 경합되는 총 5건의 먼저 신고된 집회가 있고, 동시개최시 그 목적으로 보아 서로 상반되거나 방 해된다는 이유로 옥외집회금지통고처분을 하였다. 라. 그러나 A단체가 위 집회금지통고의 철회를 촉구하며 예정대로 3. 10. 15:00경 서 울시청 앞 광장에서 평화적인 집회개최를 결의함과 아울러 행정법원에 금지처분효력정 - 3 - 지가처분을 신청하였고, 국가인원위원회에서도 경찰에 집회허용을 권고하자, 원고들은 위 집회에 참가하기 위하여 2007. 3. 10. 10:00경 **** ****에서 기자회 견을 한 후 이미 예약해 두었던 제주-서울행 비행기(KE1214)를 탑승하기 위하여 탑승 동으로 이동하려 하였으나, 피고 산하 ****장은 위 집회가 금지통고된 불법 옥 외집회라는 이유로 경찰력 4개 중대를 동원하여 **** 출입구를 봉쇄한 뒤 원고들의 진입을 막았고, 이에 원고는 같은 날 11:00경 해산하였다. 마. 한편 경찰이 병력 1만 8,000여 명을 동원하여 집회예정 장소인 서울 시청 앞 광 장 일대를 원천봉쇄함에　 따라 A단체는 집회를 치루지 못하고, 서울 도심 일대에서 산 발적으로 FTA 협상중단과 집회보장을 요구하는 거리행진을 한 뒤 해산하였다. 2. 당사자 주장의 요지 가. 원고 피고 산하 경찰이 출발지에서부터 원고들의 상경을 차단하여 집회참가를 원천봉 쇄한 조치는 상당성을 상실하였을　　 뿐 아니라, 집회의 자유는 표현의 자유와 더불어 민 주적 공동체가 기능하기 위한 핵심적인 권리로서 특히 대의민주주의 사회에서 국민의 다양한 이해관계를 표출하고 이를 정치과정에 반영시켜 대의민주주의를 보완하는 기능 을 수행하므로 위와 같은 취지의 집회를 금지하는 것은 보다 덜 제한적인 다른 모든 수단을 다 소진한 후에 최후의 수단으로서만 취해야 함에도 피고가 질서유지선을 설정 하거나 집회 현장에서 실제 폭력행위가 행하여지려고 할 때 경찰권을 발동하는 것으로 도 목적을 달성할 수 있음에도 불구하고 원고들이 집회장소를 향해 출발하는 것 자체 를 범죄행위로 보아 원천봉쇄하는 것은 최소침해의 원칙에 반하며, 집회의 자유는 필 연적으로 어느 정도 교통 불편을 유발할 수밖에 없음에도 구체적인 상황에 대한 고려 - 4 - 없이 집회참가 행위를 전면 봉쇄하는 것은 법익간의 비례성을 상실한 위법한 처분으로 서, 결국 피고 산하 경찰의 위법한 처분으로 인하여 원고들의 집회의 자유 및 표현의 자유를 침해당하여 정신적 고통을 입었으므로 피고는 이에 상응하는 위자료를 지급할 의무가 있다. 나. 피고 A단체는 이 사건 옥외집회 전에 이미 동일한 목적으로 2006. 6.경부터 약 9차례 에 걸쳐 신고 없이 또는 옥외집회금지통고에도 불구하고 집회를 강행하고 그 과정에서 경찰에 폭력을 행사한 바 있는 등 A단체가 주최한 종전 집회행태와 신고집회의 참석 예정 인원, 차로 점거범위, 행진구간의 일일교통량 등을 감안할 때 피고가 옥외집회금 지통고처분을 한 것은 정당하고, 위와 같은 불법집회에 참가하는 행위는 집회및시위에 관한법률에서 처벌하는 범죄행위에 해당하므로, 그 예방을 위하여 경찰관직무집행법에 의거 피고 산하 경찰이 원고들의 상경행위를 저지한 것은 정당하다고 주장한다. 　3. 판단 가. 국가배상책임은 공무원의 직무집행이 법령에 위반한 것임을 요건으로 하는 것이 므로 피고 산하 경찰의 상경저지 행위가 경찰관직무집행법에서 정한 경찰권 발동의 요 건을 구비하였는지 여부가 이 사건의 핵심쟁점이라 할 것이다. 다만 경찰권은 공공의 안녕과 질서의 유지를 위하여 국민의 기본권을 제한하는 권력적.침익적 작용을 본질로 하기에 이러한 경찰권의 행사는 법치주의의 원칙이 엄 격하게 적용되어 반드시 그 발동과 행사에 있어 법률에 근거가 있어야 할 뿐 아니라 이를 적용함에 있어서도 경찰권의 발동이 사회공공의 질서유지에 대한 명백한 위해 또 는 위해발생의 위험을 제거하기 위하여 필요한 경우에 그 목적을 달성하기 위하여 필 - 5 - 요한 최소한도의 범위 내에 국한되어야 한다. 또한 집회의 자유는 개인의 인격발현의 요소이자 민주주의를 구성하는 요소로서 인간의 존엄성과 자유로운 인격발현을 최고의 가치로 삼는 우리 헌법질서 내에서 다른 기본권과 마찬가지로 일차적으로는 개인의 자기결정과 인격발현에 기여하는 기본권임 과 동시에 집회를 통하여 국민들이 자신의 의견과 주장을 집단적으로 표명함으로써 여 론의 형성에 영향에 미친다는 점에서 표현의 자유와 더불어 민주적 공동체가 기능하기 위하여 불가결한 근본요소라 할 것이므로{헌법재판소 2003. 10. 30. 선고 2000헌바67, 83(병합) 결정 참조}, 경찰이 집회참가를 위하여 상경하려는 원고들을 제지한 이 사건 에 있어서 경찰권의 행사가 적법한 것인지 여부에 대한 판단은 더욱 엄격한 해석을 필 요로 한다. 나. 이하에서는 경찰의 상경저지 행위가 위와 같은 요건을 갖추었는지에 관하여 본 다. 경찰관직무집행법(이하 ‘경직법’이라고 한다)은 경찰관의 직무범위로 ‘범죄의 예 방.진압 및 수사, 기타 공공의 안녕과 질서유지’를 규정하고(제2조 제1, 5호), 구 집회 및시위에관한법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전문개정되기 전의 것, 이하 ‘집시법’ 이라 한다)은 ‘집단적인 폭행.협박.손괴.방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위’의 주최를 금지하여 이를 주최한 자를 처벌 하는 외에도 그 정을 알면서 위와 같은 집회 또는 시위에 참가한 자는 6개월 이하의 징역 또는 50만 원 이하의 벌금.구류 또는 과료로 처벌하도록 규정하고 있으며(제5조 제1항 제2호, 제19조 제2항, 제4항), ‘교통소통에 장애를 발생시켜 심각한 교통불편을 줄 우려가 있는 집회 또는 시위’에 대해서도 이를 금지하거나 교통질서유지를 위한 조 - 6 - 건을 붙여 제한할 수 있다고 정하면서 이와 같은 금지를 위반하여 집회를 개최한 자나 그 정을 알고도 위와 같은 집회에 참가한 자를 처벌하도록 하고 있다(제12조 및 제20 조). 따라서 옥외집회에 대하여 서울경찰청장이 금지통보한 사정을 알면서도 원고들이 집회에 참가한 행위는 위 집회금지처분이 적법한 경우 범죄행위에 해당하므로 경찰관 은 이에 대하여 경직법에 따른 범죄의 예방을 위한 조치를 취할 수 있다. 그러나 피고 산하 경찰의 행위가 적법한 공무집행이 되기 위해서는 우선 그 행위 가 구체적 직무집행에 관한 법률상 요건과 방식을 갖추어야 할 것인바, 범죄예방을 위 한 경찰권 발동 및 행사의 요건을 정하고 있는 경직법 제6조는 범죄에 예방과 저지를 위하여 ‘경찰관은 범죄행위가 목전에 행하여지려고 하고 있다고 인정될 때에는 이를 예방하기 위하여 관계인에게 필요한 경고를 발하고 그 행위로 인하여 인명.신체에 위 해를 미치거나 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려가 있어 긴급을 요하는 경우에는 그 행 위를 제지할 수 있다’고 정하고 있으므로 경찰의 이 사건 상경저지행위가 구체적으로 위와 같은 법률상 요건을 갖추었는지에 관하여 본다. 먼저 ① 범죄행위가 목전에 행하여지려 하고 있다고 인정될 때에 해당되는지에 대하여 보건대, 비록 위 조항이 죄형법정주의가 적용되어 확장해석이 금지되는 형사법 규가 아니더라도 국민의 기본권을 제한할 수 있는 규정인 만큼 마찬가지로 엄격한 해 석이 요구된다고 할 것이므로, 경찰의 제지조치가 있을 당시를 기준으로 집회참가행위 가 범죄행위임이 명백하고 또한 시간적, 장소적으로 근접한 경우에 그 범죄행위에 이 르는 행위를 제지할 수 있다고 해석함이 타당하다고 할 것이다. 그러나 앞서 본 바와 같이 A단체가 이 사건 집회 신고에 대한 서울지방경찰청장 - 7 - 의 금지통고처분의 부당함을 주장함과 아울러 평화적 집회진행을 다짐하며, 국가인권 위원회도 집회허용을 권고하였던 상황이라면 경찰에 의한 상경저지조치가 취해질 당시 원고들의 집회참가행위가 범죄행위임이 명백한 경우라고 단정하기 어렵고, 아울러 원 고들의 상경행위가 집회 예정시간인 15:00경부터 무려 5시간 전인 10:00경에 서울에서 440여 ㎞나 떨어진 제주에서 있었다는 점에서 불법집회에의 참가라는 범죄행위가 ‘목 전’에서 행하여졌다고 보기 어렵다. 다음으로 ② 집회참석 행위나 상경행위가 인명.신체에 위해를 미치거나 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려가 있어 긴급을 요하는 경우에 해당하는지에 관하여 보건대, 피고가 제출한 증거에 의하면, 이 사건 집회 전에 치러진 몇 번의 집회 과정에서 일부 집회참석자와 경찰 병력 간에 충돌이 있었고, 그 과정에서 경찰관이 상해를 입은 사실 을 인정할 수 있으나, 종전 집회는 이 사건 집회 예정일 2달 가량 전에 치러진 집회로 서 전국적으로 진행된 집회 가운데 일부 지역에서 우발적으로 발생하였고, 앞서 인정 한 사실과 같이 집회를 앞두고 집회주최자인 A단체가 보인 태도에 비추어 보면, 종전 집회의 실태 등만으로 원고들의 집회참가 행위로 인하여 인명, 신체, 재산 에 위해 내 지 중대한 손해가 발생할 수 있다고 단정하기 어렵고(위 증거에 의하면, 실제로 치러진 2007. 3. 10. 서울 도심 집회에서 집회참가자들과 경찰 병력 사이에 물리적 충돌이 발 생하여 집회 참가자나 경찰관이 상해를 입은 사실이 없는 것으로 보인다.), 또한 원고 들이 집회에서 폭력행위를 할 것임을 암시하거나, 장차 집회에서 사용하는 경우 타인 의 신체, 재산에 위해를 초래할 만큼 위험한 물건을 소지하고 있었다고 볼 만한 아무 런 자료도 없는 점에 비추어 집회에 참가하려고 준비하는 행위에 불과한 원고들의 상 경행위가 마찬가지로 인명.신체에 위해를 미치거나 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려 - 8 - 가 있어 긴급을 요하는 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 또한 ③ 경직법은, 국민의 자유와 권리의 보호 및 사회공공의 질서유지를 위한 경찰관의 직무수행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 두면서도 아울러 동법에 규정 된 경찰관의 직권은 그 직무수행에 필요한 최소한도 내에서 행사되어야 하며 이를 남 용하여서는 안된다고 정하여(제1조 제1, 2항), 경찰권의 발동의 조건과 그 정도 및 태 양은 그 행사로 인하여 제한되는 국민의 기본권과 질서유지의 필요의 정도를 비교하 여, 그 사이에 사회통념상 적당하다고 인정되는 비례가 유지되어야 한다는 이른바 경 찰비례의 원칙을 선언하고 있다. 살피건대 비록 전국적으로 대규모의 참가자들이 특정 장소에 집결하는 경우 경찰 력에 의한 통제가 거의 불가능하여 집회참가 인원을 가급적 줄이거나 분산시키기 위하 여 집회를 원천봉쇄하는 것에서 더 나아가 각 지역에서 상경저지조치를 취하는 것이 효율적이고 필요한 상황이 있을 수 있음은 부정하기 어렵다. 그러나 이 사건 당일 치러진 집회나 시위에서 큰 물리적 충돌이나 폭력사태가 일 어나지 않은 이유가 위와 같은 경찰의 상경저지조치로 인한 것이라고 단정하기 어려운 데다가, 한미 자유무역협정이 우리 사회의 경제에 미치는 영향이 적지 않고 그에 따라 다수 국민의 이해관계가 그 처한 입장에 따라 다를 수 있으므로 협정 체결에 부정적인 시각을 지닌 국민들의 의사표현 역시 우리 사회의 민주주의적 가치를 실현하기 위하여 최대한 보장받아야 하며, 불가피하게 제한을 할 수 밖에 없는 상황이라 하더라도 정치 적 의사표현의 자유 등 국민의 기본권이 본질적으로 침해되지 않는 범위 내에서 경찰 권 행사가 이루어져야 함이 기본권 보장에 관한 우리 헌법의 이념에 부합한다고 할 때 원고들이 자유무역협정을 위한 협상이 진행되고 있는 서울에 상경하여 경찰의 집회금 - 9 - 지처분이 부당함을 호소함과 아울러 다양한 기회에 다른 집회참가자들이나 협정을 바 라보는 시각이 다른 국민들과 함께 자유무역협정에 대한 의견을 토론.교환하는 등 정 치적 의사를 표현할 수 있는 권리 역시 보장받아야 함에도(그 행사 역시 질서유지 등 의 제약 아래에서 행사되어야 함은 물론이다), 피고 산하 경찰이 이 사건 옥외집회에 대한 금지처분이 적법하다는 판단 아래 대규모 병력을 동원하여 집회를 원천봉쇄하는 조치를 취하는 것에서 한걸음 더 나아가 지방에서 자신들의 의사를 표현하기 위하여 상경하려는 원고들의 상경행위를 예외 없이 저지한 것은 위와 같은 원고들의 보호할 가치 있는 권리를 침해한 것으로서 경찰비례의 원칙에 어긋난다고 보지 않을 수 없다. 다. 그러므로 피고 산하 경찰의 이 사건 상경저지행위는 경찰관집무집행법에서 정한 경찰권 발동의 요건을 갖추지 못하여 경찰권 행사의 한계를 현저히 벗어난 행위로 보 지 않을 수 없으므로 위법한 공무집행에 해당하고, 그로 인하여 원고들의 의사표현의 자유 등 집회.이전의 자유를 침해하여 입게 한 정신상 고통에 대하여 위자료를 지급 할 의무가 있다. 나아가 위자료 액수에 관하여 보건대, 원고들의 지위, 이 사건의 상경행위의 배 경, 침해된 기본권의 성격 등 제반사정을 감안하여 볼 때 각 금 200,000원으로 정한다. 4. 결론 그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머 지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 윤도근 _________________________