원고가 피고 대한민국과 C형간염 시범사업 관련 기술지원용역계약을 체결하고 잔금 2억 3,000만 원을 지급받기로 합의하였다고 주장하며 소송을 제기함

- 1 - 서 울 고 등 법 원 제 4민 사 부 판 결 사 건2023나2030582 용역비 원고, 항소인주식회사 A 피고, 피항소인대한민국 제1심판결서울중앙지방법원 2023. 6. 30. 선고 2022가합503103 판결 변 론 종 결2024. 7. 25. 판 결 선 고2024. 9. 26. 주 문 1.원고의 항소와 이 법원에서 추가한 선택적 청구를 각 기각한다. 2.항소제기 이후의 소송비용은 원고가 부담한다. 청구취지 및 항소취지 1. 청구취지 선택적으로, 피고는 2020. 5.경 원고와 합의한 400,000,000원의 기술지원용역대금 중 잔금 230,000,000원의 지급에 관한 계약체결절차를 이행하라, 또는 피고는 원고에게 230,000,000원과 이에 대한 2021. 5. 8.부터 이 사건 소장 송달일까지 연 6%, 그다음 - 2 - 날부터 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라(원고는 이 법원에서 선택적 청구를 추가하였다). 2. 항소취지 주위적으로, 제1심 판결을 취소한다. 이 사건을 서울행정법원으로 이송한다. 예비적으로 제1심 판결을 취소한다. 피고는 원고에게 230,000,000원과 이에 대한 2021. 5. 8.부터 이 사건 소장 송달일까지 연 6%, 그다음 날부터 갚는 날까지 연 12% 의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라 이 유 1. 기초사실 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심 판결 5쪽 4행 아래에 다음과 같은 내용을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 중 ‘1. 기초사실’ 부분(2쪽 6행부터 6쪽 3 행까지) 기재와 같으므로, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4 내지 6호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있 는 경우 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관할위반 주장에 관한 판단 가. 원고의 주장 이 사건 계약은 공법상 계약이므로 이에 관한 분쟁은 당사자소송으로 서울행정법원 의 전속관할에 속한다. 나. 관련 법리 공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 - 3 - 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적 으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법행위를 말한다. 공 법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 효력을 다투거나 그 이행을 청구 하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ᆞ의무 의 존부ᆞ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ᆞ금액에 국한되 는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(행정소송규칙 제19조 제4호, 대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조). 다. 구체적인 판단 원고는 이 사건 계약이 이루어졌음을 전제로 관할위반을 주장하나, 아래에서 보는 바와 같이 원고와 피고 사이에 이 사건 계약이 이루어졌다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 설령 원고와 피고 사이에 이 사건 계약이 이루어졌다고 인정되더라도, 위 인정사실 과 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정을 종합하면 이 사 건 계약은 공법상 계약에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아 들이지 않는다. ① 국가계약법에 따라 국가가 당사자가 되는 이른바 공공계약은 사경제 주체로서 상 대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상 계약으로서 본질적인 내용은 사인 간의 계약 과 다를 바가 없다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2018다298409 판결 등 참조). 이 사건 시 범사업과 관련하여 피고와 E학회 사이에 체결한 이 사건 정책연구용역계약은 그 계약 서 표지(을 제1호증의 1)의 ‘계약법구분’란에는 “국가계약법”이라고 기재되어 있는바, - 4 - 국가계약법에 따라 국가가 당사자가 되는 이른바 공공계약으로 사법상 계약이다. 또한 이 사건 시범사업과 관련하여 원고와 E학회 사이에 체결한 이 사건 기술용역 지원계약서 역시 사인 간의 대등한 위치에서 체결하는 사법상 계약이다. 따라서 이 사건 사범사업과 관련하여 원고가 피고와 사이에 체결되었다고 주장하는 이 사건 계약도 사법상 계약이라고 봄이 상당하다. ② 이 사건 계약은 이 사건 시범사업을 시행하기 위한 기술용역지원계약으로 과학기 술기본법 제11조와 ｢국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정｣에 근거하여 체결된 공 법상 계약이라고 주장한다. 그러나 이 사건 시범사업은 C형간염 국가 건강검진항목 도입, C형간염 환자 관리사 업 기반 마련이라는 정책 목표를 추진하기 위한 연구용역으로 과학기술 분야의 연구개 발을 주된 목적으로 하는 ‘국가연구개발사업’에 해당한다고 보기 어렵다. 원고가 피고 와 사이에 체결되었다고 주장하는 이 사건 계약 역시 과학기술기본법 제11조에 근거하 여 체결되는 계약이라고 할 수 없다. 3. 본안에 관한 판단 가. 원고 주장의 요지 원고는 선택적으로 아래와 같이 주장한다. 1) 피고는 원고에게 대금 잔액 2억 3,000만 원을 지급한다는 내용의 계약을 체결하 기로 약정하였으므로, 국가계약법령이 정한 요건과 절차에 따른 그 계약체결절차를 이 행할 의무가 있다. 2) 피고는 정당한 이유 없이 위 계약체결절차를 이행할 의무를 거절하였고, 이로 인 하여 원고는 용역제공에 대한 대가 중 지급받지 못한 2억 3,000만 원 상당의 손해를 - 5 - 입었다. 피고는 원고에게 이행거절로 인한 손해배상으로 위 2억 3,000만 원과 이에 대 한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 3) 원고가 이 사건 계약에 따라 이 사건 시범사업 관련 시스템 구축이라는 용역 업 무를 완료하였음에도 피고는 잔금 2억 3,000만 원을 지급하지 않았다. 피고는 원고에 게 위 잔금과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 4) 원고는 피고에게 4억 원 상당의 용역결과물을 제공하였는데, 피고는 1억 7,000만 원만을 지급하였을 뿐 나머지 2억 3,000만 원을 지급하지 않았다. 이로써 피고는 법률 상 원인 없이 위 2억 3,000만 원 상당의 부당이득을 얻고 그로 인하여 원고에게 같은 액수 상당의 손해를 가하였으므로, 피고는 원고에게 부당이득 반환으로 위 2억 3,000 만 원과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 5) 원고와 피고 소속 담당공무원은 2020년 5월경 구두로 이 사건 계약과 같은 내용 의 합의를 하였음에도, 새로 온 담당공무원이 그 합의의 존재를 부정하며 나머지 2억 3,000만 원의 지급을 거부하였다. 새로 온 담당공무원의 위 행위는 위법하므로, 피고는 원고에게 손해배상으로 위 2억 3,000만 원과 그 지연손해금을 지급할 의무가 있다[원 고는 민법 제756조 제1항에 따른 사용자책임 내지 민법 제760조에 따른 공동불법행위 책임을 주장하나, 공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반 하여 타인에게 손해를 가한 경우는 특별법인 국가배상법이 적용되어(대법원 2008. 1. 18. 선고 2006다41471 판결 등 참조), 민법상 불법행위책임을 물을 수 없다. 따라서 원 고는 국가배상법에 의하여 손해배상을 청구하는 것으로 선해한다]. 나. 계약체결절차 이행청구, 이행거절에 따른 손해배상청구, 용역비 지급 청구에 관 한 판단 - 6 - 1) 쟁점 원고는 피고가 이 사건 계약을 체결하면서 2021년 초순경에 대금 잔액 2억 3,000만 원을 지급하기로 합의하였음(이하 ‘이 사건 합의’라 한다)을 전제로 대금 잔액을 지급 하기로 하는 계약을 체결할 의무가 있다고 주장한다. 또한 원고는 피고가 정당한 이유 없이 이 사건 합의에 따른 의무이행을 거절하였다면서 이행거절에 따른 손해배상책임 을 부담한다고 주장한다. 이 사건 합의에 따라 원고와 피고 사이에 이 사건 계약이 체 결되었다면서 피고는 대금 잔액을 지급해야 한다고도 주장한다. 아래에서는 우선 위 각 주장의 전제조건, 즉 원고와 피고 사이에 이 사건 계약 내지 이 사건 합의가 이루 어졌는지 여부에 관하여 살펴본다. 2) 판단 당시 질병관리본부 소속 공무원 D은 이 법원에서 이 사건 시범사업의 경위와 진행 과정 등에 관하여 증언하면서, 질병관리본부 운영지원과의 안내에 따라 E학회와 원고 를 팀으로 구성하되 E학회가 대표로 계약을 체결하도록 하였고, 업무 인수인계를 하면 서 2021년도에 이 사건 시범사업을 계속 운영하여 원고에게 2억 3,000만 원 이상을 지 급해야 한다고 알려주었다고 하였다. D이 작성한 ‘C형간염 관련 업무인계 공문 및 인 계ᆞ인수서(갑 제8호증)’에는 “2021년 건강검진시스템 개발비 지급 필요(총 4억 원 중 2억 3,000만 원 이상)”라고 기재되어 있기도 하다. 그러나 위 인정사실, 앞서 든 증거, 갑 제7, 8호증의 각 기재, 이 법원 증인 D의 증 언, 이 법원의 질병관리청, 기획재정부에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지에 의하 여 인정되는 다음의 사정을 종합하면, 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 계약 내지 이 사건 합의가 유효하게 성립하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 - 7 - 없다. 따라서 이를 전제로 하는 원고의 이 부분 청구는 받아들이지 아니한다. ① 국가계약법 제11조 제1항은 “각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체 결하고자 할 때에는 계약의 목적ᆞ계약금액ᆞ이행기간ᆞ계약보증금ᆞ위험부담ᆞ지체상 금 기타 필요한 사항을 명백히 기재한 계약서를 작성하여야 한다. 다만 대통령령이 정 하는 경우에는 이의 작성을 생략할 수 있다.”고 규정하고, 같은 조 제2항은 “제1항의 규정에 의하여 계약서를 작성하는 경우에는 그 담당공무원과 계약상대자가 계약서에 기명ᆞ날인 또는 서명함으로써 계약이 확정된다.”고 규정하고 있다. 이러한 규정 내용 과 국가가 일방당사자가 되어 체결하는 계약의 내용을 명확히 하고 국가가 사인과 계 약을 체결할 때 적법한 절차에 따를 것을 담보하려는 규정의 취지 등에 비추어 보면, 국가가 사인과 계약을 체결할 때에는 국가계약법령에 따른 계약서를 따로 작성하는 등 요건과 절차를 이행하여야 할 것이고, 설령 국가와 사인 사이에 계약이 체결되었더라 도 이러한 법령상 요건과 절차를 거치지 아니한 계약은 효력이 없다(대법원 2015. 1. 15. 선고 2013다215133 판결 참조). 원고가 주장하는 이 사건 계약이나 이 사건 합의는 국가를 당사자로 하는 계약임이 명백하고, 국가계약법 시행령 제49조에 따라 계약서 작성 생략이 가능한 경우에도 해 당하지 않음은 분명함에도 계약서를 작성하는 등 국가계약법령상의 요건과 절차를 거 치지 않았다. 원고가 D과 이 사건 계약이나 이 사건 합의와 같은 취지로 구두합의를 하였더라도 이는 피고에게 효력이 없다. ② 증인 D은 이 법원에서 ‘원고가 수행한 용역의 결과물은 관련 계약서에 따르면 피 고가 아닌 E학회에 제공되었다’, ‘이 사건 시범사업은 당초 1차년도에 전산시스템 개발 및 운영, 2차년도에 전산시스템 유지보수 및 기능개선이 이뤄지는 2개년으로 계획되었 - 8 - 고, 다만 질병관리본부의 예산 문제 때문에 미지급 잔금 2억 3,000만 원은 2차년도에 도 위 사업이 계속 실시된다면 2021년도 예산에 반영하여 지급하기로 원고 측과 협의 하였다’, ‘원고와 합의한 4억 원이라는 용역비에는 1차년도 전산개발, 2차년도 유지보 수 및 기능개선 등이 포함된 것이다’, ‘당시 질병관리청이 당사자인 계약을 체결할 경 우 해당 계약금액을 검토하고 결정할 권한이나 계약체결 자체를 결정할 권한, 계약내 용을 변경할 권한은 가지고 있지 않았다’, ‘견적서가 너무 과도하게 책정되었다는 등의 문제에 대해 잘 모른다고 원고 측에 전화로 말한 사실이 있다‘라고 진술하였다. 위 증 언에 의하면 원고는 국가계약법령에 따른 공개입찰 등의 절차를 거치지 않고 이 사건 전산 개발에 참여하였던 것으로 보인다. 미지급 대금 2억 3,000만 원을 아무런 조건 없이 확정적으로 지급하겠다고 확약하였는지에 관하여도 D과 원고의 의사가 명확히 일치하였다고 보기 부족하다. ③ 질병관리청이 이 사건 시범사업과 관련하여 작성한 회의 보고 자료에는 2021년 에 원고에게 2억 3,000만 원을 지급하기로 하였다는 취지의 기재가 보이지 않는다. ④ 이 사건에서 원고가 작성한 계약서는 원고와 E학회 사이의 이 사건 기술지원용 역계약서 밖에 없는데, 그 계약서의 문언에 따르면 원고가 수행한 기술용역은 피고가 아니라 E학회에 제공되는 것이다. E학회가 이 사건 정책연구용역계약에 따라 피고에게 정책연구용역 결과물을 제공하면서 E학회가 피고에게 제공한 정책연구용역 결과물에 원고가 수행한 기술용역 결과물이 포함되었다고 하더라도, 이는 E학회가 이 사건 정책 연구용역계약에 따라 피고에게 제공한 것이지, 원고가 피고에게 제공한 것이라고 볼 수 없다. ⑤ 기획재정부는 ’C형 간염 관리‘ 사업에 대하여 2020년과 2021년에 각 9억 5,500만 - 9 - 원(그 중 이 사건 시범사업에 8억 5,500만 원)을 편성한 사실은 인정되나, 그러한 사정 만으로는 이 사건 계약이나 이 사건 합의가 있었다고 추단할 수 없다. 다. 부당이득반환청구에 관한 판단 1) 관련 법리 민법 제741조는 “법률상 원인 없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이 로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다.”라고 정하고 있다. 계약의 일방당사자가 상대방의 지시 등으로 상대방과 또 다른 계약관계를 맺고 있는 제3자에게 직접 급부한 경우(이른바 삼각관계에서의 급부가 이루어진 경우), 그 급부로 써 급부를 한 당사자의 상대방에 대한 급부가 이루어질 뿐 아니라 그 상대방의 제3자 에 대한 급부도 이루어지는 것이므로 계약의 일방당사자는 제3자를 상대로 법률상 원 인 없이 급부를 수령하였다는 이유로 부당이득반환청구를 할 수 없다(대법원 2008. 9. 11. 선고 2006다46278 판결 등 참조). 2) 구체적 판단 앞서 본 바와 같이 원고가 수행한 용역은 이 사건 기술지원용역계약에 따라 피고가 아닌 E학회에 제공된 것이고, 피고는 이 사건 정책연구용역계약에 따라 E학회로부터 원고가 수행한 용역을 포함하여 정책연구용역을 받았다. 따라서 위 법리에 따라 원고 의 급부는 E학회에 대한 급부이고 이것이 피고에 대한 급부도 이루어진 것이라고 하 더라도 피고를 상대로 법률상 원인 없이 급부를 수령하였다는 이유로 부당이득반환청 구를 할 수 없다. 나아가 원고가 구축한 전산시스템은 피고가 보유한 시스템이 아니라 국민건강보험공 단의 시스템에 구축한 것으로, 이로 인하여 피고가 어떠한 이득을 얻었다고 단정하기 - 10 - 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 청구 역시 받아들이지 않는다. 라. 국가배상법에 따른 손해배상청구에 관한 판단 위 인정사실과 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 사정, 즉 이 사건 계약은 앞서 본 바와 같이 강행규정의 위반으로 무효인 점, 피고 소속 공무원이 법률상 근거가 없이 단지 인수인계 서류만을 근거로 원고가 요청하는 대로의 국가예산을 집행할 수는 없는 점 등을 종합하면, 원고가 제출한 증거만으로는 피고 소속 공무원이 원고에게 2억 3,000만 원을 지급하지 않는 등의 행위가 국가배상책임을 질 만큼 객관적 정당성을 잃 을 정도에 이른 위법한 행위라고 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 청구도 받아들이지 않는다. 4. 결론 원고의 각 청구는 모두 이유 없어 기각하여야 할 것인바, 원고의 용역비 청구에 관 한 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하고 원고가 이 법원에서 추가한 선택적 청구도 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사이원범 판사이희준 - 11 - 판사김광남