포항지진 피해 주민들이 지열발전사업 과실로 지진이 촉발되었다며 국가를 상대로 손해배상을 청구함.

- 1 - 대 구 고 등 법 원 제 1민 사 부 판 결 사 건2023나18882 손해배상(기) 원 고 [별지1]에 기재된 것과 같다. 피고, 피항소인 겸 항소인 대한민국 법률상 대표자 법무부장관 **** 소송수행자 **** 소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 ****, ****, ****, ****, ****, **** 피고보조참가인1. 한국지질자원연구원 소송대리인 법무법인(유한) 다래 담당변호사 ****, **** 2. 서울대학교 산학협력단 소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주 - 2 - 담당변호사 **** 3. 한국건설기술연구원 소송대리인 법무법인 한진 담당변호사 **** 4. 한국에너지기술평가원 소송대리인 법무법인(유한) 지평 담당변호사 ****, ****, ****, ****, ****, **** 제1심판결대구지방법원 ****지원 2023. 11. 16. 선고 2019가합10632 판결 변 론 종 결2025. 4. 8. 판 결 선 고2025. 5. 13. 주 문 1.제1심판결 중 원고 A, B, C를 제외한 나머지 원고들에 대한 피고 패소부분을 취소 하고, 그 취소부분에 해당하는 위 원고들의 각 청구를 모두 기각한다. 2.원고들의 각 항소를 모두 기각한다. 3.소송총비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담한다. - 3 - 청구취지 및 항소취지 1.청구취지 피고는 원고들에게 각 10,000,000원 및 이에 대하여 2018. 2. 11.부터 이 판결 선고 일까지 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지 급하라. 2. 항소취지 가. 원고들 1) 원고 A, B, C 제1심판결 중 위 원고들에 대한 부분을 취소하고, 청구취지와 같은 판결을 구한다. 2) 나머지 원고들 위 원고들에 대한 제1심판결을 청구취지와 같이 변경한다. 나. 피고 주문 제1항과 같다. 이 유 1. 기초사실 가. 당사자들의 지위 원고들은 2017. 11. 15.과 2018. 2. 11. 양일 모두 또는 위 일자 중 하나의 일자에 ****시에 거주하였거나, 위 각 일자에 해외 체류 또는 **** 지역 외 직장 근무 등의 이유로 ****시에 거주하지 않았더라도, 가족들 또는 본인이 ****에서 발생한 지진의 영향을 받았다고 주장하는 사람들이다. - 4 - 피고보조참가인 한국지질자원연구원(이하 이를 포함하여 ‘피고보조참가인’의 명칭을 ‘참가인’이라고만 하고, 피고와 참가인들을 통틀어 ‘피고 등’이라 한다)은 국내외 육상· 해저 지질조사, 지하자원의 탐사·개발·활용, 지질재해 및 지구환경변화 대응 연구개발 및 성과확산을 통해 지속가능한 국가발전에 기여할 목적으로 설립된 법인이다. 참가인 서울대학교 산학협력단은 산학연협력계약의 체결 및 이행 등을 목적으로 한 법인이다. 참가인 한국건설기술연구원은 건설 및 국토관리 분야의 원천기술 개발과 성과 확산 을 통해 건설산업 발전과 국민 삶의 질 향상 및 국가경제, 사회발전에 기여할 목적으 로 과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ᆞ운영 및 육성에 관한 법률 제8조 제1 항 1) 에 따라 설립된 법인이다. 참가인 한국에너지기술평가원은 에너지기술 개발에 관한 사업의 기획·평가 및 관리 등을 효율적으로 지원하기 위하여 에너지법 제13조에 따라 설립된 법인이다. 나. 지식경제부장관의 신재생에너지 기술개발사업 지원공고 지식경제부장관[지식경제부는 정부조직의 개편에 따른 구 정부조직법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 전부개정된 것)의 시행 등으로 인하여 2013. 3. 23. 폐지되고 관련 업무가 산업통상자원부로 이관되었다. 이하에서는 정부조직 개편 전후를 통틀어 ‘산업 부’라고만 한다]은 2010. 10. 22. ‘2010년도 하반기 신·재생에너지 기술개발사업 신규지 원 대상과제 공고’(이하 ‘이 사건 공고’라고 한다)를 하였다. 이 사건 공고에는 지정공모의 대상 과제로 “MW급 지열발전 상용화 기술개발”(이하 1) 제8조(연구기관의 설립) ① 이 법에 따라 설립되는 연구기관은 별표와 같다. [별표] 이 법에 따라 설립되는 연구기관(제8조 제1항 관련) 14. 한국지질자원연구원 - 5 - ‘이 사건 과제’라 한다)이 포함되었고, 참가인 한국에너지기술평가원은 구 산업기술혁신 촉진법(2011. 5. 24. 법률 제10708호로 개정되기 전의 것) 제11조 제4항에 따른 산업부 의 에너지기술개발 전담기관으로서 산업부의 이 사건 과제 등과 관련한 업무를 대행하 였다. 이 사건 공고의 주요 내용은 [별지2]에 기재된 것과 같다. 다. 지식경제 기술혁신사업 계획서의 제출 등 D의 대표이사 E은 2010. 11. 22. 참가인 한국에너지기술평가원에 주관기관, 참여기 관 등을 아래 표에 각 기재된 것과 같이 정한 “MW급 지열발전 상용화 기술개발” 과제 에 관한 지식경제 기술혁신사업 계획서를 제출하였다. 위 계획서의 주요 내용은 [별지3]에 기재된 것과 같다(이하 아래 표에 기재된 주식회 사들을 지칭할 경우 ‘주식회사’를 모두 생략한다). 참가인 한국에너지기술평가원은 신규과제 평가위원회의 평가를 거쳐 2010. 12. 3. 이 사건 과제의 지원대상자로 위 표에 각 기재된 회사들을 선정하였고, 같은 달 위 각 회 주관기관D 총괄책임자E(대표이사) 총개발기간 1단계2010. 12. 1. ~ 2012. 11. 30.(24개월) 2단계2012. 12. 1. ~ 2015. 11. 30.(36개월) 참여기관 참여기관명기술개발내용 FMW급 플랜트 설계, 구축, 운영 및 관리 등 G시추공벽 안정화 설계 기술개발(3km) 등 참가인 한국지질자원연구원 심부 3차원 전자탐사 및 탄성파 탐사 기술개발 등 참가인 서울대학교 산학협력단 저류층 활성화에 따른 미소진동 계측 및 해석, 미소진동 모니터링 등 - 6 - 사에 선정결과를 통보하였다. 라. 이 사건 과제에 관한 협약의 체결 E은 2010. 12. 20. 참가인 한국에너지기술평가원에 이 사건 과제의 1단계 기간(2010. 12. 1. ~ 2012. 11. 30.)에 관한 지식경제 기술혁신사업 계획서를 제출하였다. 위 계획 서에 따라 이 사건 과제의 참여기관에 「시추성능 평가 최적모델 선정 등의 기술개발 담당」으로 참가인 한국건설기술연구원이 추가되었다. 참가인 한국에너지기술평가원과 이 사건 과제의 주관기관 D, 참여기관 참가인 한국 지질자원연구원, 참가인 한국건설기술연구원, 참가인 서울대학교 산학협력단, F 및 G (이하 주관기관과 참여기관 모두를 칭할 때에는 ‘D 등’이라 하고, D 등과 참가인 한국 에너지기술평가원, 피고 소속 산업부 또는 피고를 모두 통틀어서는 ‘이 사건 과제 관련 기관’이라 한다)는 2010. 12. 20. 이 사건 과제 중 1단계 업무의 수행에 관한 지식경제 기술혁신사업 협약을 체결하였다(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다). 주요 내용은 [별지4] 에 기재된 것과 같다. 마. 이 사건 과제의 개요와 지열발전 구조 이 사건 과제는 심부 지열원이 특별히 존재하지 않는 비화산지대에서 청정 에너지원 을 개발하기 위한 것으로, ****시에서 최고 온도 160°C의 고온 지열수를 생산하여 1.2MW의 전기를 생산하는 지열발전소를 구축·운영하는 것을 목표로 진행되었다. 위 과제의 수행 방법은 지하 심부로 지열정 2) 을 굴착하여 지하 심부의 암반에 이동 경로를 생성한 후 그 경로에 물을 순환시켜 지하 심부의 지열을 지상으로 추출하는 것 이다. 이와 같이 지하 4~5km 내외의 암반에 고압의 물을 주입하여 인공적으로 균열을 2) 지표면 아래의 지열을 끌어올리도록 판 구덩이를 의미한다. - 7 - 형성한 후 저류층에서 생산된 증기로 터빈을 구동하여 발전하는 방식을 EGS(Enhanced Geothermal System) 유형의 발전이라 부른다. 이 사건 과제와 관련해 서는 PX-1과 PX-2의 각 지열정이 굴착되었고, 그 발전 과정은 아래와 같다. 바. 2010. 12. 20.부터 2015. 6. 30.까지의 과제 진행 경과 1) 1단계 1차년도(2010. 12. 20. ~ 2011. 11. 30.) D는 참가인 한국에너지기술평가원에 최초로 지식경제 기술혁신사업 계획서를 제 출하면서, 「유량과 발전효율 등을 고려할 경우, MW급 지열발전을 할 지열원은 최소 150°C 이상이어야 하는데, 국내에서는 ****시와 경남 창녕군 지역이 ‘심도 5km 이상에 서 지중온도 150°C 이상’의 조건을 만족한다. 따라서 참가인 한국지질자원연구원에 의 해 부지가 이미 확보된 **** 지역에서 이 사건 과제를 추진하겠다」는 의견을 밝혔다. 위 계획서의 내용에 따르면 이 사건 과제의 1단계 1차년도 개발목표는 「****지역에서 지열자원을 탐사하고 지열정 시추 위치를 선정하며, 3km 지열정을 시추하고 지하 구 조물 설계를 하는 것」이었다. 그러나 참가인 한국에너지기술평가원은 2011. 1. 18. 과제 착수회의에서 「발전부 지를 ****으로 한정하지 말고 다른 지역도 같이 조사하여 타당성을 확보하라」는 취지 의 의견을 제시하였다. 이에 D 등은 1단계 1차년도 기간 동안 전국의 지열발전 가능성 - 8 - 이 있는 후보지로 강릉, 석모도, 제주도, 울릉도, **** 5곳을 후보지역으로 선정하여 그 입지를 분석하였다. D 등은 2011년 4월경 참여연구원들을 대상으로 한 설문조사 결과 등을 토대로, ****시 일대가 심부 지열에너지 개발 시 최소한의 경제성을 만족시킬 수 있는 기준(지하 5㎞ 깊이에서 최소한 180°C의 암반온도를 보이려면 평균 지온증가율이 33°C/㎞ 이상이어야 함)에 부합하는 유일한 지역이자 기존에 조사.연구자료 등이 가 장 많이 축적된 부지로서 2012년 11월까지 「5km 깊이 주입공 설계 및 3km 굴착을 통한 온도, 지질구조 확인」 등의 1단계 목표를 달성하기 위한 유일한 부지에 해당한 다는 결론을 내렸다. 이에 D 등과 ****시는 2011. 4. 26. MW급 지열발전 상용화 기술개발을 위한 업무 협약을 체결하였고, ****시 북구 흥해읍 남송리 산77-45 및 329 일대 약 2,200평을 최 종 연구부지(이하 ‘이 사건 연구부지’라고 한다)로 선정하여 지질조사 등을 실시하였다. D 등은 2011. 10. 28. 참가인 한국에너지기술평가원에게 1단계 1차년도 연차보고 서를 제출하였다. 참가인 한국에너지기술평가원은 2011. 11. 11. 평가위원회를 개최하 여 이 사건 과제에 대한 1단계 1차년도 연차평가를 실시하였고, 이를 ‘계속’ 과제로 평 가하였다. 산업부는 참가인 한국에너지기술평가원의 요청에 따라 2011. 12. 13. 이와 같은 과제 평가를 확정하였다. 2) 1단계 2차년도(2011. 12. 1. ~ 2012. 11. 30.) D 등이 이 사건 과제의 1단계 기간에 관하여 제출한 지식경제 기술혁신사업 계획 서에 따르면, 위 과제의 1단계 목표는 「3km 심도에서 100°C 이상의 열원을 확보하는 것」이었다. D 등은 2011년과 2012년 사이에 구 지하수법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개 - 9 - 정되기 전의 것) 제9조의4 제1항에 따라 3) ****시에 굴착행위를 신고하였고, 2012년 7 월경 구 지하수법(2015. 6. 22. 법률 제13383호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항 4) 에 따른 지하수개발 신고도 마쳤다. 그러나 D 등은 1단계 2차년도 기간 동안 위 목표 (3km)에 미달하는 1.6km 정도만 굴착을 실시하였고, 지층온도 측정도 하지 못하였다. D 등은 2012년 11월 초경 참가인 한국에너지기술평가원에 1단계 수행실적에 대한 단계보고서를 제출하였다. 참가인 한국에너지기술평가원은 2012. 11. 15. 평가위원회를 개최하여 「시추심도가 목표에 미달하였으나 2단계 사업기간에 목표를 달성할 수 있 고, 지층온도도 100°C에 도달한 것으로 추정된다」는 취지로 이를 ‘계속’ 과제로 평가 하였다. 3) 2단계 1차년도(2012. 12. 1. ~ 2013. 12. 31.) D 등과 참가인 한국에너지기술평가원은 2012. 12. 21. 2단계 과제 수행에 관한 지 식경제 기술혁신사업 협약을 체결하여 2단계 과제 수행의 단계목표를 다음과 같이 변 경하였다. 3) 제9조의4(지하수에 영향을 미치는 굴착행위의 신고 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 토지를 굴착하려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 미리 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려 하거나 해당 행위를 종료한 경우에도 또한 같다. 1. 제5조에 따른 지하수의 조사 2. 제7조 제2항에 따른 지하수영향조사 3. 제16조의2 제1항에 따른 수질측정 4. 그 밖에 지하수의 수량 또는 수질에 영향을 미치는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 4) 제8조(지하수개발·이용의 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제7조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장·군수·구청장 에게 신고하고 지하수를 개발·이용할 수 있다. 1. 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제2조에 따른 국방·군사시설사업에 의하여 설치된 시설에서 지하수를 개발·이용하 는 경우 2. 「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」 제3조 제1호에 따른 농어업을 영위할 목적으로 대통령령으로 정하는 규모 이하 로 지하수를 개발·이용하는 경우 3. 재해나 그 밖의 천재지변으로 인하여 긴급히 지하수를 개발·이용할 필요가 있다고 시장·군수·구청장이 인정하는 경우 4. 전쟁이나 그 밖의 비상사태 발생에 대비하여 국가 또는 지방자치단체가 비상급수용(비상급수용)으로 지하수를 개발·이 용하는 경우 5. 제1호부터 제4호까지의 규정 외의 경우로서 대통령령으로 정하는 규모 이하로 지하수를 개발·이용하는 경우 - 10 - D 등은 2단계 1차년도 기간 PX-1 지열공의 시추작업을 하여 2013. 10. 18. 심도 4.1㎞까지 시추를 마쳤다. 그러나 PX-1 시추공의 공벽 정리 등을 위해 드릴파이프를 지상으로 끌어올리던 중 공벽이 붕괴되어 드릴파이프가 움직이지 못하는 사고가 발생 하였고, D 등이 그 회수 및 복구를 시도하였으나 또다시 드릴파이프가 파손·분리되어 이를 복구하지 못하였다. 참가인 한국에너지기술평가원은 2013. 12. 26. 평가위원회를 열어 「주입정의 시추 심도는 4.127㎞로서 목표를 달성했고, 지층온도는 간접적인 방법으로는 160°C 이상으 로 추정된다」는 취지로 심의하여 위 과제를 ‘계속’으로 평가하였다. 산업부는 2014. 2. 7. 참가인 한국에너지기술평가원의 요청에 따라 위 평가결과를 승인하였다. 4) 2단계 2차년도(2014. 1. 1. ~ 2015. 6. 30.) D 등의 2단계 2차년도 기술개발 목표는 「지층온도 180°C를 만족하는 4㎞ 이상 심도까지 PX-2 지열공에 관한 굴착을 마치는 것」이었다. 그러나 D 등은 2단계 2차년 도의 기간 동안 PX-2 지열공의 시추를 시작하지 못한 채 PX-1 지열공의 복구 작업만 을 진행하였고, 2014. 6. 17. 무렵 심도 2.4㎞까지 PX-1 지열공을 복구하였다. D 등은 2014. 9. 26. 참가인 한국에너지기술평가원에 「PX-1 지열공의 복원이 필 요하고, PX-2 지열공의 시추가 지연되고 있다」는 등의 이유로 사업기간을 6개월 연 - 11 - 장하는 내용의 ‘협약변경 승인요청서’를 제출하였고, 참가인 한국에너지기술평가원은 같은 날 이를 승인하였다. D 등은 연장된 사업기간 동안 심도 1.56㎞까지 PX-2 지열공을 굴착하였고, PX-1 지열공은 2.5㎞ 아래 부분이 막힌 상태에서 더 이상 굴착을 진행하지 못하였다. D 등 은 2015. 5. 11. 참가인 한국에너지기술평가원에 「PX-2 지열공의 굴착이 지연되고 있 다」는 등의 이유로 사업기간을 2015. 10. 31.까지 연장해 줄 것을 요청하였다. 그러나 참가인 한국에너지기술평가원은 같은 연차에 동일한 사유로 사업기간이 6개월 연장되 었다는 이유로 위 연장신청을 반려하였다. 참가인 한국에너지기술평가원은 2015. 6. 19. 평가위원회를 열어 「6개월 이내에 PX-2 지열공의 시추를 완료하여 온도를 검증하는 것」을 조건으로 위 과제에 관하여 ‘계속’ 평가를 하였다. 사. 2015. 7. 1. 이후의 과제 진행 경과 1) 2단계 3차년도 사업기간의 1차 연장 D 등의 2단계 3차년도 기술개발 목표는 수리자극 5) 을 하고 발전시스템을 구축하는 것이었다. 그러나 D 등은 2단계 3차년도의 종료일을 2개월가량 남겨둔 2016. 4. 27. 무렵 PX-2 지열공의 시추를 4.3㎞까지 완료하였을 뿐, PX-1 지열공은 복구하지 못하 였고, PX-1 지열공에 대하여 경사시추 6) 설계만을 하고 있었다. D 등은 2016. 4. 27. 참가인 한국에너지기술평가원에 「PX-1 지열공에 대한 경사시추를 진행해야 한다」는 등의 이유로 3차년도 사업기간의 6개월 연장을 요청하였고, 참가인 한국에너지기술평 가원은 같은 달 29일 이를 승인하였다. 5) 암반 내에 고압으로 유체를 주입하여 암반의 투수율을 증가시키는 기법이다. 6) 수직시추와 달리 사선으로 시추를 하는 방식이다. - 12 - 2) 1차 수리자극(PX-2)의 실시(2016. 1. 29. ~ 2016. 2. 18.) D 등은 2016. 1. 29. PX-2 지열공에 초당 5∼8L의 주입률로 수리자극을 실시하였 다. D 등은 2016. 1. 31. 회의를 소집하여 최대압력을 90MPa 7) 까지 높이기로 결정하였 고, 2016. 2. 18.까지 PX-2 지열공에 최대 초당 47L, 89.2MPa의 압력으로 합계 1,970 ㎥의 물을 주입하였다. 3) 2단계 3차년도 사업기간의 2차 연장 D 등은 2016. 6. 27.부터 굴착이 멈춰 있던 PX-1 지열공에 관한 경사시추를 시작 하여 같은 해 11월경 이를 완료하였다. D 등은 2016. 11. 25. 참가인 한국에너지기술평가원에 「발전소의 시운전기간이 필요하다」는 등의 이유로 3차년도 사업기간에 관한 6개월 연장을 요청하였고, 참가인 한국에너지기술평가원은 같은 해 12월 7일 이를 승인하였다. 4) 2차 수리자극(PX-1)의 실시(2016. 12. 15. ~ 2016. 12. 18.) D 등은 2016. 12. 15. PX-1 지열공에 최대 초당 19L의 주입률, 27.7MPa의 압력으 로 합계 3,907㎥의 물을 주입하는 2차 수리자극을 실시하였다. 그러나 2016. 12. 23. 리히터 규모(이하 다른 방식으로 지진 규모를 표현하지 않는 한 ‘리히터’ 표시를 생략 한다) 2.2 지진이, 같은 달 29일 또다시 규모 2.3의 지진이 각 발생하자 수리자극을 중 단하였다. 5) 3차 수리자극(PX-2)의 실시(2017. 3. 16. ~ 2017. 4. 14.) D 등은 2017. 3. 16. 3차 수리자극을 실시하여 PX-2 지열공에 최대 초당 30L의 주입률, 88.8MPa의 압력으로 합계 2,832㎥의 물을 주입하였다. 그러나 2017. 4. 15. 유 7) 메가파스칼로, 압력을 나타내는 단위이다. 1MPa는 약 10kg 하중을 단위면적 ㎠에 가하는 압력을 의미한다. - 13 - 체의 주입이 중단된 상태에서 ****시 북구 북쪽 8km 지역에서 규모 3.1의 지진(이하 ‘2017. 4. 15. 자 지진’이라 한다)이 발생하자 배수조치 등을 한 후 수리자극을 중단하 였다. 6) 4차 수리자극(PX-1)의 실시(2017. 8. 7. ~ 2017. 8. 14.) 등 D 등은 2017. 5. 22. 참가인 한국에너지기술평가원에 「미소진동 발생으로 인한 수리자극의 지연 등으로 인해 이 사건 과제의 수행이 늦어지고 있다」는 이유를 들어 사업기간을 6개월 연장해 줄 것을 요청하였다. 참가인 한국에너지기술평가원은 2017. 6. 5. 이를 승인하였다. D 등은 2017. 8. 7. PX-1 지열공에 대한 4차 수리자극을 실시하면서 위 지열공에 최대 초당 11L의 주입률과 25.2MPa의 압력으로 합계 1,756㎥의 물을 주입하였다. 그 러나 이 사건 연구부지 인근에서 2017. 8. 14. 규모 1.8의 지진이 발생하였고, D 등은 수리자극을 중단하였다. 7) 5차 수리자극(PX-2)의 실시(2017. 8. 30. ~ 2017. 9. 18.) D 등은 2017. 8. 30. 5차 수리자극을 실시하면서 PX-2 지열공에 최대 초당 20L의 주입률, 84.6MPa의 압력으로 합계 2,334㎥의 물을 주입하였다. 그러나 수리자극 도중 최대 1.8 규모의 지진이 발생하였고, 2017. 9. 18. 심도 1.4㎞에서 케이싱 8) 이 파손되는 사고가 발생하자 수리자극을 중단하였다. 5차에 걸쳐 진행된 각 수리자극의 내용은 아래 표에 기재된 것과 같다. 8) 시추를 하거나 수리자극을 할 때 시추공 내부의 이수, 물이 밖으로 새어나가 대수층을 오염하는 것을 막거나, 유체압력을 조 절하기 위해 시추공과 지층을 격리하는 구조물을 의미한다. - 14 - 아. 이 사건 과제와 관련한 지열정의 구조 앞서 본 이 사건 과제의 진행 내역 중 지열정의 굴착과 관련한 내용만을 정리하면 아래와 같다. 그 결과 굴착된 지열정의 구조는 아래 그림과 같다. D 등은 2012년 9월부터 2013년 10월까지 시추를 진행하여 심도 4,127m의 지열정 PX-1 을 완성하였다. 그런데 시추 완료 이후 공벽을 정리하는 과정에서 드릴파이프가 절단되어 하부 구간의 드릴파이프가 시추공에 잠기게 되었고, D 등이 이를 복원하려 하였으나, 2,485m 심도까지 파이프를 회수하고 시추공을 복원하였을 뿐 나머지 구간을 복원하지는 못하였다. D 등은 2015년 4월부터 2015년 12월까지 심도 4,348m의 PX-2 지열정을 완성하였고, PX-2의 굴착이 완료된 이후 기존의 PX-1 심도 2,419m에서 경사시추를 하여 2016년 11월 경 최종 심도인 4,362m의 지열정 PX-1을 완성하게 되었다. - 15 - 위 그림에서 가로무늬로 표시된 부분(PX-1 중 313m, PX-2 중 140m)은 물이 주입 되거나 빠져나가는 나공에 해당하고, 그 위의 색칠된 부분은 케이싱이 되어 있는 부분 이다. 자. 지진의 발생과 이 사건 과제의 중단 ****시 북구 흥해읍 남송리 일대에서 2017. 11. 15. 14시 29분경 규모 5.4 지진(이하 ‘이 사건 1차 지진’이라 한다)이 발생하였다. 그 이후 **** 지역에는 크고 작은 여진이 수개월 이상 지속되다가 약 3개월 후인 2018. 2. 11. 5시 3분경 규모 4.6의 여진(이하 ‘이 사건 2차 지진’이라 하고, 1, 2차 지진을 합하여 칭할 때는 ‘이 사건 지진’이라 한 다)이 발생하였다. 참가인 한국에너지기술평가원은 이 사건 1차 지진 후인 2017. 11. 24. 이 사건 과제 수행을 중지시켰고, 2019. 5. 8. 지열 분야 특별평가위원회를 개최하여 이 사건 과제를 중단시켰다. 차. 이 사건 지진에 관한 조사 및 감사 결과 1) 정부조사연구단의 조사결과 참가인 한국에너지기술평가원은 ‘****지진과 지열발전의 연관성 분석 연구’ 과제를 기획하였고, 사단법인 X 주관으로 17명의 국내외 전문가가 참여하여 ****지진 정부조 사연구단이 구성되었다. 정부조사연구단은 2018년 3월부터 2019. 2. 28.까지 위 과제에 관한 조사연구를 진행하였고, 2019. 3. 20. 「지열발전 실증연구 수행 중 지열공 굴착과 PX-1과 PX-2 의 각 지열공을 이용한 수리자극이 시행되었고, 굴착 시 발생한 이수 9) 누출과 PX-2 지 9) 시추시 발생하는 열을 낮추고, 시추를 원활하게 하며, 시추공이 무너지는 것 등을 방지하기 위해 사용하는 물과 점토의 혼합물 을 의미한다. - 16 - 열공을 통해 높은 압력으로 주입한 물에 의해 확산된 공극압이 ****지진 단층면 상에 남서방향으로 깊어지는 심도의 미소지진들을 순차적으로 유발시켰다. 결과적으로 그 영향이 본진의 진원 위치에 도달되고 누적되어 거의 임계응력상태에 있었던 단층에서 ****지진이 촉발되었다」는 취지의 조사연구결과를 발표하였다. 정부조사연구단이 판단한 지진 단층면은 아래 그림과 같고, 연구결과의 주요 내용 은 [별지5]에 기재된 것과 같다. 2) 감사원의 감사결과 감사원은 2018. 11. 14. 자 국민감사청구 및 산업부장관의 2019. 3. 25. 자 공익감 사청구에 따라 2019. 4. 24. 국민감사청구심사위원회를 개최하여 산업부 등 관련 기관 의 유발지진 은폐 의혹 등에 대한 감사를 실시하기로 결정하였고, 위 감사에 산업부장 관이 청구한 공익감사청구사항도 병합하여 감사를 진행하였다. 감사원은 2019. 9. 18.부터 2019. 10. 31.까지 산업부와 ****시, 참가인 한국에너지 기술평가원, 참가인 한국지질자원연구원을 대상으로 감사를 실시하였고, 2020. 3. 26. - 17 - 감사위원회의 의결로 감사결과를 최종 확정하였다. 감사원은 위 감사결과 총 20건의 위법.부당사항을 확인하였다. 주요 내용은 아래와 같다. 감사원은 산업부장관과 참가인 한국에너지기술평가원 원장에게 아래 표에 기재된 내용을 포함하여 합계 20건의 감사결과에 관한 처분을 요구하거나 그 비위내용을 통보 하였다. 가. 지진 위험성 관리 분야 ▪ D 등은 2015. 12. 유발지진 관리방안을 마련하면서 스위스 바젤 중단 사례를 인지하고 도 일정 규모 이상의 유발지진 발생 시 지진 위험도 분석과 감독당국 승인 등 사업 재 개요건 미포함 ▪ 산업부와 참가인 한국에너지기술평가원은 2014년 3월경 유발지진 관리 필요성과 해외 지열발전 중단사례, 2017. 4. 15. 자 규모 3.1 지진 발생사실을 보고받고도 유발지진이 아닌 자연지진으로 간주, 지진 위험도 분석 미실시 - 이에 D 등은 2017. 8. 수리자극 시 과다한 물 주입에 대한 내부 우려에도 주입한계 량을 초과하는 물 주입으로 지진 위험도 증가 나. 과제 선정 및 관리 분야 ▪ 산업부는 2010년 3월 수립한 에너지기술개발사업 실행계획(200kW급, 3㎞ 시추)과 달리 2010년 9월 국내 기술수준을 고려하지 않고 개발목표를 갑자기 상향(MW급, 5㎞ 시추), 무리한 R&D 기획 지시 ▪ 참가인 한국에너지기술평가원은 D 등이 연차별 R&D 목표를 달성하지 못하였는데도 4차 례 평가에서 과제 중단 등의 조치 없이 “계속” 과제로 평가하였고, 사업기간을 총 2년 연장(2015. 12. → 2017. 12.) 승인하면서 연장사유 등 검토 소홀 * 참가인 한국에너지기술평가원이 위촉한 평가위원은 그간 투입한 비용을 고려하여 온 정적 평가 상대방처분요구 또는 통보내용 산업부장관, 참가인 한국에너지 기술평가원 원장 〇 지진 등 재난위험이 있는 연구과제에 대한 안전관리 업무를 철저히 하도록 주의 요구 〇 2017. 4. 15. 자 지진 발생사실을 보고받고도 이 사건 과제와 지진 과의 연관을 확인하지 않고 지진위험도 분석 등 안전조치 업무를 태만히 한 관련자에 대한 징계·문책요구 〇 2017. 4. 15. 자 지진 발생 이후 지진 위험도 분석 없이 주입한계 - 18 - 카. ****지진진상조사위원회의 진상조사 등 2019. 12. 31. 법률 제16860호로 ****지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별 법(이하 ‘****지진피해구제법’이라 한다)이 제정되었다. 주요 내용은 아래와 같다. 제1조(목적) 이 법은 지열발전사업으로 촉발되어 2017년 11월 15일과 2018년 2월 11일 경상북도 **** 시에서 발생한 지진의 구체적인 발생원인과 책임소재의 진상을 밝히고 지진으로 인하여 피 해를 입은 사람 등에 대한 피해구제를 통하여 ****시의 경제 활성화와 공동체 회복을 도모 하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ‘****지진’이란 2017년 11월 15일과 2018년 2월 11일 경상북도 ****시에서 발생한 지 열발전사업으로 촉발된 지진을 말한다. 2. ‘피해자’란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 중 제16조에 따라 ****지진으로 인하 여 피해를 입었다고 인정받은 자를 말한다. 량을 초과하는 물을 주입하는 등 과제를 불성실하게 수행한 D 등의 참여연구원 등에 대하여 국가연구개발과제 참여제한 등 제재조치 방안 마련 통보 산업부장관 〇 연차별 실행계획 및 기술개발 로드맵 등과 다르게 국가연구개발사 업을 추진할 경우 충분한 조사.검토.평가 등을 거치고, 과제 기획 과 정에서 사업 범위.규모.비용을 미리 정하여 전문가의 기술적.경제적 타당성 검토 의견을 무시하거나 예비타당성 조사를 회피하는 일이 없도록 주의 요구 〇 과제기획 관련자에 대한 엄중한 인사조치를 위한 비위내용 통보 참가인 한국에너지 기술평가원 원장 〇 연차별.단계별 목표를 달성하지 못하거나 사업 수행이 장기간 지연 되어 소기의 성과를 기대하기 곤란한 상황인데도 계속 사업으로 평 가하거나 과제기간 연장 사유의 타당성을 제대로 검토하지 않은 채 과제기간 연장을 승인하는 일이 없도록 과제관리 업무 철저 요구 〇 관련자에 대해 주의 및 인사조치를 요구 〇 연구결과 평가업무를 부당하게 처리한 평가위원에 대한 제재방안을 마련하도록 통보 - 19 - ****지진피해구제법 제5조 제1항에 따라 2020. 4. 1. ****지진진상조사위원회(이하 ‘진상조사위원회’라고 한다)가 구성되었다. 진상조사위원회는 위 일자부터 2021. 6. 30. 까지 조사활동을 한 후 2021. 7. 29. 「이 사건 지진은 지열발전사업 수행자와 관리·감 독자가 주어진 역할과 책임을 다하지 못한 문제 및 이에 관한 법적·제도적 미비점이 결합하여 발생하였다고 보아야 한다」는 취지의 진상조사결과를 발표하였다. 발표된 진상조사결과의 주요 내용은 아래와 같다. 가. ****지진 당시 ****시에 거주하고 있던 자 나. ****지진 당시 ****시에서 사업장을 운영했거나 근로 활동, 학업 수행 등을 하고 있 던 자 다. ****지진 당시 ****시에 동산.부동산을 소유했던 자 라. 그 밖에 ****지진으로 인하여 피해를 입었다고 판단할 상당한 이유가 있는 자 3. ‘지열발전사업’이란 2010년부터 ****시 흥해읍에서 시행된 메가와트(MW)급 지열발전 상황화 기술개발사업을 말한다. 제3조(국가 및 지방자치단체의 책무) 국가 및 지방자치단체(이하 ‘국가등’이라 한다)는 피해자 및 ****시에 대한 피해구제 및 지 원 등에 관한 종합적인 시책을 수립.시행하여야 한다. 제5조(****지진진상조사위원회) ① ****지진의 발생원인과 책임소재 등에 관한 진상을 규명하기 위하여 국무총리 소속으로 ****지진진상조사위원회(이하 ‘진상조사위원회’라 한다)를 둔다. ② 진상조사위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다. 1. ****지진의 원인 및 책임소재 규명에 관한 사항 2. 지열발전사업의 부지선정 과정 등 사업추진과정의 적정성 조사에 관한 사항 3. 진상조사위원회 운영에 관한 규칙의 제정.개정에 관한 사항 4. ****지진 관련 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개선 및 대책 수립에 관한 사항 5. 그 밖에 이 법의 목적 실현을 위하여 진상조사위원회가 필요하다고 판단하는 사항 주제검토 결과 지진 위험성 검토·평가의 충실성 〇 D 등이 이 사건 과제에 착수한 후 사업부지를 ****으로 선정하였 고, 부지선정 과정에서 활성단층 유무를 정확히 파악하기는 현실적 으로 어려운 것으로 판단함. - 20 - 타. 관련 규정 이 사건과 관련된 규정은 [별지6]에 기재된 것과 같다. 〇 D 등은 지진 위험성 분석에 필요한 충분한 자료를 확보하지 못하였 고, 지진 위험성 검토·평가를 충실히 수행하지 않음. 사업자 선정 및 과제 평가·관리의 적절성 〇 D 등이 사업자로 선정되는 것에 부당한 유착관계 등이 존재하지는 않음 〇 산업부, 참가인 한국에너지기술평가원 등의 위법행위가 명백히 확 인되지는 않았으나, 일부 과제 연장평가에 대한 관리는 부적정했음. 유발지진 관련 안전관리방안의 수립·실행 〇 D 등은 미소진동 관리의 중요성을 인지하고 있었는데도 지진위험성 관리 업무를 제대로 수행하지 않았고, 2017. 4. 15. 자 지진 발생 이후 사업기간 연장을 신청하면서도 유발지진 가능성을 명시하지 않음. 〇 산업부와 참가인 에너지기술평가원은 2017. 4. 15. 자 지진 발생 이후 지열발전의 지진유발 가능성을 인식할 수 있었는데도 이에 대 한 원인 규명과 지진 위험도 분석 등의 관리·감독 조치를 취하지 않음. 〇 D 등은 수리자극에서 발생하는 지진위험을 관리하기 위해 ‘신호등 체계’를 수립하였으나 2016. 12. 23. 2차 수리자극 도중 규모 2.2 의 지진이 발생하자 같은 달 26일 그 최고단계의 기준을 변경하고, 산업부, 참가인 한국에너지기술평가원 등과 신호등 체계의 수립, 변 경 과정을 협의하지 않음. 2017. 4. 15. 자 지진 이후의 대응조치와 수리자극 적절성 〇 D 등은 2017. 4. 15. 자 지진 발생 후 지진 위험성 진단과 평가를 수행하지 않은 채 4차, 5차 각 수리자극을 시행함. 〇 D 등은 PX-1 지열공과 PX-2 지열공이 수리적으로 연결된 것으로 잘못 판단하여 5차 수리자극을 강행하였고, 그 결과 당초 계획한 것보다 많은 양의 물을 주입함. 지진 정보공개와 기관간 정보공유의 투명성 〇 D 등과 산업부, ****시, 참가인 한국에너지기술평가원 간 지진에 관한 정보공개와 정보공유가 투명하게 이루어지지 않음. 지진계 및 시추기 등 시설·장비 관리의 적정성 〇 참가인 한국지질자원연구원은 지진 감시에 대한 준비를 미흡하게 하고 지진계관리를 부실하게 함. - 21 - [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 10, 11호증, 을가 제1, 2, 11, 15호증, 을바 제 1에서 13호증의 각 기재(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지 2. 원고들의 주장 요지 가. 국가배상청구 피고 소속 산업부는 참가인 한국에너지기술평가원을 이 사건 과제에 따른 업무의 전 담기관으로 지정하였고, 참가인 한국에너지기술평가원은 피고의 공무수탁사인으로서 D 등의 이 사건 과제 수행을 관리·감독하게 되었다. 또한 D 등은 피고로로부터 이 사건 과제의 사업자로 선정되어 사업비를 지원받으면서 이 사건 과제를 수행하였으므로, D 등은 위 과제의 수행에 관하여 피고의 공무수탁사인 또는 이와 유사한 지위에 있다. 그런데 D 등은 이 사건 과제를 수행하면서 그 과정에서 이 사건 지진이 발생할 수 있 다는 것을 충분히 인식하였으면서도 이를 방지하기 위한 주의를 다하지 않았고, 피고 소속의 산업부 공무원과 참가인 한국에너지기술평가원은 D 등의 과제 수행을 적절히 관리·감독하지 못하였다. 이와 같은 이 사건 과제 관련기관의 과실로 인하여 이 사건 지진이 촉발되었고, 원고들은 위 지진으로 인하여 정신적 손해를 입게 되었으므로, 피 고는 국가배상법 제2조 제1항 본문 10) 에 따라 원고들에게 위자료를 배상하고 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 이 사건 과제 관련기관이 위반한 주의의무는 아래 와 같다. 10) 제2조(배상책임) ① 국가나 지방자치단체는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인(이하 "공무원"이라 한다)이 직무를 집행하면서 고의 또는 과 실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입히거나, 「자동차손해배상 보장법」에 따라 손해배상의 책임이 있을 때에는 이 법에 따라 그 손해를 배상하여야 한다. 다만, 군인ᆞ군무원ᆞ경찰공무원 또는 예비군대원이 전투ᆞ훈련 등 직무 집행과 관련하여 전사ᆞ순직하거나 공상을 입은 경우에 본인이나 그 유족이 다른 법령에 따라 재해보상금ᆞ유족연금ᆞ상이연금 등의 보상을 지급받을 수 있을 때에는 이 법 및 「민법」에 따른 손해배상을 청구할 수 없다. - 22 - 1) 이 사건 과제 관련기관의 주의의무 가) 피고 지진.화산재해대책법 제3조에 따르면 중앙행정기관으로서 재난관리책임기관에 해당하는 산업부의 장은 지진.화산재해를 줄이기 위하여 지진.지진해일 및 화산활동 의 관측.통보, 지진.화산재해 대응 및 긴급지원체계의 구축 등에 대하여 필요한 조 치를 하여야 한다. 또한 재난 및 안전관리 기본법 제3조 제5호 및 제25조의4, 재난 및 안전관리지침 제6절에 따르면, 중앙행정기관인 산업부는 재난관리책임기관으로서 소관 관리 대상 업무의 분야에서 재난 발생을 방지하기 위하여 필요한 조치를 취하여야 한 다. 나아가 자연재해대책법 제4조 및 제5조에 의하면, 관계행정기관의 장은 자연재해에 영향을 미치는 행정계획을 수립하거나 개발사업의 허가 등을 하려는 경우에 재해 영향 성 검토 및 재해영향평가에 관한 협의를 하여야 하므로, 산업부는 적어도 이 사건 과 제의 수행이 지하층에 어떤 영향을 미치는 여부에 대하여 확인을 할 의무를 부담한다. 따라서 피고 소속 산업부 및 산업부 소속의 공무원들은 산업부 소관의 에너지 개발업무에 해당하는 이 사건 과제에서 발생한 지진 등 재난으로부터 국민의 생명ᆞ신 체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 지진의 예방 및 피해 경감을 위하여 노력할 의무가 있다. 나) 참가인 한국에너지기술평가원 참가인 한국에너지기술평가원은 에너지법 제13조, 에너지법 시행령 제11조에 따 라 에너지 기술 개발 사업의 기획, 평가 및 관리 업무를 목적으로 설립되었고, 산업기 술혁신사업 공통 운영요령 제11조 및 이 사건 협약 등에 따라 피고를 대행하여 이 사 건 과제의 관리 및 그에 따른 부수업무 등을 수행할 의무가 있다. 따라서 참가인 한국 - 23 - 에너지기술평가원은 이 사건 과제의 전담기관으로서 위 과제의 관리의무 및 위 과제와 관련된 위험을 방지할 의무를 부담한다. 다) D 등 이 사건 협약 제3조에 따르면 기술개발에 참여한 자들은 기술혁신사업 운영요령 등의 규정과 사업계획서에 근거하여 기술개발을 성실히 수행하여야 한다. 또한 기술혁 신사업 운영요령 제11조에 따르면 이 사건 과제의 주관사인 D는 과제 수행에 대한 종 합적인 관리를 할 의무가 있다. 2) 구체적인 귀책사유 가) 부지선정 과정의 귀책사유 지열발전 실증 연구시설은 EGS 발전 원리에 따라 심도 5km까지 시추를 하고 상당한 압력으로 물을 주입하는 것을 전제로 하고 있으므로, 피고는 지열발전 대상 부 지를 선정하면서 그 부지에 지하 5km까지 물을 주입해도 문제가 없다는 점을 검토하 였어야 한다. 그러나 피고는 3D 입체 영상 조사를 통한 지하단층 조사, **** 지역에 대한 정밀탐사 및 기존 4개의 단층대에 대한 지질조사를 모두 하지 않았고, D 등은 이 사건 연구부지 인근에 임계응력 상태의 단층이 있다는 점을 알지 못한 채 수리자극을 하여 이 사건 지진을 촉발시켰다. 나) 미소진동 관리방안 관련 귀책사유 (1) 미소진동 관리방안의 미수립 산업부는 이 사건 과제를 최초 기획할 당시 지진위험성 검토를 제대로 하지 않았고, D 등은 2015년 12월 이전까지 이 사건 과제의 수행 과정에서 발생할 수 있는 미소진동의 관리방안을 수립하지 않았다. 또한 참가인 한국에너지기술평가원과 산업부 - 24 - 는 이 사건 과제의 진행 과정에서 유발지진이 발생할 수 있다는 사실을 충분히 인지하 였는데도 D 등이 수리자극을 실시하기 전 미소진동 관리방안을 수립하였는지 확인하 지 않았고, 참가인 한국에너지기술평가원은 이 사건 과제의 수행기간 연장 과정에서 1 차 수리자극이 진행되었다는 사실을 알게 된 후에도 수리자극 실시 전 확정하기로 한 미소진동 관리방안의 수립 여부를 확인하지 않았다. (2) 미소진동 관리방안 등에 관한 협의·검토·보고 누락 D 등은 2015년 12월경 실시간으로 지진을 관측하여 수리자극의 규모 및 정도 등을 조절하는 방안으로서 소위 ‘신호등 체계’를 포함한 미소진동 관리방안을 수립하였 다. 그런데 D 등은 이를 수립하는 과정에서 참가인 한국에너지기술평가원, 산업부, 포 항시 등과 그 세부내용을 협의하지 않았고, 그 수립사실을 곧바로 산업부와 참가인 한 국에너지기술평가원에 보고하지도 않았다. 참가인 한국에너지기술평가원은 2016. 12. 27. D로부터 변경된 신호등 체계를 보고받고도 그 신호등 체계의 수립 과정과 내용의 적정성 등을 제대로 확인하지 않았 고, 산업부에 신호등 체계의 내용을 보고하지도 않았다. 또한 참가인 한국에너지기술평 가원은 2017. 4. 17.에서야 산업부에 신호등 체계의 내용을 최초로 보고하면서 그 적정 성에 대한 검토를 요청하지 않았고, 산업부 역시 신호등 체계의 의미, 그 내용의 적정 성 등을 검토하지 않았다. (3) 미소진동 관리 기준의 임의 완화 D 등은 2차 수리자극 과정에서 2016. 12. 23. 규모 2.2의 지진이 발생하자 같 은 달 26일 신호등 체계의 적색단계 기준을 규모 2.0의 지진에서 규모 2.5의 지진으로 완화하였다. 그러나 참가인 한국에너지기술평가원과 산업부는 이와 같은 보고를 받고 - 25 - 도 D 등의 신호등 체계 기준 완화에 관하여 별다른 조치를 취하지 않았다. (4) 미소진동 관리 기준의 내용 부실 D 등은 미소진동 관리방안을 수립하면서 신호등 체계에 「적색단계에 해당하 는 지진이 발생하면 수리자극을 중단하고 정부기관 등의 승인을 받은 후 수리자극을 재개하도록 하는 내용」을 포함하지 않는 등 위 관리방안의 내용을 부실하게 수립하였 다. (5) 미소진동 관리 기준 위반 D 등은 2016. 12. 23. 2차 수리자극 과정에서 규모 2.0 이상의 지진이 발생하 여 신호등 체계에 따라 산업부, 참가인 한국에너지기술평가원, ****시, 기상청 등에 지 진발생 사실을 각 통보해야 하는데도, 위 지진의 발생사실을 참가인 한국에너지기술평 가원에만 보고하고 나머지 기관에는 보고하지 않았다. 다) 지열발전 연구 수행 과정의 귀책사유 (1) 수리자극 관련 이상 징후 미검토 D 등은 「PX-1 지열공 시추작업 과정에서의 드릴파이프의 절단 사고 발생, PX-2 지열공 시추작업 과정에서의 이수 누출 발생, 수리자극 과정에서 주입한 12,798 ㎥의 물 중 6,957㎥만이 배출된 현상 등」을 분석하여 지하 단층대의 존재를 포함한 지질학적 이상 징후를 충분히 추단할 수 있었다. 그런데도 D 등은 이를 면밀히 분석하 거나 이와 같은 현상에 관하여 정밀조사를 하지 않은 채 수리자극을 계속 실시하였다. (2) 물 주입 압력 관련 과실 D 등은 수리자극 과정에서 통상적으로 20mPa 전후의 압력으로 물을 주입해 야 하는데도 80mPa이 넘는 압력으로 물을 주입하였다. - 26 - (3) 물 주입량 권고 위반 D 등은 5차 수리자극 직전인 2017. 8. 27. 서울대학교 교수로부터 「2017. 4. 15. 자 지진이 발생한 이후 PX-2 지열공의 배수량이 181㎥이므로 그 이상의 물을 주 입할 경우 유사 규모의 지진이 발생할 수 있다」는 취지의 의견을 받은 후 5차 수리자 극에서 PX-2 지열공에 320㎥의 물을 주입하기로 계획하였다. 그러나 D 등은 5차 수리 자극을 실시하면서 PX-2 지열공에 당초 계획한 320㎥보다 많은 1,722㎥의 물을 주입 하였다. 라) 2017. 4. 15. 자 지진 관련 조치 부실의 귀책사유 (1) 2017. 4. 15. 자 지진 관련 사항 미보고 D 등은 3차 수리자극 과정에서 2017. 4. 15. 자 지진이 발생하였는데도 산업 부와 참가인 한국에너지기술평가원에 지열발전으로 인하여 위 지진이 발생했을 가능성 이 높다는 사실을 보고하지 않았다. (2) 2017. 4. 15. 자 지진에 대한 미조치 D 등은 2017. 4. 15. 자 지진의 발생 후에도 수리자극을 중단하는 등의 안전 조치를 전혀 취하지 않았고, 지진 위험도를 충분히 분석하지 않은 채 4차, 5차 수리자 극을 각 진행하였다. 또한 참가인 한국에너지기술평가원은 2017. 4. 15. 자 지진이 지 열발전에 따른 유발지진인지를 정확히 확인하지 않았고, 지진 위험도를 분석하여 이 사건 과제를 중단할 것인지 충분히 검토하지 않았다. 산업부는 2017. 4. 17. 참가인 한국에너지기술평가원으로부터 2017. 4. 15. 자 지진이 발생하였다는 보고를 받았는데도 참가인 한국에너지기술평가원이 「미소진동 발생 판단과 배수 조치에 따라 안정적 사업환경이 이루어졌다」는 취지를 보고하자 위 - 27 - 보고만을 믿은 채 위 지진이 이 사건 과제의 수행으로 인하여 발생한 것인지 확인하지 않았다. 또한 산업부는 2017. 4. 15. 자 지진의 발생 이후에도 D 등으로 하여금 과제를 일시 중지하도록 하거나 지진 위험도를 분석하도록 하는 등의 아무런 조치를 취하지 않았다. 마) 이 사건 과제기간 연장에 관한 귀책사유 D는 2017. 5. 22. 참가인 한국에너지기술평가원에 과제기간 연장의 승인을 요청 하면서, 협약 변경 승인 요청서에 「PX-2 지열공에 대한 수리자극을 통해 물을 주입 한 후 규모 3.1 및 2.0 지진이 두 차례 발생하였다」는 취지를 기재하였고, 같은 달 31 일 연장 승인 검토를 위한 현장점검에서도 「위 각 지진이 수리자극에 의하여 발생한 유발지진과 함께 분포되어 있다」는 사실을 보고하였다. 그러나 참가인 한국에너지기 술평가원은 추가 지진 발생 가능성 등을 조사하기 위해 과제를 일시적으로 중지하도록 하거나, 지진 위험도 분석을 하지 않은 채 과제기간 연장을 승인하였다. 바) 지진계 관리 및 지진 감시업무 소홀 참가인 한국지질자원연구원은 수리자극이 시행되는 동안 지진계 관리, 지진 관 련 자료 보관 등을 포함한 지진 감시업무를 매우 부실하게 하였다. 그 결과 참가인 한 국지질자원연구원은 수리자극 기간 지진계 이상 작동을 파악하지 못하였고, 2017. 4. 15. 자 지진을 자체적으로 감시하지도 못하였다. 사) 기타 귀책사유 (1) 과제 기획상의 귀책 산업부는 2010년 3월 200kW급 지열발전 과제를 수립하였다가 충분한 검토 없이 위 과제를 MW급으로 변경하여 다시 기획하였고, 전문가들이 사업비 500억 원으 - 28 - 로는 플랜트 건설이 어렵다는 의견을 제시하였는데도 위 과제를 무리하게 추진하였다. (2) 과제수행기관 선정의 귀책 산업부는 D의 자격요건을 제대로 검토하지 않은 채 D를 과제수행기관으로 선 정하였다. (3) D의 일괄발주 미검토 참가인 한국에너지기술평가원은 D가 외부전문기관에게 지열개발을 일괄 발주 한 것에 관하여 그 적정성을 검토하지 않았다. 나. 환경정책기본법상 배상청구 환경정책기본법 제44조 제1항 11) 은 환경오염 또는 환경훼손으로 피해가 발생한 경우 해당 환경오염 또는 환경훼손의 원인자에게 과실이 없더라도 위 원인자가 그 피해를 배상하도록 규정하고 있다. 그런데 이 사건 지진은 이 사건 과제에 따른 사업활동에 의하여 발생한 진동이자 자연환경인 지하단층의 본래적 기능에 중대한 손상을 주는 상 태로서 환경정책기본법 제3조 제4호, 제5호 12) 에 따른 환경오염 또는 환경훼손에 해당 한다. 따라서 이 사건 과제의 선정, 사업비 지급 등의 권한을 갖고 사실상 이 사건 과 제의 수행을 책임진 피고는 위 환경오염 또는 환경훼손의 원인자로서 이 사건 지진으 로 인하여 피해를 입은 원고들에게 그 정신적 손해를 배상하고 이에 대한 지연손해금 을 지급할 의무가 있다. 다. 도급인으로서의 손해배상청구 11) 제44조(환경오염의 피해에 대한 무과실책임) ① 환경오염 또는 환경훼손으로 피해가 발생한 경우에는 해당 환경오염 또는 환경훼손의 원인자가 그 피해를 배상하여야 한 다. 12) 제3조(정의) 4. "환경오염"이란 사업활동 및 그 밖의 사람의 활동에 의하여 발생하는 대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 방사능오 염, 소음ᆞ진동, 악취, 일조 방해, 인공조명에 의한 빛공해 등으로서 사람의 건강이나 환경에 피해를 주는 상태를 말한다. 5. "환경훼손"이란 야생동식물의 남획 및 그 서식지의 파괴, 생태계질서의 교란, 자연경관의 훼손, 표토의 유실 등으로 자연 환경의 본래적 기능에 중대한 손상을 주는 상태를 말한다. - 29 - 민법 제757조 13) 단서는 도급 또는 지시에 관하여 도급인에게 중대한 과실이 있는 경우 수급인이 제3자에게 가한 손해를 배상할 책임이 있다는 취지로 규정하고 있다. 피고는 D 등에 「이 사건 과제 수행」이라는 용역을 의뢰한 도급인 유사의 지위에 있다. 그런데 피고는 D 등에 이 사건 과제 수행을 도급하는 과정에서 앞서 본 중대한 과실들을 저질러 D 등으로 하여금 이 사건 지진을 촉발하도록 하였다. 따라서 피고는 이 사건 지진으로 인하여 손해를 입은 원고들에게 정신적 손해를 배상하고 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 라. 공동불법행위에 따른 손해배상청구 이 사건 지진은 앞서 본 바와 같이 이 사건 과제 관련기관의 과실이 경합하여 촉발 되었다. 원고들은 이 사건 과제 관련기관의 과실에 따른 공동불법행위로 인하여 정신 적 손해를 입었으므로, 피고는 원고들에게 정신적 손해를 배상하고 이에 대한 지연손 해금을 지급할 의무가 있다. 3. 판단 가. 이 사건의 쟁점 원고들은 참가인 한국에너지기술평가원과 D 등이 피고의 공무수탁사인 또는 이와 유사한 지위에 있거나, 피고가 D 등에 대하여 도급인과 유사한 지위에 있다는 취지로 주장하면서, 피고에 대하여 과실에 따른 책임(국가배상, 공동불법행위에 따른 손해배 상), 중과실에 따른 책임(도급인으로서의 손해배상), 무과실책임(환경정책기본법상 배 상)을 각 추궁하고 있다. 반면 피고는 이 사건 지진이 이 사건 과제 관련기관의 과실로 인하여 촉발되지 않았다는 취지로 주장하고 있다. 13) 제757조(도급인의 책임) 도급인은 수급인이 그 일에 관하여 제삼자에게 가한 손해를 배상할 책임이 없다. 그러나 도급 또는 지시에 관하여 도급인에 게 중대한 과실이 있는 때에는 그러하지 아니하다. - 30 - 원고들의 각 주장 중 환경정책기본법상 배상 주장을 제외한 주장은 모두 이 사건 지 진이 이 사건 과제 관련기관의 과실(중과실 포함)로 인하여 촉발되었다는 것을 전제로 하므로, 이를 먼저 살핀다. 이하에서는 먼저 원고들이 하는 각 주장의 전제가 되는 주 장으로서, ① 이 사건 지진이 이 사건 과제의 수행과 관련되어 있는지를 먼저 살피고 (이른바 ‘자연적 관련성’), 이어서 ② 이 사건 지진이 이 사건 과제 관련기관의 과실로 인하여 촉발된 것인지 살핀다. 나. 이 사건 지진이 이 사건 과제의 수행과 관련되어 있는지에 관한 판단 14) 앞서 든 증거, 을가 제29호증의 1의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정 등을 고려하면, 이 사건 지진은 이 사건 과제의 수 행으로 인하여 촉발되었거나, 적어도 위 과제 수행의 영향을 받았다고 보는 것이 타당 하다. 1) 사단법인 X가 주관하여 국내외 17명의 전문가로 구성된 ****지진 정부조사연 구단은 2018년 3월부터 2019. 2. 28.까지 ****지진과 지열발전의 연관성에 관한 조사 연구를 진행하였고, 2019. 3. 20. 「이 사건 과제의 수행 중 지열공 굴착과 두 지열공 (PX-1, PX-2)을 이용한 수리자극이 시행되었고, 굴착 시 발생한 이수 누출과 PX-2 지 열공을 통해 높은 압력으로 주입한 물에 의하여 확산된 공극압이 ****지진 단층면 상 에 남서방향으로 깊어지는 심도의 미소지진들을 순차적으로 유발시켰다. 결과적으로 그 영향이 본진의 진원 위치에 도달되고 누적되어 거의 임계응력상태에 있었던 단층에 서 ****지진이 촉발되었다」는 취지의 조사연구결과를 발표하였다. 이와 같은 정부조 사연구단의 발표 내용은 ****시 및 그 주변의 지형과 단층대 분석, 탄성파 탐사자료의 14) 이 부분 판단은 자연적 인과관계에 관한 것으로, 원고들이 하는 각 청구의 직접적 요건사실에 해당하지는 않는다. 그러나 피 고는 이 사건 지진의 발생이 이 사건 과제의 수행과 무관하다는 취지로 주장하고 있고, 이와 같은 주장은 원고들의 각 청구 의 논리적 전제에 해당하므로, 이를 먼저 살핀다. - 31 - 검토, 수리자극에 따른 지하수위 변동 등을 종합적으로 분석한 결과에 해당하고, 그 내 용의 신빙성을 의심할 사정을 찾을 수 없다. 2) 이 사건 지진이 수리자극 과정에서 주입된 물의 양에 비하여 매우 강한 강도로 발생하기는 하였다. 그러나 정부조사연구단의 조사 결과에 따르면 이 사건 지진은 촉 발지진에 해당하는데, 촉발지진은 이를 촉발한 인위적 영향의 범위를 크게 벗어나는 규모로 발생하고, 대부분 조구조 운동 15) 으로 축적된 변형에너지를 방출한다. 또한 **** 지진 정부조사연구단의 총괄조사연구단장을 맡은 서울대학교 교수 H 역시 「이 사건 지진은 일단 발생한 후 유체 주입으로 인한 압력변화 때문이 아니라 지각 변형을 일으 키면서 커진 것으로, 일반적인 지진 예측 모델에서 예측할 수 있는 규모를 현저히 초 과한 것이다」는 취지의 논문을 기고하기도 하였으므로, 이 사건 지진의 규모가 수리 자극 시 예측할 수 없는 정도로 커졌다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로 위 지진이 이 사건 과제에서 시행된 수리자극의 영향을 받지 않았다고 볼 수는 없다. 3) 이 사건 1차 지진이 D 등이 마지막 수리자극을 마친 2017. 9. 18.부터 약 2개 월이 지난 후에서야 발생한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 정부조사연구단은「단 층이 임계응력상태일 때 Coulomb 응력변화가 0.01 MPa 이상이면 지진의 발생을 증가 시키거나 지진을 유발할 수 있는 것으로 알려져 있고, 공극압이 0.02~0.06 MPa 증가하 는 경우 지진의 발생빈도가 커지는 것으로 분석되었다. 그런데 이 사건 1차 지진 당시 단층면 상에 넓게 공극압이 증가되는 것으로 나타났고, 5차 수리자극 이후 약 2개월이 경과한 후에도 PX-1 지열공, PX-2 지열공 및 단층에서 0.02 MPa 이상의 공극압 변화 가 폭넓게 남아있었다. 수리자극 이후 공극압은 시간이 경과하면서 그 주변으로 압력 15) 산지의 주요 구조를 형성하는 대규모의 지각 변형 작용을 의미한다. - 32 - 변화를 확산시키며 지열정의 주입구간에서부터의 거리와 수리상수에 따라 일정 기간 후 지진이 발생할 수 있음을 나타낸다」는 취지의 의견을 제시하였고, 달리 위 의견이 부당하다고 볼 만한 자료가 없다. 따라서 이 사건 1차 지진이 D 등이 시행한 마지막 수리자극으로부터 2개월 후 발생하였다는 사정만으로 위 지진이 이 사건 과제의 수행 과 무관하다고 볼 수는 없다. 4) 이 사건 연구부지에 근접한 지역에서 2009. 1. 1.부터 2015년 10월까지는 진앙 거리 5km 이내, 진원깊이 10km 미만인 지진이 전혀 발생하지 않았다. 그러나 PX-2 지열공의 굴착 과정에서 이수 누출이 발생한 후부터 미소진동이 발생하기 시작하였고, 5차례 이루어진 수리자극 무렵에는 위 부지의 인근 지역에서 지진이 다수 발생하였다. 수리자극 무렵 발생한 지진의 횟수는 아래 표에 기재된 것과 같다. 이와 같은 이 사건 연구부지 인근의 지진발생 양상을 고려하면, 이 사건 지진은 이 사건 과제의 수행 과정에서 이루어진 수리자극의 영향을 받았다고 보는 것이 타당 하다. 5) 피고 등은, 미국 지질조사소 지진 과학센터의 T 박사와 로렌스 버클리 국립 연 수리자극 차수기간지진발생 횟수 1차 2016. 1. 29. ~ 2016. 2. 18.24회 2016. 2 .19. ~ 2016. 12. 14.57회 2차 2016. 12. 15. ~ 2016. 12. 28.89회 2016. 12. 29. ~ 2017. 3. 15.28회 3차 2017. 3. 16. ~ 2017. 4. 14.12회 2017. 4. 15. ~ 2017. 8. 6.76회 4차 2017. 8. 7. ~ 2017. 8. 14.2회 2017. 8. 15. ~ 2017. 8. 29.1회 5차 2017. 8. 30. ~ 2017. 9. 18.9회 2017. 9. 19. ~ 2017. 11. 15.33회 합계331회 - 33 - 구소의 U 박사가 이 사건 지진을 분석한 논문의 내용 등을 들어 이 사건 지진이 촉발 지진이 아니라 자연지진에 해당한다는 취지로 주장한다. 살피건대, 위 논문에 「자연지 진이나 촉발지진 중 어느 것이 원인이든 이 사건 지진의 근원은 지각의 변형율 축적이 다. 아마도 이 사건 지진의 위험도를 가늠하는 가장 적절한 인자는 2016년 9월 **** 남쪽 40km 위치에서 발생한 자연지진인 경주지진일 것이다」라는 취지의 내용이 포함 된 사실은 인정할 수 있다(을라 제2, 6호증). 그러나 위 논문의 결론 부분에는 「이 논 문이 이 사건 지진이 자연지진인지 촉발지진인지에 관한 결론을 내지는 못한다」는 내 용이 기재되어 있으므로, 위 논문의 내용만을 들어 이 사건 지진이 이 사건 과제와 전 혀 무관한 자연지진에 해당한다고 단정할 수는 없다. 6) 피고는, 정부조사연구단이 지진을 발생시키는 원인으로 지목한 0.01MPa의 공극 압 변화는 본래 지열공에 작용하던 지하수 압력에 비하여 매우 미미한 수준에 불과하 므로, 이 사건 지진은 이 사건 연구부지 주변의 온천공 운영 또는 대규모 공사로 인하 여 발생하였을 가능성이 있다는 취지로 주장한다(2024. 8. 23. 자 준비서면 참조). 그러 나 피고가 드는 온천공 운영 또는 대규모 공사 등이 이 사건 지진의 발생에 영향을 미 쳤다고 볼 객관적 증거가 없고, 이와 같은 막연한 가능성만으로 이 사건 지진이 이 사 건 과제 수행의 영향을 받지 않았다고 단정할 수는 없다. 다. 이 사건 지진이 이 사건 과제 관련기관의 과실로 인하여 발생한 것인지에 관한 판단 1) 관련 법리 국가나 지방자치단체는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 때에는 그 손해를 배상하여 - 34 - 야 한다(국가배상법 제2조 제1항 참조). 공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인정 하기 위해서는 공무원의 작위로 인한 국가배상책임을 인정하는 경우와 마찬가지로 ‘공 무원이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 때’라는 국가배상법 제2조 제1항의 요건이 충족되어야 한다. 여기서 ‘법령 위반’이란 엄 격하게 형식적 의미의 법령에 명시적으로 공무원의 작위의무가 규정되어 있는데도 이 를 위반하는 경우만을 의미하는 것은 아니고, 인권존중.권력남용금지.신의성실과 같 이 공무원으로서 마땅히 지켜야 할 준칙이나 규범을 지키지 않고 위반한 경우를 포함 하여 널리 객관적 정당성이 없는 행위를 한 경우를 포함한다. 국민의 생명.신체.재 산 등에 관하여 절박하고 중대한 위험상태가 발생하였거나 발생할 우려가 있어서 국민 의 생명.신체.재산 등을 보호하는 것을 본래적 사명으로 하는 국가가 초법규적, 일 차적으로 그 위험 배제에 나서지 않으면 국가의 생명.신체.재산 등을 보호할 수 없 는 경우에는 형식적 의미의 법령에 근거가 없더라도 국가나 관련 공무원에 대하여 그 러한 위험을 배제할 작위의무를 인정할 수 있다. 그러나 그와 같이 절박하고 중대한 위험상태가 발생하였거나 발생할 우려가 없는 경우에는 원칙적으로 공무원이 관련 법 령을 준수하여 직무를 수행하였다면 공무원의 부작위를 가지고 ‘고의 또는 과실로 법 령을 위반’하였다고 할 수는 없다. 따라서 공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인 정할 것인지 여부가 문제 되는 경우에 관련 공무원에 대하여 작위의무를 명하는 법령 규정이 없다면 공무원의 부작위로 인하여 침해된 국민의 법익 또는 국민에게 발생한 손해가 어느 정도 심각하고 절박한 것인지, 관련 공무원이 그와 같은 결과를 예견하여 결과를 회피하기 위한 조치를 취할 가능성이 있는지 등을 종합하여 고려하여 판단하여 야 한다(대법원 2020. 5. 28. 선고 2017다211559 판결 등 참조). - 35 - 민사분쟁에서 요구되는 인과관계는 의학적·자연과학적 인과관계가 아니라 사회적· 법적 인과관계이므로, 그 인과관계가 반드시 의학적·자연과학적으로 명백히 증명되어야 하는 것은 아니나, 불법행위와 결과 사이에는 상당한 인과관계가 있어야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다12241, 12258 판결 참조). 2) 판단 기준 이 사건에서 이 사건 과제 관련기관의 과실을 판단하면서 다음과 같은 이 사건의 특성을 고려하여야 한다. 가) 이 사건 지진의 특성과 지진 관리의 현실적 한계 앞서 본 바와 같이 이 사건 지진이 이 사건 과제의 영향을 받아 촉발되기는 하 였으나, 위 지진은 그 영향을 받은 공간적 범위를 크게 벗어난 규모의 촉발지진에 해 당한다. 촉발지진은 수리자극 등의 인위적 영향이 지각 내 힘의 변화를 발생시킨 최초 의 원인이지만, 지진을 발생시키는 힘의 대부분은 기존의 지각 불균형 등 자연력에서 기인한다는 특성이 있고, 그와 같은 점에서 물 주입 등 인위적인 활동과 관련된 제한 적인 공간의 단층 움직임에 의하여 일어나는 유발지진과 차이가 있다. 그런데 EGS 방식의 지열발전에서 이 사건 지진과 같은 규모의 촉발지진이 발생 한 것은 전 세계적으로 유사한 예를 찾기 어렵고, 이 사건 지진은 유발지진에 관한 기 존의 이론들로 설명되지 않을 정도의 큰 규모로 발생하였다[예컨대, 유발지진에 관하여 널리 적용되는 T의 ‘Mcgarr 이론’은 촉발지진에 그대로 적용되지 않을 뿐만 아니라, 이 사건 지진의 규모는 위 이론에서 도출될 수 있는 지진의 규모를 현저히 초과한다. T와 U 역시 최신 모델링 기법을 활용하더라도 규모 5.4의 이 사건 1차 지진을 시뮬레이션 하는 것이 불가능했다는 취지의 의견을 밝혔다(을가 제40호증)]. 또한 앞서 본 T와 U - 36 - 의 논문을 포함하여(을라 제2, 6호증), 이 사건 지진이 2011년 발생한 동일본대지진과 2016년 발생한 경주 지진의 영향을 받았다는 취지의 W 교수의 논문(을바 제16호증) 등 이 사건 지진의 정확한 원인에 관하여는 현재까지도 많은 논의가 계속되고 있을 뿐 만 아니라, 이 사건 지진의 진원 깊이마저도 각 연구 및 조사에 따라 다른 결과가 도 출되고 있다. 나아가 정부조사연구단의 조사 결과에 따르더라도 이 사건 지진은 작은 자극에 의하여 언제든 지진이 발생할 수 있었던 상태인 임계응력상태의 단층에서 촉발 되었고, 수리자극이 위 지진에 어느 정도의 영향을 미친 것인지는 충분히 밝혀지지 않 았다. 반면, 수리자극을 시행하는 D 등은 이 사건 과제를 수행하는 과정에서 미소진동 을 관측하고 그 진동을 분석하여 수리자극의 강도를 조절하는 등의 방법으로 지진의 발생을 방지할 수밖에 없고, 그 방법은 당시의 과학적·전문적 지식과 기술 수준에 의존 할 수밖에 없다. 또한 이 사건 과제를 관리하는 산업부 및 참가인 한국에너지기술평가 원 역시 고도의 지식과 기술을 가진 D 등의 재량을 존중하는 방식으로 위 과제를 관 리할 수밖에 없다. 이와 같이 이 사건 지진이 D 등이 시행한 수리자극의 내용 및 정도 에 비하여 통상적인 유발지진보다 매우 강한 규모로 일어나 현재까지도 그 정확한 원 인이 논의 중인 반면, 이 사건 과제 관련기관이 이를 사전에 예측하거나 통제하는 것 이 실질적으로 매우 어려웠다는 점은 이 사건 과제 관련기관의 주의의무 위반을 판단 하면서 고려해야 한다. 나) 이 사건 과제를 직접 규율하는 규정의 부재 원고들은 이 사건 과제 관련기관의 주의의무 위반을 주장하면서, 그 근거로 지 진.화산재해대책법 제3조, 재난 및 안전관리 기본법 제3조 제5호 및 제25조의4, 재난 - 37 - 및 안전관리지침 제6절, 산업기술혁신사업 공통 운영요령 제11조, 이 사건 협약 등의 각 규정을 들고 있다. 그러나 위 각 규정은 피고 소속의 중앙행정기관인 산업부 또는 그 장인 산업부 장관이 지진 방지 및 대응에 관하여 필요한 조치를 하도록 하는 원론적인 내용 또는 참가인 한국에너지기술평가원이 이 사건 과제의 관리를 한다는 일반적·추상적 내용에 불과하고, 달리 이 사건 과제가 진행되었을 당시 EGS 방식의 지열발전 방식을 규율하 던 구체적인 법령 또는 지침이 존재하지 않았다. 이와 같이 이 사건 과제 관련기관이 이 사건 과제를 수행하는 과정에서 이를 규제하는 법령 또는 협약을 직접 위반하지 않 았고, 이들의 주의의무 위반을 판단할 수 있는 명확한 기준이 없는 이상, 이들의 주의 의무 위반은 D 등이 이 사건 과제를 수행한 내용 또는 절차가 당시의 과학기술 수준 등을 고려할 때 현저히 부당하였다고 볼 수 있는지 및 피고와 참가인 한국에너지기술 평가원이 D 등의 과제 수행이 부적절함을 알면서 이를 방치하였거나, 이를 알지 못한 데 과실이 있는지 등을 면밀히 살펴 인정하여야 한다. 다) 손해배상과 감사원의 감사 및 진상조사의 차이 원고들은, 이 사건 과제 관련기관의 주의의무 위반의 근거로 감사원의 감사결과 및 진상조사위원회의 진상조사 결과 등을 제시하고 있다. 그러나 국가배상법 또는 민 법에 따른 손해배상은 위법한 공무수행 또는 가해행위에 대한 손해 전보를 목적으로 한 제도로, 단지 공무원(국가배상법) 또는 가해행위자(민법)의 귀책사유가 존재하기만 하면 성립하는 것이 아니라, 그 귀책사유에 따른 행위로 인하여 피해자의 손해가 발생 하여야 성립할 수 있다. 반면 감사원의 감사 및 진상조사위원회의 진상조사는 이 사건 과제 관련기관이 위 과제를 수행한 과정을 사후에 종합적으로 검토한 뒤 그 수행 과정 - 38 - 에서 미흡하거나 개선할 점 일체를 지적한 것으로, 손해배상과 그 요건, 취지와 목적이 모두 다르다. 따라서 감사원의 감사 및 진상조사위원회의 진상조사에서 이 사건 과제 관련기관의 업무 미흡사항이 일부 발견되었다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로 당연 히 이들에 대한 손해배상책임이 인정된다고 볼 수는 없고, 이 사건 과제 관련기관의 손해배상책임을 인정하기 위해서는 그와 같은 업무의 미흡이 이 사건 지진을 촉발하는 데 기여하였는지, 이 사건 과제 관련기관이 다른 방식으로 업무를 처리하였을 경우 이 사건 지진의 촉발이라는 결과를 피할 수 있었는지 등을 별도로 검토하여야 한다. 이에 대하여 원고들은, 피고가 이 사건에서 주의의무의 위반을 다투는 것은 피 고 소속 감사원의 감사결과 및 ****지진피해구제법 제5조에 따라 설립된 진상조사위원 회의 조사결과를 부정하는 모순행위에 해당한다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 위 조사 및 감사와 손해배상은 그 취지와 목적, 내용을 모두 달리하므로, 피 고가 위 조사 및 감사에서 이 사건 과제 관련기관의 업무 미흡사항을 일부 인정하였다 는 사정만으로 자신의 손해배상책임까지 모두 인정하였다고 볼 수는 없다. 3) 구체적 판단 16) 가) 부지선정 과정에서의 과실 여부 원고들은, 이 사건 과제 관련기관이 이 사건 연구부지를 ****시 흥해읍 인근으 로 정하면서, 위 부지에 관하여 3D 입체 영상 조사를 통한 지하단층 조사, **** 지역 에 대한 정밀탐사 및 기존 4개의 단층대에 대한 지질조사 등을 통해 위 부지의 지하 5km까지 물을 주입해도 큰 문제가 없다는 점을 확인하지 않은 과실이 있다는 취지로 주장한다. 16) D 등의 주의의무 위반 또는 주의의무 위반과 손해와의 인과관계가 인정되지 않는 경우, 논리필연적으로 피고 및 참가인 에 너지기술평가원의 관리·감독의무 불이행 또는 그 불이행과 손해와의 인과관계 역시 인정할 수 없다. 이하에서는 이를 전제 로 판단한다. - 39 - 그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정 등을 종합하면, 이 사건 과제 관련기관이 이 사건 연구부지를 이 사건 과제의 대상 부지로 선정한 것에 과실이 있다고 보기는 어렵다. (1) D 등은 최초로 이 사건 과제에 참여하면서 ****시에서 이 사건 과제를 수 행하고자 하였다. 그런데 참가인 한국에너지기술평가원은 2011. 1. 18. D 등에 다른 지 역에 관하여도 지질조사 자료를 검토하라는 취지의 의견을 밝혔고, D 등은 강릉, 석모 도, 제주도, 울릉도, ****시에 관하여 아래 10가지 항목을 조사·탐사하였다. D 등은 2011년 4월경 참여연구원 18명을 대상으로 지질학적 불확실성 등을 포함한 아래의 기준에 관하여 쌍대비교 17) 설문조사를 한 후 AHP 계층화 분석 18) 을 수 행하였고, 그 결과 ****(42.1%), 석모도(25.0%), 강릉(16.6%), 제주도(10.4%), 울릉도 (6.0%) 순의 결과가 도출되자 ****시를 가장 적합한 지역으로 선정하게 되었다. 그 입 지분석 결과는 아래 표에 기재된 것과 같다. 17) 좌우 두 개의 항목을 비교하면서 점수 1을 동일 수준으로 볼 때 좌측을 기준으로 하여 좌측이 우세하면 3, 5, 7, 9 중 선택 하고, 우측이 우세하면 1/3, 1/5, 1/7, 1/9를 선택하도록 한 후 전체 참여자의 평균점수로 환산하는 방법을 의미한다. 18) Analytical Hierarchy Process로, 정량적 요인과 정성적 요인이 모두 포함된 다기준 의사결정 지원방법을 의미한다. - 40 - 이와 같은 D 등의 부지선정 절차는 D 등이 이 사건 과제를 기획할 당시에는 없었다가 참가인 한국에너지기술평가원의 요구에 따라 추가된 것으로, 그 절차의 내용 과 판단 기준 등이 부적절하다고 볼 사정이 없다. (2) D 등은 2011. 4. 20. D 등 소속의 전문가 2명과 전력연구원 4명 등 4개 기 관의 전문가들로 부지선정자문위원회를 구성하고, 위 위원회에 **** 지역에서 이 사건 과제를 추진하는 것의 적정성을 자문하였다. 이에 대하여 부지선정 자문위원회는 아래 와 같은 의견을 제시하면서 ****시가 그 후보지로 적절하다는 데 동의하였다. D 등이 이와 같이 별도의 위원회를 구성하여 앞서 진행한 선정결과의 적정성 을 자문한 것은 적정한 절차로 보이고, 그 자문 내용 역시 특별히 부당하다고 보기는 어렵다. (3) D 등은 ****시를 사업지역으로 확정한 후 2011년 4월경 ****시 내에서 발 ○ 입지조건 분석기준: 중요한 지중온도·유량 등과 지리적·사회적 조건이 적절히 검토됨. ○ 후보지 선정: 지열발전 가능성이 있는 5개 지역이 적절히 포함됨. ○ 입지조건 분석의 과학적 근거: 현존 자료에 의존하기는 하였으나 객관성 충분히 확보. ○ 분석결과 서술의 당위성: 광범위한 자료수집, AHP 기법 활용, ****에 대한 기존 시추경 험 등 고려할 때 양호함. ○ 추가 고려사항: 최종 후보지별 중요도 계산 시 지진안전성 평가항목(특히 인접한 원자력 발전소 고려 필요. - 41 - 전부지선정에 착수하였고, 참가인 한국지질자원연구원이 2006년 ****시 북구 흥해읍에 서 시추했던 탐사자료를 최대한 활용하기 위해 그로부터 반경 3km 이내의 지역에서 부지를 선정하고자 하였다. D 등은 위 지역에서 용수확보 가능성, 민원발생 가능성, 진 입도로, 매매의사, 전력연계, 열공급지역 인접성 등을 검토한 후 유일하게 부지 소유자 의 매도의사가 있었던 ****시 북구 흥해읍 일대 3개 필지를 매입하여 최종 부지로 확 정하였다. 비록 D 등이 부지선정 과정에서 발전 효율성 위주로 사업부지를 검토하기는 하였으나, D 등은 부지선정 이후 **** 지역의 지진이력과 부지 근처 4개 단층의 특성 을 검토하여 「**** 지역이 지진 발생 횟수가 적고 활성단층으로 알려진 양산단층에서 10km 이상 떨어져 영향이 없다」는 취지로 분석하였으므로, D 등이 부지선정과 관련 하여 지진 발생 가능성을 확인할 주의의무를 위반하였다고 보기는 어렵다. (4) 원고들이 주장하는 바와 같이 D 등이 부지선정 과정에서 3D 입체 영상에 따른 조사 또는 지하 단층의 정밀조사 등을 수행하지 않기는 하였다. 그러나 X는 감사 원이 「부지선정단계에서 MT 19) 및 탄성파 탐사 20) 를 통해 **** 지진을 일으킨 곡강단 층의 반향단층이 활성단층인지 등을 포함한 지진 위험성을 확인할 수 있는지」 등에 관한 자문 요청에 대하여 「단층의 존재를 확인하더라도 활성 여부를 판단하는 것이 현실적으로 어렵고, 이론적으로 시추가 끝난 다음 시추공 검증과 시추코어를 이용해 응력조사를 하면 활성 여부를 파악할 수 있으나 불확실성이 크기 때문에 사전에 알기 어렵다」는 의견을 제시하였다. 이와 같은 X의 자문 내용을 고려하면, D 등이 원고들 이 주장하는 여러 조사를 하였다고 하더라도 이 사건 지진 촉발의 원인이 된 활성단층 의 존재를 파악할 수 있었다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 부지선정 단계에서 이와 같 19) 자연장을 이용하는 탐사 방법을 의미한다. 20) 인공적으로 발생시킨 지진파(탄성파)를 이용하여 지구 내부의 정보를 얻는 탐사방법을 의미한다. - 42 - 은 조사까지 하는 것은 현실적으로 불가능한 것으로 보인다. 따라서 원고들이 주장하 는 사정만으로 부지선정 과정에 위법이 있다고 볼 수는 없다. 나) 미소진동 관리방안 관련 과실 여부 (1) 인정사실 (가) 미소진동 관리방안의 수립 계획 미국 에너지부(Department of Energy)는 2012년 EGS 형태의 지열발전으로 인한 미소진동의 관리방안에 관하여 아래와 같은 7단계 프로토콜을 만들었다. 또한 미국 에너지부는 EGS 형태의 지열발전에서 지진을 줄일 수 있는 직접 적인 방법으로 「실시간으로 관측된 지진의 규모, 지반의 진동 수준 등에 따라 녹색, 황색, 적색 등 3단계로 구분하여 물 주입을 중단하거나 배수 등으로 주입된 양을 낮추 어 지진피해를 줄이는 안전관리방안」인 “신호등 체계”의 운영을 제안하였다. 산업부는 2014. 3. 28. 간담회를 개최하였고, 서울대학교 에너지자원공학과 교수인 I은 위 간담회에서 미국의 미소진동 관리방안을 소개하면서 「이 사건 과제에 서도 미국의 에너지부 프로토콜 내용과 같이 주민들에게 지열발전 설명회를 개최하고 (2단계), 이 사건 연구부지 반경 3~5km 이내에 9개의 가속도계를 설치하였다(4단계). 또한 고용노동부가 당시 제정하여 시행 중이던 “터널공사 표준안전 작업지침-NATM공 법” 고시 등의 내용을 참조하여 이 사건 과제에서 발생하는 진동의 허용기준을 마련할 필요가 있고, 현재 미국 에너지부의 프로토콜을 기반으로 하여 미소진동 관리방안을 - 43 - 수립 중이다. 수리자극을 실시하기 전 미소진동의 관리방안을 확정할 것이다」라는 취 지의 의견을 제시하였다. (나) D 등의 미소진동 관리방안 수립 D 등은 미국 에너지부의 프로토콜을 참조하여 2015. 12. 4. ‘**** EGS 프로 젝트 미소진동 관리방안’을 수립하였다(을바 제29호증). 이 방안에는 앞서 본 미국 에 너지부의 7단계 프로토콜과 대체로 유사한 내용의 7단계 관리방안이 포함되어 있다. 또한 D 등은 위 방안에서 스위스 바젤의 ‘심부지열개발(Deep Heat Mining) 프로젝트’ 와 엘살바도르의 ‘베를린 지열발전 프로젝트’에서 사용했던 신호등 체계를 참고하여 이 사건 과제에 적용할 신호등 체계를 제안하였다. D 등은 2015년 12월경 최종적으로 지진규모와 지반진동속도를 기준으로 하 여, 기상청에서 지진발생 사실을 일반 대중에게 알리는 지진규모인 2.0을 적색단계의 기준으로 하는 신호등 체계를 수립하였다. 구체적인 내용은 아래 표에 기재된 것과 같 다. (다) 신호등 체계의 기준 변경 D 등은 2016. 12. 23. 규모 2.2의 지진이 발생한 이후인 2016. 12. 26. 신호 등 체계의 적색단계 기준을 지진규모 2.0에서 2.5로 조정하는 등 각 등급별 기준을 수 - 44 - 정하고, 그 단계별 조치내용 등을 아래 표 기재와 같이 변경하였다. D 등은 2016. 12. 27. 참가인 한국에너지기술평가원에 변경된 신호등 체계를 이메일로 보고하였다. 또한 D 등은 2017. 4. 15. 자 지진 발생 이후인 2017. 4. 17. 지 진발생 사실과 위 신호등 체계의 내용을 참가인 한국에너지기술평가원을 통해 산업부 에 보고하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 을바 제28, 29호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 (2) 판단 (가) 미소진동 관리방안 미수립 주장에 관한 판단 원고들은, D 등이 2015년 12월 이전까지 이 사건 과제의 수행 과정에서 발 생할 수 있는 미소진동의 관리방안을 수립하지 않았고, 산업부와 참가인 한국에너지기 술평가원은 위 관리방안이 적절히 수립되었는지 관리·감독하지 않은 과실이 있다는 취 지로 주장한다. 그러나 미소진동은 수리자극으로 인해 새로운 유체 이동통로가 생성되는 과 정에서 미약한 탄성파 에너지가 발생·전파됨으로써 일어나고, 미소진동 관리방안은 이 - 45 - 와 같이 수리자극 과정에서 일어나는 미소진동을 관리하는 방안에 해당한다. 따라서 D 등으로서는 수리자극을 최초 시행하기 전까지 미소진동 관리방안을 수립하면 충분하 고, 그로부터 약 5~6년 전인 이 사건 과제의 계획 단계부터 미소진동 관리방안을 구체 적으로 수립하여야 한다고 보기는 어렵다. 따라서 D 등이 최초 수리자극을 시행하기 전인 2015. 12. 4. 미소진동 관리방안의 수립을 완료한 이상 위 관리방안의 수립이 부 당하게 늦었다고 볼 수는 없다. 나아가 미국 에너지부의 7단계 프로토콜 또는 이 사건 과제에 관하여 작성된 미소진동 관리방안은 대체로 ① 사전조사 실시, ② 지역주민들과의 대화, ③ 지반진동 및 소음에 대한 허용한계 설정, ④ 미소진동 모니터링 시스템 구축, ⑤ 미소진동에 따 른 영향 정량화, ⑥ 미소진동에 따른 영향 확률 산정, ⑦ 피해확률에 기반한 예방계획 수립 등의 7단계로 구성되어 있다. 그런데 D 등은 미소진동 관리방안을 구체적으로 수 립하기 이전에도 2012. 9. 25. 주민들을 지열발전 착공식에 초청하고, 2012년부터 2014년까지 산·학·연 협력을 통해 수압파쇄 포럼 및 수리자극 TF팀 구성 등을 진행하 여 미소진동 관련 전문가와의 소통기회를 마련했을 뿐만 아니라, 2012년 4월경 이 사 건 연구부지의 반경 3~5km 이내에 9개의 가속도계를 설치하여 미소진동의 모니터링 시스템을 구축하는 등 미소진동 관리방안 중 상당 부분을 시행하고 있었다. 따라서 D 등이 미소진동 관리방안을 지나치게 늦게 수립하거나, 산업부와 참가인 한국에너지기 술평가원이 위 관리방안이 적절히 수립되었는지 관리·감독하지 않았다는 것을 전제로 한 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. (나) 미소진동 관리방안에 관한 협의·검토·보고 누락 주장에 관한 판단 앞서 든 증거에 따르면, D 등이 미소진동 관리방안을 수립하는 과정에서 참 - 46 - 가인 한국에너지기술평가원, 산업부, ****시 등과 그 내용을 협의하지 않은 사실, D 등 이 이 사건 1차 지진이 발생할 때까지 참가인 한국에너지기술평가원과 산업부, ****시 등에 미소진동 관리방안을 보고하지 않았고, 2016년 12월경 참가인 한국에너지기술평 가원에, 2017년 4월경 산업부에 신호등 체계의 내용만을 각 보고한 사실은 각 인정할 수 있다. 그러나 미소진동 관리방안은 D 등이 수리자극 과정에서 발생할 수 있는 미 소진동을 관측하면서 이를 관리하기 위해 스스로 만든 것으로, 이 사건 협약 또는 관 련 법령에는 D 등이 반드시 이를 수립하여야 한다거나, 이를 수립하는 과정에서 참가 인 한국에너지기술평가원과 산업부, ****시 등과 그 내용을 협의하여야 한다는 취지의 규정이 존재하지 않는다. 비록 원고들이 주장하는 바와 같이 산업부에게 이 사건 과제 의 수행 과정에서 발생할 수 있는 지진 또는 재난 등을 방지할 일반적인 의무가 있기 는 하나, 그와 같은 일반적.추상적 의무에서 D 등이 참가인 한국에너지기술평가원, 산업부, ****시 등과 미소진동 관리방안에 관하여 협의하거나 이들에게 위 방안을 보 고해야 할 구체적인 작위의무가 도출된다고 볼 수도 없다. 나아가 D 등은 고도의 전문 적·기술적 지식을 토대로 다른 나라의 지열발전 사례 및 미국 에너지부의 미소진동 관 리 프로토콜 등을 참고하여 미소진동 관리방안을 만들었으므로, D 등이 참가인 한국에 너지기술평가원, 산업부, ****시 등과 위 미소진동 관리방안의 내용을 구체적으로 협의 하거나 위 기관들에 미소진동 관리방안의 내용을 보고하였다고 하더라도 위 기관들이 미소진동 관리방안의 구체적인 내용을 변경하도록 하였을 것이라고 단정할 수도 없다 (원고들은 D 등이 미소진동 관리방안의 구체적인 내용을 참가인 한국에너지기술평가 원, 산업부, ****시 등과 협의했어야 한다는 취지로 주장하면서도, 그 협의에 따라 구 - 47 - 체적으로 어떠한 내용이 추가·수정될 수 있었는지 지적하지 않고 있다). 따라서 이 사 건 지진이 미소진동 관리방안의 협의·검토·보고 등의 누락으로 인하여 촉발되었다는 것을 전제로 한 원고들의 주장은 이유 없다. (다) 미소진동 관리 기준의 임의 완화 주장에 관한 판단 D 등이 2차 수리자극 과정에서 2016. 12. 23. 규모 2.2의 지진이 발생하자 같은 달 26일 신호등 체계의 적색단계 기준을 규모 2.0의 지진에서 규모 2.5의 지진으 로 변경한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 D 등이 2016. 12. 26. 새로 수립한 신호등 체계는 이전에 수립한 신 호등 체계에서 적색 단계의 기준이 되는 지진이 규모 2.5 초과의 지진으로 상향되고 적색 단계의 보고조치 내용에서 ****시와 기상청에 대한 보고만이 삭제되었을 뿐, 오 히려 적색 단계의 물 주입은 “중단”에서 “배수”로 변경되었다. 또한 D 등은 2016. 12. 26. 신호등 체계의 내용을 변경하면서 기존에 「규모 1.7을 초과하는 지진이 발생한 경우 유체 주입 중단, 규모 1.4 초과 1.7 미만의 지진이 발생한 경우 유체 주입 감소 또는 중단」으로 규정되어 있던 조치내용을 「규모 1.5를 초과하는 지진이 발생한 경 우 배수」로 변경하여 이 부분에 관한 구체적인 조치내용을 강화하였다. 따라서 D 등 이 신호등 체계를 변경하면서 적색 단계의 기준이 되는 지진 규모를 상향하였다는 사 정만으로 지진에 따른 조치를 회피하기 위하여 신호등 체계의 내용을 약화하였다고 볼 수는 없다(신호등 체계의 적색 단계 기준의 변경으로 인하여 이 사건 지진이 발생하였 다고 볼 아무런 증거도 없다). 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. (라) 미소진동 관리방안의 내용 부실 주장에 관한 판단 원고들은, D 등이 수립한 미소진동 관리방안의 내용이 부실하다는 취지로 - 48 - 주장한다. 그러나 앞서 든 증거, 을바 제30호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하 여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정 등을 고려하면, D 등이 수립한 미소진동 관리방안의 내용이 부실하다고 보기는 어렵다. ① D 등이 수립한 미소진동 관리방안(을바 제29호증)에는 프랑스 슐츠의 지열발전, 호주의 쿠퍼 베이슨 지열발전 등 해외에서 진행된 EGS 방식의 지열발전의 수리자극 진행 사례와 함께 EGS 방식의 지열발전에서 미소진동의 발생에 영향을 미치 는 요인이 분석되어 있고, 사전조사 실시(1단계), 지역주민들과의 대화 프로그램 실행 (2단계), 지반진동에 대한 사전 검토 및 허용한계설정(3단계), 미소진동 모니터링 시스 템 구축(4단계), 자연지진 및 미소진동에 따른 영향 정량화(5단계), 미소진동에 의한 영 향 특성화(6단계), 미소진동 관리 계획 수립(7단계)의 단계적 관리방안이 구체적으로 포함되어 있다. 또한 위 미소진동 관리방안은 앞서 본 바와 같이 미국 에너지부의 미 소진동 관리 프로토콜의 단계를 참조하여 만들어진 것으로, 위 관리방안에 특별히 부 적절하거나 부족한 내용이 존재하는 것으로 보이지 않는다. ② 앞서 본 바와 같이 D 등이 이 사건 과제를 수행할 무렵 EGS 방식의 지열개발을 규율하는 구체적인 법령이나 지침이 존재하지 않았으므로, 외국의 지열발 전 사례에서 시행된 미소진동 관리방안이 D 등이 수립한 미소진동 관리방안의 적절성 을 판단하는 데 참고가 될 수 있다. 스위스 바젤의 ‘심부지열개발(Deep Heat Mining) 프로젝트’에서 사용된 신호등 체계(을바 제29호증 제44면) 및 세계 주요 지열발전 현장 의 신호등 체계는 아래 도표와 같다. - 49 - 위 각 도표에서 보는 것과 같이 D 등이 수립한 신호등 체계의 내용은 적색단계의 기준 및 그에 따른 조치 등에 관하여 다른 나라의 신호등 체계보다 강화되 어 있고, 달리 D 등이 수립한 신호등 체계에서 규정한 기준 및 조치가 부족하다고 보 기는 어렵다. - 50 - ③ D 등은 2016. 11. 11.과 같은 달 12일 스위스에 소재한 J와 워크숍을 개최하였다. M은 위 워크숍에서 이 사건 과제에 관하여 수립된 신호등 체계를 발표하 였는데, J의 대표들은 위 신호등 체계가 최신의 과학 지식을 기초로 만들어진 합리적 인 체계에 해당한다는 취지의 의견을 제시하였다(을바 제30호증). 또한 D에서 근무한 N은 2016. 12. 26. J의 K와 L에게 D 등이 확립한 신호등 체계의 적정성을 확인하는 내용의 이메일을 발송하였는데, L은 같은 날 N에게 「규모 1 이하의 지진이 발생하였 을 때는 (수리자극을) 그대로 진행하고, 규모 1을 초과한 지진이 발생할 때에는 물 주 입량을 줄이며, 규모 1.5를 넘는 지진이 발생할 때에는 배수를 하는 것은 합리적으로 보인다」는 내용의 이메일을 발송하였다. 이와 같이 D 등은 외국의 전문가들로부터 자 문을 받으면서 신호등 체계를 확립한 것으로 보이고, D 등이 확립한 신호등 체계에 특 별한 위법이 있다고 보기는 어렵다. ④ 원고들은, D 등이 신호등 체계를 수립하면서 적색단계에 해당하는 지 진이 발생하면 수리자극을 중단하고 정부기관 등의 승인을 받은 후 수리자극을 재개하 도록 하는 내용을 포함하지 않은 것이 위법하다는 취지로 주장한다. 그러나 D 등이 수 립한 신호등 체계는 규모 2.0(2015년 12월경 수립한 신호등 체계) 또는 2.5(2016. 12. 26. 수립한 신호등 체계)를 초과하는 지진이 발생하였을 경우 수리자극을 중단하도록 규정되어 있다. 또한 D 등이 이와 같이 중단된 수리자극의 재개 요건으로 정부기관 등 의 승인을 포함할 것인지는 D 등이 스스로의 판단 하에 자율적으로 정할 수 있는 것 으로, D 등이 수립한 미소진동 관리방안의 전체적인 취지를 고려하지 않은 채 신호등 체계에 위와 같은 내용이 포함되어 있지 않다는 것만을 이유로 위 신호등 체계 전체를 위법하다고 보기는 어렵다. 나아가 D 등은 신호등 체계에 따라 적색 단계에 해당하는 - 51 - 지진이 발생할 경우 그 사실을 산업부와 참가인 한국에너지기술평가원에 보고하여야 하고, 산업부와 참가인 한국에너지기술평가원은 D 등의 보고를 토대로 수리자극의 재 개 여부를 판단할 수 있으므로, 원고들이 주장하는 것과 같은 조치 내용이 반드시 신 호등 체계에 명시적으로 포함되어야 한다고 볼 수도 없다. 원고들의 위 주장은 받아들 이기 어렵다. (마) 신호등 체계 위반 주장에 관한 판단 앞서 든 증거에 따르면, D 등이 2016. 12. 23. 2차 수리자극 과정에서 규모 2.2의 지진이 발생하였으나, 그 사실을 참가인 한국에너지기술평가원에만 보고하고 산 업부, ****시, 기상청 등에 보고하지 않은 사실은 인정할 수 있다. 그러나 신호등 체계는 일정한 규모의 미소진동이 발생할 경우 물의 주입량 또는 주입 압력을 조절하는 등 미소진동에 따른 즉각적 조치를 취하는 체계에 불과하 고, 그 이후에 진행될 수리자극의 내용과 시기는 D 등이 과학적.전문적 기술을 토대 로 다시 정할 수 있다. 그런데 산업부는 이 사건 과제의 관리를 참가인 한국에너지기 술평가원에 위탁하고 있었고, ****시나 기상청은 이 사건 과제를 직접 관리하거나 그 진행에 직접 관여할 수 없었으므로, D 등이 위 지진의 발생사실을 산업부, 기상청 및 ****시에 보고하였다고 하더라도 위 기관들이 위 지진 이후에 진행될 수리자극의 내용 및 시기에 관하여 구체적인 지침을 줄 수 있었다고 보기 어렵다. 따라서 D 등의 지진 발생사실 미보고가 이후의 수리자극 시행 및 이 사건 지진의 촉발에 영향을 미쳤다고 보기는 어렵다. 또한 이 사건 지진은 5차 수리자극이 끝난 때로부터 약 2개월이 지난 후 갑자기 발생한 것으로, 위 지진이 수리자극 과정에서 미소진동을 즉각적으로 관리 하는 체계인 신호등 체계의 미준수로 인하여 촉발되었다고 볼 수도 없다. 이와 다른 - 52 - 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 다) 지열발전 연구 수행 과정의 귀책사유 여부 (1) 수리자극 관련 이상 징후 미검토 주장에 관한 판단 앞서 든 증거에 따르면, D 등이 2015년 10월경 PX-2 지열공을 시추하는 과정 에서 시추공을 가로지르는 파쇄대 21) 가 존재한다는 사실을 인지한 사실, D 등이 이를 계속 시추하던 중 4,200m 지점에서 추가 이수 누출 현상이 발생함에 따라 또 다른 파 쇄대가 존재할 수 있다는 점을 인지한 사실, D 등이 위 파쇄대가 지열수의 연결통로 형성에 도움이 될 것이라고 판단하여 PX-1과 PX-2의 각 시추공 끝단을 4,200m 지점 을 지나는 파쇄대 내부에 위치시키는 것으로 지열공을 설계하여 시추를 계속 진행한 사실은 인정할 수 있다. 그러나 앞서 든 증거에 따르면, 감사원이 X에 「지하 3,800m 지점을 지나는 단층의 규모와 방향, 단층으로 인한 지진 위험성의 정도를 시추 과정에서 확인할 수 있었는지 여부」에 대하여 자문을 요청하자, X가 「영상검층 등을 활용하여 단층의 규 모나 방향 등을 파악할 수는 있다. 그러나 단층이 있더라도 지진학적 방법을 적용할 수 있을 만큼의 충분한 자료가 없으므로 어느 정도 규모의 지진이 발생할 수 있는지 정확히 예측하기는 어렵다. 따라서 지진피해의 규모를 산정하는 지진 위험도 평가가 현실적으로 쉽지 않고, 해외에서도 시추 과정에서 단층을 만나면 무조건 피하는 것이 아니라 연결통로 형성에 유리한 점 때문에 단층을 목표로 시추하는 경우도 있다」는 취지로 자문한 사실을 인정할 수 있다(갑 제10호증의 1 제44면 22) ). 이와 같이 D 등이 시추 과정에서 누수대 또는 파쇄대를 인지하였다고 하더라도, 그 누수대 또는 파쇄대 21) 단층을 따라 길쭉한 띠 모양으로 암석이 부스러진 부분에 해당한다. 22) 전자소송 기록뷰어를 기준으로 면을 표시하였다. 이하 같다. - 53 - 가 지진을 유발할 수 있는 활성단층대라는 점을 확인할 수 있는 현실적 방법이 없는 이상, D 등이 이에 관한 지진 위험도 평가를 거치지 않았다고 하더라도 이를 D 등의 주의의무 위반으로 보기는 어렵다. (2) 물 주입 압력 관련 과실 주장에 관한 판단 D 등이 PX-2 지열공에 관한 수리자극을 시행하면서 1차 수리자극을 89.2MPa 의 압력으로, 3차 수리자극을 88.8MPa의 압력으로, 5차 수리자극을 84.6MPa의 압력으 로 각 수행한 사실은 앞서 본 바와 같고, 앞서 든 증거에 따르면, X가 「****사례를 통한 지열발전사업의 시사점 도출에 관한 연구」에서 「PX-2 지열공에 관하여 PX-1 지열공과 달리 고압으로 물을 주입한 것은 암반의 균열이 열렸다가 저압으로 바뀌면서 단층의 균열이 다시 닫히는 현상(소위 ‘hydro jacking’)이 일어나거나 시멘팅 재료 등에 의한 막힘(소위 ‘clogging’ 현상) 등으로 인해 물 주입이 원활하지 않았기 때문이다」라 는 취지의 의견을 제시한 사실(갑 제10호증의 1 제56면)을 인정할 수 있다. 그러나 을가 제38호증의 기재에 따르면, 전세계 유발지진의 사례를 분석한 결 과 아래의 그래프에서 보이는 바와 같이 유발지진의 최대규모와 물의 주입 압력 사이 에 특별한 연관관계가 없는 것으로 드러난 사실을 인정할 수 있다. - 54 - 또한 앞서 든 증거에 따르면, X의 연구용역보고서에 「유체의 주입압력과 유 발지진의 최대규모 사이의 관계에 대한 일반화된 연구결과가 없다」는 취지의 내용이 포함된 사실(갑 제10호증의 1 제56면), 핀란드의 st1 프로젝트 지열발전에서 2018년 6 월, 7월경 심부 5.7~6.1km에서 49일 동안 총 5회의 수리자극을 시행하여 18,160㎥의 물을 60~90MPa의 압력으로 주입하였는데도 최대 규모 1.9의 유발지진만이 발생한 사 실을 각 인정할 수 있다. 이와 같이 유체의 주입압력이 높을수록 유발지진의 발생 확 률 또는 강도가 높아진다고 보기 어려운 이상, 이 사건 연구부지의 배경압력을 고려하 지 않은 채 단지 D 등이 유체를 고압으로 주입한 사정만을 들어 D 등이 주의의무를 위반하였다고 볼 수는 없다. (3) 물 주입량 권고 위반 주장에 관한 판단 (가) 인정사실 앞서 든 증거에 따르면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. ① 서울대학교 교수의 물 주입량 관련 의견 제시 서울대학교 교수는 5차 수리자극 직전 「PX-1 지열공과 PX-2 지열공이 수리적으로 연결되지 않았다」는 전제에서 D 등에 「2017. 8. 27. 규모 3.1의 지진이 발생한 이후 PX-2 지열공의 배수량이 181㎥이므로, 그 이상을 주입할 경우 유사한 규 모의 지진이 발생할 수 있다」는 취지의 의견을 전달하였다. ② D의 물 주입량 산정 및 계획 D의 이사이자 O 현장소장은 2017. 8. 30. D 등의 담당자들에게 「규모 3.1의 지진이 발생하였을 당시 PX-2 지열공에 누적된 물 주입량을 고려하여 지열공 - 55 - 별 주입 가능 총량을 3,500㎥로 정하고, PX-2 지열공에 3,100㎥의 물이 잔류한 점을 고려하여 5차 수리자극에 320㎥[= (3,500㎥ - 3,100㎥) × 안전율 80%]의 물만을 더 주 입하겠다」는 내용의 이메일을 발송하였다. ③ D 등의 5차 수리자극 D 등은 5차 수리자극을 실시하면서 이 사건 연구부지 지역의 단일 저류 층에 물이 들어가는 것으로 보아 PX-1 지열공과 PX-2 지열공을 구별하지 않은 채 그 주입량과 배수량을 합산한 후 PX-2 지열공에 1,722㎥(= 2017. 8. 30.부터 같은 해 9월 18일까지 총 주입량 2,334㎥ - 총 배수량 612㎥)의 물을 주입하였다. (나) 판단 앞서 든 증거에 따르면, 정부조사연구단이 PX-1 지열공과 PX-2 지열공이 지상에서 6.1m, 관정최하부에서 약 600m 떨어진 지점에 위치하였고, 수리경사가 1에 가깝다는 점을 고려하여 위 각 지열공이 수리적으로 잘 연결되지 않은 것으로 판단한 사실(을가 제15호증 제277면, 제301면), X의 최종보고서에도 「규모 3.1 지진의 발생 직후 2017. 4. 17. PX-1 지열공과 PX-2 지열공에서 채취한 유체가 서로 뚜렷이 다른 색깔을 보이므로, 두 시추공이 직접 연결되어 있지 않다는 판단을 지지한다」는 취지 의 내용이 기재된 사실(을가 제11호증 제262면)을 각 인정할 수 있다. 위 각 인정사실 에 따르면, D 등이 5차 수리자극을 하면서 판단한 바와 달리 PX-1 지열공과 PX-2 지 열공이 직접 연결되어 있다고 보기는 어렵다(피고 등은, PX-1 지열공과 PX-2 지열공 이 경제적으로 연결되지 않았을 뿐 지구과학적으로 연결되어 있다는 취지로 주장하고, 이 법원의 증인 P 역시 같은 취지로 증언하였으나, 앞서 본 각 인정사실에 따르면, 양 지열공은 이 부분에서 문제되는 수리적 연결, 즉 물의 이동 등에 관하여는 유의미한 - 56 - 연결관계에 있다고 보기는 어렵다). 그러나 앞서 든 증거, 을가 제29호증의 2의 기재 및 변론 전체의 취지를 종 합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정 등을 고려하면, D 등이 5차 수리자 극 과정에서 PX-2 지열공에 당초 계획했던 것보다 많은 물을 주입한 것이 D 등의 주 의의무의 위반에 해당한다거나, D 등의 이와 같은 행위로 인하여 이 사건 지진이 촉발 되었다고 보기는 어렵다. ① 이 사건 지진이 D 등이 지열공에 당초 계획한 양보다 많은 물을 주입 하여 촉발되었다는 점을 뒷받침할 아무런 증거가 없다. 또한 서울대학교 교수가 D 등 에 주입을 권고한 물의 양인 181㎥가 이 사건 지진의 촉발을 방지하기 위한 한계량에 해당한다거나, D 등이 주입한 1,722㎥의 물이 이 사건 지진을 촉발할 수 있는 양에 해 당한다고 볼 객관적 증거도 없다. 위 서울대학교 교수 역시 감사원의 감사 과정에서 「최대 발생 예상 지진 규모를 2.5를 기준으로 할 때 5차 수리자극 과정에서 557㎥ 이 상 물을 주입하는 것은 지진 위험이 크다」는 취지로 답하면서도 「물이 주입되었을 때 땅속 수 km 지하에 있는 암반과 균열 등이 어떻게 반응하는지 높은 정밀도로 예측 하는 것은 어려운 작업이기 때문에 산정이 쉽지 않다」는 취지의 의견을 밝혔다(갑 제 10호증의 1 제102면). ② 이 사건 지진은 물의 주입 등 인위적인 활동으로 인해 제한적 공간의 단층이 움직여 발생한 유발지진이 아니라 물 주입이 지각 내 힘의 변화를 발생시킨 최 초의 원인에 불과한 촉발지진에 해당한다. 그런데 어느 정도의 물을 주입하는 것이 촉 발지진의 원인이 될 수 있는지에 관하여는 충분한 이론이 정립되어 있지 않다. X는 연 구용역보고서에서 「2017. 4. 15. 자 지진이 발생하였을 당시 물이 주입된 누적량은 - 57 - 3,724㎥에 해당하므로, 5차 수리자극 시에도 위 누적 순주입량을 초과하지 않도록 물 의 주입량을 관리했어야 한다」는 취지의 의견을 제시하였으나(갑 제10호증의 1 제102 면), 이와 같은 의견과 앞서 본 서울대학교 교수의 견해 모두 유발지진에 관한 의견으 로, 이를 촉발지진에 해당하는 이 사건 지진에 그대로 적용할 수는 없다. 나아가 이 사 건 과제의 5차 수리자극 중에는 최대 규모 1.7에 해당하는 10차례 미만의 미소진동만 이 관측되었을 뿐이므로, X와 서울대학교 교수가 각 제시한 최대 물 주입량은 유발지 진에 관하여도 정확하게 분석되었다고 볼 수 없다. ③ 국내외의 대표적인 EGS 형태의 지열발전 과정에서 시행된 각 수리자 극들의 특성을 비교한 표의 내용은 아래와 같다. 이 사건 과제의 수리자극 과정에서 주입된 물의 양은 외국의 다른 지열발 전에서 시행된 수리자극에서 주입된 물의 양보다 현저히 적다. ****지진 정부조사연구 단의 총괄조사연구단장을 맡은 서울대학교 교수 H 등의 연구에 따르면, 이 사건 지진 에서 주입된 물의 양은 모멘트 규모 23) 5.4에 해당하는 이 사건 지진을 발생시킬 수 있 는 양의 1/500 미만에 불과하므로, D 등이 5차 수리자극 과정에서 주입한 물의 양이 23) 지진이 발생할 때 방출된 에너지의 총량을 기반으로 지진의 규모를 측정하는 방식이다. - 58 - 이 사건 지진의 촉발을 좌우할 수 있다고 보기는 어렵다. 라) 2017. 4. 15. 자 지진과 관련한 조치 부실의 귀책사유에 관한 판단 (1) 인정사실 (가) 2017. 4. 15. 자 지진의 발생과 수리자극의 중단 및 배수 D 등은 2017. 3. 16.부터 PX-2 지열공에 대한 3차 수리자극을 실시하였다. 그런데 D 등이 물 주입을 중단하고 설비의 유지보수를 진행하던 중이었던 2017. 4. 15. 11시 31분경 규모 3.1의 지진이 발생하였고, 같은 날 17시 16분경에도 규모 2.0의 지진이 다시 발생하였다. D 등은 위 지진이 최초 발생한 때로부터 약 14분이 지난 2017. 4. 15. 11시 45분경 PX-2 지열공의 배수를 시작하였고, D에서 근무하던 N은 같은 날 12시 13분경 참여기관의 담당자들과 참가인 한국에너지기술평가원의 신재생에너지실장인 연구원 Q 에게 2017. 4. 15. 자 지진의 발생사실과 그 위치, 진앙의 깊이 등을 고지하면서 「발 생 당시 물을 주입하고 있지 않았고 현장 지열공의 심도보다 훨씬 깊은 지점에서 지진 이 발생한 점 등을 고려할 때 현장 주입과의 연관성은 심도 있는 분석이 필요할 것으 로 생각된다」는 취지의 이메일을 발송하였다. 주요 조치 내용은 아래와 같다. - 59 - (나) 참가인 한국에너지기술평가원의 산업부에 대한 보고 D의 이사는 2017. 4. 15. 참가인 한국에너지기술평가원의 연구원에게 전화 를 하여 「이 사건 연구부지 인근에서 규모 3.1의 지진이 발생하였고 신호등 체계에 따라 현장조치를 하고 있다. 규모 2.5 이상의 지진은 신호등 체계에 따른 정부 보고 대 상에 해당하므로, 지진 발생 사실을 산업부에 보고해 달라」는 취지로 말하였다. D는 2017. 4. 17. 참가인 한국에너지기술평가원에 「이 사건 과제와 관련하 여 이 사건 연구부지에서 서북서 방향으로 약 2.0km 떨어진 지점에서 규모 3.1의 지진 이 발생하였으므로, 신호등 체계에 따라 조치가 이루어졌음을 보고한다」는 취지의 공 문을 발송하면서, 신호등 체계와 함께 시간대별 현장조치 상황을 알렸다. 참가인 한국에너지기술평가원은 같은 날 산업부 소속의 사무관에게 「2017. 4. 15. 자 지진이 이 사건 연구부지의 서북서 방향 2km 지점에서 진도 3.1 규모로 발 생하였다. 추가 지진 위험으로 인하여 수리자극을 중단하고 배수를 시작하였으며, 추후 - 60 - 지속적인 모니터링을 통해 대응할 예정이다. 부득이하게 이 사건 과제의 진행사항이 지연될 것으로 판단된다」는 취지의 이메일을 발송하였다. (다) 이 사건 과제의 수행기간 연장 D 등은 2017. 5. 22. 참가인 한국에너지기술평가원에 「2017. 4. 15. 자 지 진의 발생 등으로 인하여 수리자극이 지연되었으므로, PX-2 지열공에 대한 Cleaning 작업, 수리자극의 변경 설계, 인공저류층 안정화 및 지진 영향 최소화를 위한 지열공 장기 배수작업 등을 진행하기 위해 사업기간을 6개월 연장해 달라」는 취지의 요청을 하였다. 참가인 한국에너지기술평가원은 2017. 5. 31. 과제 수행기간 연장 요청에 대 한 검토회의를 소집하였고, D 등은 위 회의에서 지진발생 현황과 신호등 체계의 운용 등을 설명하였다. 참가인 한국에너지기술평가원은 2017. 6. 5. 과제 수행기간의 연장을 승인하였다. (라) D 등과 R 24) 의 회의 D 등은 2017. 8. 3. R과 회의를 하여 4차 수리자극의 실시에 관한 논의를 하였다. D 등은 위 회의에서 기존 수리자극의 물 주입량과 그에 따른 지진의 강도 등 을 분석한 후 유발지진의 강도를 2.0 이하로 조절하기 위하여 1,500㎥~2,000㎥ 정도의 물만을 주입하기로 결정하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 을바 제8, 9, 10, 36에서 40호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 (2) 판단 24) 참가인 서울대학교 산학협력단, 참가인 한국건설기술연구원, D가 “European Commission Horizon 2020” 펀딩에 관한 지열과 제 중 「화강암 및 치밀사암에서의 반복 및 다단계 수압파쇄 기술 실증 연구개발 과제」에 참여함으로써 이 사건 과제에 관 여하게 된 팀으로, 2차 수리자극의 일부 자문과 4차 수리자극에 관여하였다. - 61 - (가) 2017. 4. 15. 자 지진 관련 사항 미보고 주장에 관한 판단 원고들은, D 등이 참가인 한국에너지기술평가원과 산업부에 2017. 4. 15. 자 지진이 유발지진이라는 취지를 명백히 보고하지 않아 위 참가인과 산업부로 하여금 적 절한 조치를 취할 수 없게 하였다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 인정사실에서 본 바와 같이 D에서 근무한 N 등은 2017. 4. 17. 참가인 한국에너지기술평가원에 「2017. 4. 15. 자 지진이 이 사건 과제와 관련한 수리 자극으로 인하여 유발되었다」는 것을 전제로 신호등 체계에 따른 D 등의 조치내용 등을 명확히 보고하였다. 또한 D는 이 사건 과제 수행기간 연장에 관한 검토회의에서 위 기간의 연장사유로 「2017. 4. 15. 자 지진 발생 이후 인공저류층을 안정화하고 지 진 영향을 최소화하기 위하여 장기적인 배수 작업을 진행하고 있다. 물을 주입하고 압 력을 가하기만 할 경우 인공저류층이 확장되어 지진유발 가능성이 증대되므로, 강제배 수와 주입을 동시에 하는 순환 형태의 수리자극을 설계하고자 한다」는 내용을 포함하 여 2017. 4. 15. 자 지진이 이 사건 과제의 수행 과정에서 발생하였다는 취지를 밝혔 다. 이와 같은 D의 보고 내용 및 태도를 고려하면, D가 참가인 한국에너지기술평가원 에 발송한 2017. 4. 17. 자 이메일에 「2017. 4. 15. 자 지진이 유발지진에 해당한다」 는 내용을 정확히 명시하지 않았다는 사정만으로 D가 유발지진 관련 사항을 부당하게 은폐하였다고 볼 수 없고, 그로 인해 위 참가인과 산업부가 적절한 조치를 취하지 못 하였다고 보기도 어렵다. (나) 2017. 4. 15. 자 지진에 대한 미조치 주장에 관한 판단 원고들은, D 등이 2017. 4. 15. 자 지진이 발생하였는데도 그에 따른 별다른 조치 없이 4차, 5차 수리자극을 각 실시한 과실이 있다는 취지로 주장한다. 그러나 앞 - 62 - 서 든 증거, 이 법원 증인 P의 각 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있 는 다음과 같은 사실 및 사정 등을 고려하면, D 등이 2017. 4. 15. 자 지진 이후 충분 한 조치를 취하지 않았다고 보기는 어렵고, D 등의 미조치로 인하여 이 사건 지진이 촉발되었다고 단정할 수도 없다. ① 원고들의 주장과 달리 D 등은 2017. 4. 15. 자 지진이 발생한 직후 수 리자극을 중단하고 배수를 시행한 뒤 4차 수리자극을 시행할 때까지 더 이상 수리자극 을 시행하지 않았다. 또한 D 등은 앞서 본 바와 같이 R과 4차 수리자극을 계획하면서 아래와 같이 강제배수와 주입을 동시에 하는 형태의 순환 주입 방식(소위 ‘cyclic soft stimulation’ 방식)을 적용하기로 하였고, 기존의 수리자극에서 확인된 주입량과 그에 따른 지진의 강도 등을 분석하여 물 주입량 역시 1,500㎥~2,000㎥ 정도로 제한하기로 하였다. D 등이 이와 같은 방식으로 4차 수리자극을 시행한 결과 위 수리자극 과 정에서는 D 등이 목표한 바와 같이 2.0 규모를 초과한 지진이 발생하지 않았고, 달리 D 등이 2017. 4. 15. 자 지진 이후 취한 조치가 잘못되었다고 볼 증거가 없다. ② 독일의 연구기관인 Y 소속의 S과 이 사건 과제의 참여기관 등에 소속 - 63 - 된 일부 연구자들은 이 사건 과제의 4차 수리자극 과정에서 이루어진 순환 주입 방식 에 관하여 「수리자극 기간 약 52회의 미소진동이 발생하였으나, 규모 1.9를 초과한 미소진동은 발생하지 않았고, 물의 순주입량 제한, 신호등 체계의 적용, 기존의 조사결 과를 참조한 수리자극 계획 설계 등으로 미소진동의 최대 규모를 제한할 수 있었다」 는 취지로 평가하였다(을바 제41호증). 또한 T와 U 역시 R이 한 4차 수리자극에 관하 여 「유발지진 가능성을 최소화하기 위해 특별히 설계된 ‘soft cyclic stimulation’ 방식 을 사용하였다」는 취지로 평가하였다(을라 제2, 6호증 제3면). 이와 같은 전문가들의 견해에 따르더라도, 2017. 4. 15. 자 지진 이후 D 등이 변경한 수리자극 방식이 부당하 다고 보기는 어렵다. ③ 감사원은, 2017. 4. 15. 자 지진 이후 D 등이 취한 조치가 부적절하다 고 보면서, D 등이 2017. 4. 15. 자 지진의 위치 분석, b-값 분석 25) , 주입량 대비 지진 규모의 증가 분석 등을 추가로 하였어야 한다는 취지로 판단하였다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 과제는 전문가들이 당시의 과학적.전문적 지식과 기술을 토대로 수행하는 것으로, D 등이 4차 수리자극 과정에서 취한 개선방안이 당시의 상황에서 특 별히 부당하다고 볼 수 없는 이상, 사후에 특정한 조사를 추가로 했어야 했다는 이유 만으로 주의의무 위반을 인정할 수는 없다. 나아가 아래에서 보는 바와 같이 감사원이 2017. 4. 15. 자 지진 발생 이후 수행되었어야 한다고 판단한 각 분석을 개별적으로 살 피더라도, D 등이 이와 같은 분석을 하지 않은 것이 주의의무 위반에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, D 등이 그 분석을 하였다고 하더라도 이 사건 지진의 촉발을 회 25) 구텐베르크-리히터 법칙에 따른 지진발생횟수와 규모의 상관관계에서 음의 기울기의 절대값을 의미한다. b-값이 작아지는 경우 더 큰 규모의 지진이 발생할 확률이 커진다. 예컨대, b-값이 1인 경우 규모 2의 지진이 10번 일어나면 규모 3의 지진 이 1번 발생하는 반면, b-값이 1보다 작아지는 경우 규모 2의 지진이 10번 이하로 발생하더라도 규모 3의 지진이 1번 발생 할 수 있게 된다. - 64 - 피할 수 있었던 것으로 보이지 않는다. ㉮ 지진 위치 분석 감사원은, 참가인 한국지질자원연구원이 D 등에 「2017. 4. 15. 자 지진 및 3차 수리자극에 따른 미소진동의 분포 양상이 기존 1, 2차 수리자극 후 발생한 미 소진동의 발생 위치와 방향과 다르다」는 취지의 의견을 제시하였는데도, D 등이 이를 충분히 분석하지 않은 잘못이 있다는 취지의 감사결과를 발표하였다. 살피건대, 앞서 든 증거에 따르면, D 등이 2015년 4월경부터 PX-2 지 열공을 시추하던 중 지하 3,800m와 4,200m 지점에서 이수가 대량으로 누출되어 기존 에 알려지지 않은 파쇄대가 2개 있는 것으로 예상한 사실, D 등이 PX-2 지열공에 대 한 1차 수리자극과 PX-1 지열공에 대한 2차 수리자극 과정에서 위 파쇄대가 두 지열 공 사이에 연결통로로 작용하고 있다고 판단한 사실, 참가인 한국지질자원연구원이 3 차 수리자극의 시행 후 유발지진을 분석한 후 D 등에 「2017. 4. 15. 자 지진 및 3차 수리자극에 따른 미소진동의 분포 양상이 1, 2차 각 수리자극 후에 발생한 미소진동의 발생 위치와 달리 PX-1 지열공과 PX-2 지열공의 연결선상이 아닌 PX-1 지열공의 좌 측 하단부에 위치하는 것으로 분석되었다. 이는 기존에 예상했던 파쇄대의 위치와 방 향이 아니다」라는 취지의 의견을 전달한 사실은 각 인정할 수 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 X는 감사원의 감사 과정에서 「단층의 존재 를 확인하더라도 활성 여부를 판단하는 것이 현실적으로 어렵다. 단층이 있더라도 지 진학적 방법을 적용할 수 있을 만큼의 충분한 자료가 없으므로 어느 정도 규모의 지진 이 발생할 수 있는지 정확히 예측하기는 어렵고, 해외에서도 시추 과정에서 단층을 만 나면 무조건 피하는 것이 아니라 연결통로 형성에 유리한 점 때문에 단층을 목표로 시 - 65 - 추하는 경우도 있다」는 의견을 제시하였으므로(갑 제10호증의 1 제44면), D 등이 2017. 4. 15. 자 지진의 위치를 분석하여 새로운 단층의 존재를 파악할 수 있었다고 하 더라도, 그와 같은 단층이 이 사건 지진을 일으킬 수 있는 임계응력 상태의 활성단층 인지 알 수 있었다고 보기는 어렵다. 또한 참가인 한국지질자원연구원 소속의 책임연 구원이었던 이 법원 증인 P는 2024. 12. 10. 이 법원의 제3회 변론기일에서 「D 등이 PX-2 지열공의 시추 과정에서 3,800m 깊이의 이수 누출 등을 분석해 단층의 징조를 파악할 수 있었다고 하더라도, 그 단층이 임계응력 상태에 있는지는 알 수 없다」는 취지로 증언하였을 뿐만 아니라(녹취서 제45면), 2024. 10. 22.과 같은 해 12월 10일 이 법원의 2회, 3회 각 변론기일에서 각 유발지진의 위치 변동에 관하여 「프랑스 슐 츠 발전과 호주 쿠퍼 베이슨 발전 등 EGS 형태의 지열발전에서는 모든 경우 여러 물 길이 생긴다. 그 경우 유발지진의 위치가 달라질 수 있으므로, 유발지진의 위치가 달라 졌다는 것이 어떤 이상 현상의 발생을 의미하지는 않는다」는 취지로 증언하였으므로, 유발지진의 위치 변동이 EGS 형태의 지열발전에서 이례적으로 발생한 것으로서 반드 시 이에 관한 분석이 필요한 것이라고 볼 수도 없다(실제로 프랑스 슐츠의 지열발전 과정에서 발생한 미소진동은 아래 그림의 검은 원 표시와 같이 다양한 위치에서 관측 되었고, 붉은 화살표에서 표시한 바와 같은 여러 파쇄대 형성이 확인되었다). - 66 - 따라서 D 등이 지진 위치 변동에 따른 조사를 실시해야 했다거나, 이를 조사했다면 이 사건 지진의 발생을 회피할 수 있었다고 보기는 어렵다. ㉯ b-값 분석 감사원은, 아래 표에 기재된 것과 같이 수리자극의 진행에 따라 PX-2 지열공에 관한 b-값이 하락하여 대규모의 지진이 쉽사리 예측되었는데도, D 등이 2017. 4. 15. 자 지진의 발생 이후 b-값을 분석하지 않은 잘못이 있다는 취지의 감사 결과를 발표하였다. 살피건대, 앞서 든 증거에 따르면, 참가인 서울대학교 산학협력단이 2016. 12. 30. D 등에 「2차 수리자극 이후 PX-1 지열공의 b-값이 0.836(2016. 12. 15. ~ 2016. 12. 22.)에서 0.744(2016. 12. 15. ~ 2016. 12. 30.)로 낮아졌으므로 같은 - 67 - 횟수의 미소진동이 발생하더라도 더 큰 규모의 지진이 발생할 확률이 높다. 또한 PX-2 지열공이 막혀 있어 PX-1 지열공에서 주입한 물이 PX-2 지열공 쪽으로 가지 못하고 지진이 발생하기 쉬운 임계 상태의 영역을 자극하여 그 이상의 지진이 발생할 수 있다」는 취지의 이메일을 발송한 사실, 위 참가인이 2017. 1. 30. D 등의 실무회의 에서 위 내용을 발표한 사실은 각 인정할 수 있고, D 등이 3차 수리자극 이후 b-값을 별도로 분석하지 않은 것으로 보이기는 한다[이 법원 증인 P가 2024. 10. 22. 이 법원 의 제2회 변론기일에서 b-값을 자체적으로 계산하여 매번 체크한다는 취지로 증언하기 는 하였으나(녹취서 제33면), 이를 뒷받침할 아무런 객관적 증거가 없다]. 그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정 등을 고려하면, D 등이 3차 수리자극 이후 b-값을 별도로 분석하지 않았다고 하더라도 이를 D 등의 주의의무 위반에 해당한다고 보기 어렵고, D 등이 b-값에 대한 분석을 하지 않아 이 사건 지진이 촉발되었다고 볼 수도 없다. ㉠ b-값은 지진 통계에 따라 산출되는 값으로, 그 값이 작아진 것은 향후 수리자극으로 발생할 수 있는 지진의 규모가 커질 가능성이 높아졌다는 것을 의 미할 뿐, 이를 통해 촉발지진의 발생을 예측하기는 어렵다. 비록 앞서 본 바와 같이 참 가인 서울대학교 산학협력단이 2차 수리자극 이후 PX-1 지열공의 b-값이 0.836(2016. 12. 15. ~ 2016. 12. 22.)에서 0.744(2016. 12. 15. ~ 2016. 12. 30.)로 낮아졌다는 분석 결과를 도출하였으나, 이와 같은 수치의 변화는 규모 2.0의 지진이 발생할 확률이 0.16%(기대 개수 1.05개)에서 0.26%(기대 개수 2.09개)으로 상승하는 것에 불과하다. 또한 이와 같이 b-값이 변한 것은 2016. 12. 23. 규모 2.2의 지진이, 같은 달 29일 규 모 2.3의 지진이 단기간 내에 발생한 것이 위 수치에 반영되었기 때문으로 보일 뿐이 - 68 - 므로, D 등이 2017. 4. 15. 자 지진 발생 이후 b-값을 분석하였다고 하더라도 이 사건 과제의 진행을 중단하거나 앞서 본 조치 이상의 조치를 취할 수 있었을 것이라고 단정 하기는 어렵다. ㉡ b-값은 통계자료에 기반한 값으로, 통계적 추론의 특성상 그 기초 자료의 양, 질 및 구체적인 내용 등에 따라 수치가 달리 산정될 수 있다. 앞서 본 표에 의하더라도, 참가인 서울대학교 산학협력단은 2차 수리자극 중 참가인 한국지질자원연 구원에서 제공한 진폭값을 기상청 지진기록을 이용해 환산한 자료에 기반하여 b-값을 0.836 → 0.744로 산정하였는데, 위 참가인이 감사원의 감사기간 중 참가인 한국지질자 원연구원이 제공한 지진 규모를 이용해 산정한 b-값은 0.938 → 0.815로 위 수치와 상 당한 차이를 보인다. 나아가 이 사건 과제에서 발생한 미소진동을 분석한 T와 U는 그 b-값을 0.9로 산출하였으나(을라 제2, 6호증 제5면), 정부조사연구단은 0.73±0.1로 산 출하는 등(을가 제15호증의 2 제42면) b-값의 분석 결과가 서로 다르게 도출된다. 이 와 같은 b-값의 특성을 고려하면, D 등이 b-값을 자체적으로 분석하였다고 하더라도 그 값만으로 이 사건 지진의 촉발 가능성을 예측할 수 있었다고 보기는 어렵다. ㉢ 정부조사연구단은 「프랑스 슐츠의 지열발전에서 분석된 b-값이 최고 0.9~1.2였고, 스위스 바젤의 지열발전에서 분석된 b-값이 최고 1.58이었으며, 호 주 쿠퍼 베이슨 지열발전에서 분석된 b-값이 최저 0.83인 반면, 이 사건 과제의 수행 과정에서 분석된 b-값은 이보다 낮은 0.73±0.1이었으므로, 이 사건 과제에서는 상대적 으로 큰 규모의 지진이 발생할 가능성이 높았다」는 취지로 분석하였다(을가 제15호증 제42면). 그런데 Z의 V는 「정부조사연구단의 분석 26) 은 지진 규모를 결정하는 데 사용 26) 위 논문(을라 제3호증)에는 X의 영어 약자인 “GSK(2019)”로 표시되어 있다. - 69 - 한 공식의 오류, 지진 관측소의 제한된 대역폭, 큰 규모의 지진으로부터 작은 규모의 지진 규모를 산정하는 관계식 자체의 문제 등으로 인하여 작은 지진의 규모가 과소평 가 되었고, 그로 인하여 b-값이 낮게 결정되었다. 27) 자신의 연구에 따르면 2017년 8월 경의 수리자극과 연관된 b-값은 1.12였고, 다른 자극에서의 결과도 이와 유사하여 실 제 b-값은 정부조사연구단이 산출한 0.61보다 크다」는 취지의 의견을 제시하였다(을 라 제3, 8호증). 위 연구에 따르면, 이 사건 과제와 관련한 b-값은 1.12로, 이는 지구상 의 거의 모든 지각 영역에서 나타나는 1.0±0.2와 유사하고, 달리 위 연구가 잘못된 통 계 또는 이론에 기반한 것이라고 볼 증거가 없다. 이와 같이 정부조사연구단의 분석에 서 산출된 b-값이 정확하다고 보기 어려우므로, 그 수치만을 들어 D 등이 b-값을 분 석하였다면 4, 5차 수리자극 무렵 이 사건 연구부지 인근에서 대규모 지진이 발생할 수 있다는 점을 예측할 수 있었다고 보기는 어렵다. ㉣ T와 U는 정부조사연구단의 분석에 관하여 「정부조사연구단의 보 고서에서 b-값으로 0.61 대신 1.1을 사용하였다면, 4.8 규모의 지진 발생 확률이 1%가 아니라 0.03% 정도로 줄어들어 허용되는 위험 범위보다 훨씬 낮아진다. 따라서 정부조 사연구단은 잘못된 b-값에 기초하여 2017. 4. 15. 자 지진 이후 이 사건 과제의 수행 이 중단되었다는 잘못된 주장을 하고 있는 것이다」라는 취지의 의견을 밝혔다. 또한 이 법원 증인 P의 2024. 10. 22. 자(제2회 변론기일) 증언에 따르면, 이 사건 연구부지 의 심부에 대한 심도 있는 자료가 확보되지 않은 이상, b-값을 산출한다 하더라도 그 값이 이 사건 연구부지의 정확한 대규모 지진 확률을 그대로 나타낸다고 볼 수도 없으 므로(녹취서 제40면), D 등이 이 사건 과제에 관하여 b-값을 별도로 분석하지 않았다 27) 이 법원 증인 P는 2024. 10. 22. 제2회 변론기일에서 이에 관하여 「미소진동의 규모가 작을수록 주파수가 굉장히 높은데, 이를 관측하려면 높은 주파수를 관측할 수 있는 시스템을 갖고 분석을 해야 한다. 그러나 그렇게 하지 못하여 작은 규모의 지진이 저평가되면 전체적으로 b-값이 왜곡된다」는 취지로 증언하였다(녹취서 제32면). - 70 - 는 사정만으로 D 등에게 이 사건 지진의 촉발에 대한 과실이 있다고 볼 수는 없다. ㉰ 주입량 대비 지진 규모의 가파른 증가 관련 분석 감사원은, D 등이 수리자극을 시행할수록 물 주입량에 비해 지진 발생 규모가 가파르게 변화하는 등, 지진의 발생 양상이 기존에 알려진 소위 ‘Mcgarr 이론’ 에서 예상되는 유발지진의 추이를 벗어나고 있었다는 점을 고려하였어야 한다는 취지 로 판단하였다. 감사원은 그 판단 근거로 아래의 도표를 제시하면서, 「아래 도표의 가 로축이 물의 순주입량을, 세로축이 최대 지진 규모를 각 의미하고, 점선은 소위 ‘Mcgarr 이론’에 따른 순주입량과 최대 지진 규모 사이의 관계를 나타낸 선이다. 그런 데 아래에 표시된 각 수리자극에 따른 지진의 규모를 표시한 점을 선으로 연결할 경우 ‘Mcgarr 이론’에 따른 추세선보다 기울기가 가파르므로, 이는 지진 발생 규모가 물 주 입량에 민감하게 반응하고 있었음을 의미한다」는 취지의 의견을 밝혔다. 그러나 ‘Mcgarr 이론’은 물의 순 주입량에 따른 유발지진의 최대 규모를 예측하기 위한 이론으로, 위 도표에 의하더라도 이 사건 1차 지진이 일어나기 이전까 지 이 사건 과제와 관련하여 진행된 수리자극에서 발생한 각 지진들의 최대 규모는 모 두 ‘Mcgarr 이론’에 따른 추세선 범위 내에 존재한다. 또한 위 도표에서 이 사건 1차 - 71 - 지진이 발생한 5차 수리자극을 제외하고 보면, 그 분석의 기초자료는 PX-1 지열공에 대한 자료 2개와 PX-2 지열공에 대한 자료 2개만이 남는데, 이와 같이 제한된 개수의 자료만을 이용하여 일정한 지진의 경향성을 분석할 수 있다고 볼 수도 없다. 이와 같 이 이 사건 과제와 관련하여 발생한 지진들의 규모가 ‘Mcgarr 이론’의 범위에 부합하 고 그 분석 자료도 극히 제한되었던 이상, D 등이 지진 발생의 추이를 특별히 더 분석 하였어야 한다고 보기는 어렵다. 마) 이 사건 과제의 기간 연장에 관한 귀책사유에 관한 판단 원고들은, 참가인 한국에너지기술평가원이 2017. 5. 22. D로부터 과제기간 연장 을 요청받으면서 수리자극으로 인한 지진 발생을 보고받았는데도 과제를 일시 중지하 도록 하거나 지진 위험도 분석을 하지 않은 채 과제기간 연장을 승인한 것은 이 사건 과제의 관리를 소홀히 한 것이라는 취지로 주장한다. 그러나 수리자극 과정에서는 통상적으로 미소진동이 발생하므로, 참가인 한국에 너지기술평가원은 D 등이 미소진동을 적절히 관리하는지를 살펴 그 방안을 적절히 감 독.통제하면 충분하고, 수리자극으로 인한 미소진동이 발생하였다는 사정만으로 과제 를 당연히 중단하도록 조치해야 한다고 보기는 어렵다. 나아가 앞서 본 바와 같이 D 등은 「PX-2 지열공의 Cleaning 작업, 수리자극의 변경 설계, 인공저류층 안정화 및 지진 영향 최소화를 위한 지열정 장기 배수작업 등의 진행 등」을 위해 사업기간을 6 개월 연장해 줄 것을 요청한 후 2017. 5. 31. 자 과제 수행기간 연장 요청에 대한 검토 회의에서 순환 주입 방식의 수리자극 등을 포함한 미소진동 관리방안을 충분히 제시하 였으므로(을바 제39호증), 이와 같은 D 등의 설명을 토대로 결정된 이 사건 과제의 기 간 연장이 부당하다고 보기는 어렵다. 또한 D 등이 연장된 과제기간 동안 진행한 4차 - 72 - 수리자극 과정에서 52회의 미소진동이 발생하였으나, 규모 1.9를 초과한 미소진동이 발생하지 않는 등 위 수리자극이 원활히 진행되었으므로, 이 사건 과제의 기간이 연장 된 끝에 결국 이 사건 지진이 발생하였다는 사후적인 사정을 들어 위 연장결정이 잘못 되었다고 볼 수도 없다(원고들은, 스위스 바젤에서 이루어진 EGS 방식의 지열발전 과 정에서 규모 3.4의 유발지진이 발생한 결과 2009년에 위 발전이 영구적으로 중단되었 다는 점을 들어, 참가인 한국에너지기술평가원이 이 사건 과제의 진행을 중단하도록 하였어야 한다는 취지로 주장하나, 이 사건 과제와 스위스 바젤 지열발전 사이의 지질 적 특성 차이 및 각 발전에서 발생한 미소진동의 양상 차이 등을 구체적으로 고려하지 않은 채 단지 유사한 규모의 지진 발생 사실만을 들어 이 사건 과제도 중단되었어야 한다고 볼 수 없다). 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 바) 지진계 관리 및 지진 감시업무 소홀 등의 귀책사유에 관한 판단 (1) 실시간 지진 관측과 관련한 귀책사유 감사원이 「이 사건 과제 수행 중 지진 관측자료 수집 및 분석 업무를 담당한 참가인 한국지질자원연구원이 이 사건 연구부지 인근에 고정식 지진계 9개, 이동식 지 표 지진계 4개와 심부 시추공 탐사용 센서(VSP) 1개를 각 설치하여 합계 14개의 지진 계를 운영하였으나 실시간 규모 분석에는 1개의 지진계만을 연결하였고, 그 결과 지진 규모 분석이 정확히 이루어지지 않았다. 또한 위 참가인은 그 1개의 지진계도 예산과 인력이 부족하다는 사유로 수리자극 기간을 중심으로 일부 기간에만 운영하였고, 3개 및 5개 미만의 지진계가 운영된 날도 상당수 있었으며, 수리자극을 실시한 이후 85일 의 기간 동안은 모든 지진계의 지진기록이 존재하지 않는다」는 취지의 감사결과를 발 표하였음은 앞서 본 바와 같다. - 73 - 그러나 위 감사결과에 따르면, 사후에 분석된 지진 규모와 참가인 한국지질자원 연구원이 분석한 지진의 규모의 차이는 아래와 같이 대부분 0.1~0.2 정도에 불과하다 (갑 제10호증의 1 제130면). 또한 기상청이 분석한 지진 규모와 참가인 한국지질자원연구원이 분석한 지진 규모 사이에 0.5 이상 차이나는 경우가 아래와 같이 3차례 있었으나, 참가인 한국지질 자원연구원은 그 지진의 규모를 기상청이 산정한 지진 규모보다 더 크게 산정하였다. 이와 같은 사정을 고려하면, 설령 참가인 한국지질자원연구원이 감사원의 감사 결과와 같이 모든 지진계를 충분히 활용하지 않았다고 가정하더라도, 참가인 한국지질 자원연구원이 한 지진 규모 분석의 정확도가 현저히 떨어진다고 보기 어려울 뿐만 아 니라, 그로 인하여 지진의 보고체계에 문제가 발생하였다고 볼 수는 없다. 나아가 참가인 한국지질자원연구원이 2016. 8. 22.부터 같은 해 10월 12일까지 지진계 전원을 모두 끄는 등으로 인해 일부 기간 동안의 지진 관측 기록이 없기는 하 나, 위 기간은 수리자극이 직접 시행되던 기간에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 설령 참 가인 한국지질자원연구원의 지진 관측이 미흡하였다고 하더라도, 그로 인하여 이 사건 지진이 촉발되었다고 볼 증거도 없다. 원고들의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다. - 74 - (2) PX-1 지열공의 시추방향 결정 관련 과실 감사원은 「참가인 한국지질자원연구원이 1차 수리자극으로 인하여 발생한 유 발지진에 관하여 심부 시추공 탐사용 센서에서만 감지된 지진 152개를 사용해 지진의 위치를 분석한 후 PX-1 지열공의 시추 방향을 결정하였으나, 위 센서에서 감지된 지 진이 일반적인 수리자극과 달리 PX-2에서 1~2km 이격되어 발생하였는데도 그 원인을 규명하기 위한 추가적인 지진 분석을 실시하지 않았다」는 취지의 감사결과를 발표하 였다. 그러나 위 감사결과에 따르더라도 참가인 한국지질자원연구원의 행위로 인하 여 시추 방향이 얼마나 어떠한 방향으로 잘못되었는지가 명확히 밝혀지지 않았을 뿐만 아니라, 이와 같은 시추방향이 이 사건 지진의 촉발에 영향을 미쳤다고 볼 증거도 없 다. 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다(원고들은, 참가인 한국지질자원연구원이 2 차 수리자극의 시행 후 지진 발생 횟수와 지진 규모의 상관관계 분석을 미흡하게 하였 다는 취지로도 주장하나, 이 역시 이 사건 지진의 촉발에 영향을 미쳤다고 볼 증거가 없다). 사) 기타 귀책사유에 관한 판단 (1) 과제 기획상의 귀책 원고들은, 산업부가 충분한 검토 없이 이 사건 과제를 기획.시행하였다는 취 지로 주장한다. 그러나 이 부분에 관한 감사원의 감사 결과 요지는 「산업부가 이 사 건 과제에 관한 예비타당성조사를 거치지 않기 위하여 총 사업비를 500억 원 이내로 한 위 과제를 무리하게 추진하여 위 사업기간이 연장되고 사업비를 추가로 지출하는 결과가 발생하였다」는 것으로 이 사건 지진의 촉발과 직접 관련이 없다. 이와 다른 - 75 - 전제에 선 원고들의 주장은 이유 없다. (2) 과제수행기관 선정의 귀책 앞서 든 증거에 따르면, 진상조사위원회가 「D가 이 사건 과제의 주관기관으 로 선정되는 절차에서 문제가 있었는지」에 관하여 조사를 한 결과 「D가 이 사건 과 제의 주관기관으로 선정되는 데 부당한 과제 평가, 과제평가위원과의 유착관계, 정부인 사와의 유착관계 등이 개입하였다고 보기 어렵다」는 취지의 의견을 밝힌 사실을 인정 할 수 있다(갑 제25호증 제121면). 위 진상조사위원회의 조사결과와 달리 D가 이 사건 과제의 주관기관으로 선정된 것이 부적절하다거나, D가 이 사건 과제를 수행할 자격이 없다고 볼 증거가 없다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. (3) D의 일괄발주 미검토 원고들은, 참가인 한국에너지기술평가원이 D가 중국 업체에 PX-1 지열공의 경사시추, PX-2 지열공의 시추, 수리자극 등을 일괄 발주한 것을 제대로 감독하지 못 한 과실이 있다는 취지로 주장한다. 그러나 이 부분에 관한 감사원의 감사결과 요지는 「참가인 한국에너지기술평가원이 D가 중국 업체에 일괄 발주한 업무의 내용과 D의 추가 민간부담금 납입능력 등을 검토한 후 D의 사업완수 능력이 없다고 판단할 경우 협약을 중단 또는 해지하도록 하였어야 했는데 이를 하지 않았다」는 것으로(갑 제10 호증의 1 제193면, 제194면), 이 사건 지진의 촉발 원인과는 무관하다. 원고들의 이 부 분 주장 역시 이유 없다. 라. 국가배상 주장에 관한 판단 앞서 본 바와 같이 이 사건 과제의 수행 과정에서 D 등이 주의의무를 위반하였다거 나, 피고 소속의 산업부 공무원 및 이 사건 과제에 관하여 산업부의 업무를 대행한 참 - 76 - 가인 한국에너지기술평가원이 D 등에 대한 관리.감독의무를 소홀히 하였다고 보기 어렵다. 또한 설령 이 사건 과제 관련기관이 이 사건 과제의 수행 과정에서 그 과제 수행에 관한 의무를 불이행하였다고 가정하더라도, 그와 같은 각 의무의 불이행으로 인하여 이 사건 지진이 촉발되었다고 볼 수도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 참가인 한국에너지기술평가원 및 D 등이 공무수탁사인인지 여부 및 위자료의 범위 등 에 관하여 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 마. 환경정책기본법상 배상 주장에 관한 판단 환경정책기본법 제44조 제1항은 환경오염 또는 환경훼손으로 피해가 발생한 경우 해 당 환경오염 또는 환경훼손의 원인자에게 과실이 없더라도 위 원인자가 그 피해를 배 상하도록 규정하고 있다. 살피건대, 피고에게 환경정책기본법에 따른 배상책임을 인정하기 위해서는 이 사건 지진이 위 법 제3조 제4호, 제5호에 따른 환경오염 또는 환경훼손에 해당하여야 한다. 그러나 이 사건 지진은 이 사건 과제의 수행에서 영향을 받아 촉발되었을 뿐, 피고의 활동에 의하여 직접 발생한 진동에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 천재지변에 해당하는 지진을 ‘환경오염’의 범주에 포함하는 것은 문언의 한계를 벗어난다. 또한 이 사건 지진이 단층에 영향을 주었다고 하더라도 이를 자연환경의 본래적 기능에 중대한 손상을 주는 ‘환경훼손’에 해당한다고 볼 수는 없다. 나아가 설령 이 사건 지진이 환경정책기본법에 규정된 환경오염 또는 환경훼손에 해 당한다고 가정하더라도, 피고의 배상책임이 성립하기 위해서는 피고가 환경오염 또는 환경훼손의 원인자에 해당하여야 한다. 그러나 환경정책기본법 제7조 28) 에 따르면, 오 28) 제7조(오염원인자 책임원칙) 자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염ᆞ훼손을 방지하고 오염ᆞ훼손된 환경을 회복ᆞ복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다. - 77 - 염원인자는 자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시 킨 자를 의미하는데, 피고는 D 등으로 하여금 이 사건 과제를 수행하도록 하면서 참가 인 한국에너지기술평가원에 그 과제의 관리를 대행하도록 하였을 뿐, 피고가 자신의 행위 또는 사업활동으로 이 사건 지진을 발생시킨 원인자에 해당한다고 보기는 어렵 다. 원고들은, 피고가 이 사건 과제를 기획하고 사업비를 부담하는 등 실질적으로 이 사건 과제의 진행을 책임졌다는 취지로 주장하나, 원고들이 주장하는 위와 같은 사정 만으로 피고가 이 사건 과제에 따른 행위 또는 사업활동을 하였다고 볼 수는 없다. 원 고들의 이 부분 주장은 위자료의 범위 등에 관하여 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 바. 도급인으로서의 손해배상 주장에 관한 판단 도급은 당사자의 일방이 어느 일을 완성할 것을 약정하고 상대방이 그 일의 결과에 대한 대가로서 보수를 지급할 것을 약정함으로써 성립하는 계약이다(민법 제664조). 그 런데 D 등이 이 사건 과제와 관련하여 피고에게 특정한 일을 완성할 것을 약정하였다 고 보기 어려울 뿐만 아니라, 피고가 D 등에 지원하는 사업비는 성질상 D 등의 과제 수행 대가라고 볼 수도 없다(이 사건 공고, 산업기술혁신사업 공통 운영요령 제35조, 이 사건 협약 제12조에 따르면, 이 사건 과제에 따른 결과물은 모두 D 등이 소유하게 되는데, 이 역시 도급의 일반적 내용과 다르다). 나아가 원고들이 주장하는 바와 같이 피고가 이 사건 과제와 관련하여 도급인과 유사한 지위에 있었다고 가정하더라도, 피 고가 D 등에 한 도급 또는 지시에 중대한 과실이 있다고 볼 수도 없다. 원고들의 이 부분 주장 역시 위자료의 범위 등에 관하여 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 사. 공동불법행위에 따른 손해배상 주장에 관한 판단 앞서 본 바와 같이 이 사건 지진이 이 사건 과제 관련기관의 과실이 경합하여 촉발 - 78 - 되었다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 위자료의 범위 등에 관하여 나아 가 살필 필요 없이 이유 없다. 4. 결론 원고들의 각 청구는 모두 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결 중 원고 A, B, C를 제외한 나머지 원고들에 대한 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소 를 받아들여 제1심판결 중 위 원고들에 대한 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분 에 해당하는 위 원고들의 각 청구를 모두 기각하며, 원고들의 각 항소를 모두 기각하 기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사정용달 판사임현수 판사현재언 - 79 - [별지1] 내지 [별지5] 삭제 - 80 - [별지6] 관련 법령 ▣ 구 산업기술혁신 촉진법(2011. 5. 24. 법률 제10708호로 개정되기 전의 것) 제11조(산업기술개발사업) ① 지식경제부장관은 혁신계획 및 시행계획을 효율적으로 수행하기 위하여 관계 중앙행정기관 의 장과 협의하여 다음 각 호의 산업기술분야에서 기술개발사업(산업기술개발을 위하여 필 요한 기획 및 조사를 포함한다. 이하 "산업기술개발사업"이라 한다)을 추진할 수 있다. 5. 에너지 절약 및 신·재생에너지 개발 등 에너지·자원기술 ② 지식경제부장관은 연구기관, 대학, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관·단체 또는 기업 등으 로 하여금 산업기술개발사업을 수행하게 할 수 있다. 이 경우 지식경제부장관은 산업기술 개발사업을 주관하여 수행하는 자(이하 "주관연구기관"이라 한다)와 산업기술개발사업에 관 한 협약을 체결하고, 주관연구기관에 대하여 해당 사업의 수행에 드는 비용의 전부 또는 일부를 출연할 수 있다. ③ 주관연구기관은 산업기술개발사업을 효과적으로 수행하기 위하여 필요한 경우 제2항에 따 른 기관·단체 또는 기업 중 해당 사업에 참여하는 기관(이하 "참여기관"이라 한다) 및 사업 의 일부를 위탁하여 수행하는 기관(이하 "위탁기관"이라 한다)과 산업기술개발사업에 관한 협약을 체결할 수 있다. ④ 지식경제부장관은 산업기술개발사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제39조에 따른 한국산업기술평가관리원, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관·단체 로 하여금 산업기술개발사업의 과제기획·관리 및 평가(이하 이 조에서 "기획등"이라 한다) 에 관한 업무를 대행하게 할 수 있다. 이 경우 지식경제부장관은 기획등을 대행하는 자(이 하 "전담기관"이라 한다)에 대하여 기획등의 수행에 드는 비용의 전부 또는 일부를 출연할 수 있다. ⑤ 제2항에 따른 산업기술개발사업의 수행과 제2항 및 제4항에 따른 출연금의 지급·사용 및 관리를 위하여 다음 각 호의 사항을 대통령령으로 정한다. 1. 산업기술개발사업에 관한 협약의 체결, 변경 및 해약에 관한 사항 2. 제4항에 따라 전담기관이 대행하는 기획등에 대한 업무의 범위에 관한 사항 3. 그 밖에 산업기술개발사업과 출연금의 관리에 필요한 사항 ▣ 산업기술혁신사업 공통 운영요령 29) - 81 - 제11조(전문기관) ① 장관은 법령에 따라 추진하는 사업의 효율적 추진과 관리를 위하여 전문기관으로 하여금 다음 각 호에 해당하는 업무의 일부 또는 전부를 대행하게 할 수 있다. 1. 사업 계획수립 지원 및 관련 정책연구 2. 기술수요조사 및 조사결과의 종합분석 3. 기술예측조사, 기술수준조사, 기술경쟁력분석 등 사전조사 4. 기술청사진, 기술로드맵 수립, 특허, 표준화ᆞ인증ᆞ디자인 동향조사, 경제적 타당성 분 석 및 수행과제 발굴 5. 연구개발계획서 검토ᆞ조정, 결과보고서 검토, 연구개발과제의 선정평가 및 수행결과의 평가 등 평가단의 운영에 관한 사항 6. 사업수행 실태점검, 연구개발비 지급 및 정산 등 사업의 수행관리에 관한 사항 7. 제재처분평가단의 구성ᆞ운영 및 환수금 독촉ᆞ국세 강제징수의 예에 따른 징수 에 관 한 사항 8. 사업의 성과분석, 성과의 관리ᆞ활용 및 사업화 촉진에 관한 사항 9. 정부납부기술료의 징수, 사용 및 관리에 관한 사항 10. 사업의 보안 및 연구윤리에 관한 사항 11. 산업기술R&D종합정보시스템의 구축ᆞ운영에 관한 사항 12. 기타 사업의 기획ᆞ평가ᆞ관리 등에 관하여 장관이 필요하다고 인정한 사항 제35조(연구개발성과의 귀속 등) ① 연구개발성과는 해당 연구개발과제를 수행한 연구개발기관이 해당 연구자로부터 연구개발 성과에 대한 권리를 승계하여 소유하는 것을 원칙으로 한다. 단, 연구개발성과의 유형, 연 구개발과제에의 참여 유형과 비중에 따라 연구개발성과를 연구자가 소유하거나 여러 연구 개발기관이 공동으로 소유할 수 있다. ▣ 에너지법 제13조(한국에너지기술평가원의 설립) ① 제12조 제1항에 따른 에너지기술 개발에 관한 사업(이하 "에너지기술개발사업"이라 한다)의 기획ᆞ평가 및 관리 등을 효율적으로 지원하기 위하여 한국에너지기술평가원(이하 "평가원" 이라 한다)을 설립한다. 29) ‘지식경제 기술혁신사업 공통 운영요령’이 2013. 5. 24. 개정되면서 고시의 명칭이 이와 같이 변경되었다. 제11조는 개정 전 후 대체로 비슷한 내용을 규정하고 있고, 제35조 제1항의 경우 그 조항의 위치만 달라졌을 뿐 개정 전후의 규정 내용은 동 일하므로, 현행 고시를 기재한다. - 82 - ② 평가원은 법인으로 한다. ③ 평가원은 그 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다. ④ 평가원은 다음 각 호의 사업을 한다. 1. 에너지기술개발사업의 기획, 평가 및 관리 2. 에너지기술 분야 전문인력 양성사업의 지원 3. 에너지기술 분야의 국제협력 및 국제 공동연구사업의 지원 4. 그 밖에 에너지기술 개발과 관련하여 대통령령으로 정하는 사업 ⑤ 정부는 평가원의 설립ᆞ운영에 필요한 경비를 예산의 범위에서 출연할 수 있다. ⑥ 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 제4항 각 호의 사업을 평가원으로 하여금 수행 하게 하고 필요한 비용의 전부 또는 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 출연할 수 있 다. ⑦ 평가원은 제1항에 따른 목적 달성에 필요한 경비를 조달하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 수익사업을 할 수 있다. ⑧ 평가원의 운영 및 감독 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑩ 평가원에 관하여 이 법에 규정되지 아니한 사항은 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준 용한다. ▣ 에너지법 시행령 제11조(평가원의 사업) 법 제13조 제4항 제4호에서 "대통령령으로 정하는 사업"이란 다음 각 호의 사업을 말한다. 1. 에너지기술개발사업의 중장기 기술 기획 2. 에너지기술의 수요조사, 동향분석 및 예측 3. 에너지기술에 관한 정보ᆞ자료의 수집, 분석, 보급 및 지도 4. 에너지기술에 관한 정책수립의 지원 5. 법 제14조 제1항에 따라 조성된 에너지기술개발사업비의 운용ᆞ관리(같은 조 제3항에 따라 관계 중앙행정기관의 장이 그 업무를 담당하게 하는 경우만 해당한다) 6. 에너지기술개발사업 결과의 실증연구 및 시범적용 7. 에너지기술에 관한 학술, 전시, 교육 및 훈련 8. 그 밖에 산업통상자원부장관이 에너지기술 개발과 관련하여 필요하다고 인정하는 사업 ▣ 지진.화산재해대책법 제3조(국가와 재난관리책임기관의 책무) - 83 - ① 국가와 지방자치단체는 「재난 및 안전관리 기본법」 및 이 법의 목적에 따라 지진재해 및 화산재해(이하 "지진ᆞ화산재해"라 한다)로부터 국민의 생명과 재산, 주요 기간시설을 보호 하기 위하여 지진ᆞ지진해일 및 화산활동의 관측ᆞ예방ᆞ대비 및 대응, 내진대책, 지진ᆞ화 산재해를 줄이기 위한 연구 및 기술개발 등에 대한 계획을 수립하여 시행할 책무를 지며, 그 시행을 위하여 재정적ᆞ기술적 지원을 하여야 한다. ② 국가와 지방자치단체는 지진ᆞ화산재해의 예방 및 피해경감을 위한 국제적 공조, 지진ᆞ화 산재해와 관련된 기술과 정보의 공유, 공동조사 및 연구개발 등 국제기구 및 관련 국가와 의 협력을 강화하도록 노력하여야 하며, 이에 필요한 지원을 하여야 한다. ③ 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조 제5호에 따른 재난관리책임기관(이하 "재난관리책임기 관"이라 한다)의 장은 지진ᆞ화산재해를 줄이기 위하여 다음 각 호의 업무 중 소관 사항에 대하여 필요한 조치를 취하여야 한다. 1. 지진ᆞ화산재해의 예방 및 대비 가. 지진ᆞ화산재해 경감대책의 강구 나. 소관 시설에 대한 비상대처계획의 수립ᆞ시행 다. 지진해일로 인한 해안지역의 해안침수예상도와 침수흔적도 등의 제작과 활용 라. 지진방재와 화산방재에 관한 교육ᆞ훈련 및 홍보 2. 내진대책 가. 국가 내진성능의 목표 및 시설물별 허용피해의 목표 설정 나. 내진등급 분류 기준의 제정과 지진위험도를 나타내는 지도(이하 "지진위험지도"라 한다)의 제작ᆞ활용 다. 내진설계기준 설정ᆞ운영 및 적용실태 확인 라. 기존 시설물의 내진성능에 대한 평가 및 보강대책 수립 마. 공공시설과 저층 건물 등의 내진대책 강구 3. 지진ᆞ지진해일 및 화산활동의 관측ᆞ분석ᆞ통보ᆞ경보전파 및 대응 가. 지진ᆞ지진해일 및 화산활동 관측시설ᆞ장비의 설치와 관리 나. 지진ᆞ지진해일 및 화산활동의 관측ᆞ통보 다. 지진ᆞ화산재해 대응 및 긴급지원체계의 구축 라. 지진ᆞ지진해일 및 화산활동 대처요령 작성ᆞ활용 마. 지진ᆞ화산재해를 줄이기 위한 연구와 기술개발 바. 지진ᆞ화산재해의 원인 조사ᆞ분석 및 피해시설물의 위험도 평가 4. 그 밖에 재난관리책임기관의 장이 필요하다고 인정하는 사항 - 84 - ▣ 재난 및 안전관리 기본법 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 5. "재난관리책임기관"이란 재난관리업무를 하는 다음 각 목의 기관을 말한다. 가. 중앙행정기관 및 지방자치단체(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특 별법」 제10조 제2항에 따른 행정시를 포함한다) 제4조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ᆞ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력 하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ᆞ복구하여 일상으로 회복할 수 있도록 지원하기 위한 계획을 수립ᆞ시행하여야 한다. 제25조의4(재난관리책임기관의 장의 재난예방조치 등) ① 재난관리책임기관의 장은 소관 관리대상 업무의 분야에서 재난 발생을 사전에 방지하기 위 하여 다음 각 호의 조치를 하여야 한다. 1. 재난에 대응할 조직의 구성 및 정비 2. 재난의 예측 및 예측정보 등의 제공ᆞ이용에 관한 체계의 구축 3. 재난 발생에 대비한 교육ᆞ훈련과 재난관리예방에 관한 홍보 4. 재난이 발생할 위험이 높은 분야에 대한 안전관리체계의 구축 및 안전관리규정의 제정 5. 제26조에 따라 지정된 국가핵심기반의 관리 6. 제27조 제2항에 따른 특정관리대상지역에 관한 조치 7. 제29조에 따른 재난방지시설의 점검ᆞ관리 7의2. 제34조에 따른 재난관리자원의 관리 8. 그 밖에 재난을 예방하기 위하여 필요하다고 인정되는 사항 ▣ 자연재해대책법 제4조(재해영향평가등의 협의) ① 관계 중앙행정기관의 장, 시ᆞ도지사, 시장ᆞ군수ᆞ구청장 및 특별지방행정기관의 장(이하 "관계행정기관의 장"이라 한다)은 자연재해에 영향을 미치는 행정계획을 수립ᆞ확정(지역ᆞ 지구ᆞ단지 등의 지정을 포함한다. 이하 같다)하거나 개발사업의 허가ᆞ인가ᆞ승인ᆞ면허ᆞ 결정ᆞ지정 등(이하 "허가등"이라 한다)을 하려는 경우에는 그 행정계획 또는 개발사업(이 하 "개발계획등"이라 한다)의 확정ᆞ허가등을 하기 전에 행정안전부장관과 재해영향성검토 및 재해영향평가(이하 "재해영향평가등"이라 한다)에 관한 협의(이하 "재해영향평가등의 협 - 85 - 의"라 한다)를 하여야 한다. 제5조(재해영향평가등의 협의 대상) ① 제4조에 따라 재해영향평가등의 협의를 하여야 하는 개발계획등은 다음 각 호와 같다. 1. 국토ᆞ지역 계획 및 도시의 개발 2. 산업 및 유통 단지 조성 3. 에너지 개발 4. 교통시설의 건설 5. 하천의 이용 및 개발 6. 수자원 및 해양 개발 7. 산지 개발 및 골재 채취 8. 관광단지 개발 및 체육시설 조성 9. 그 밖에 자연재해에 영향을 미치는 계획 및 사업으로서 대통령령으로 정하는 계획 및 사업 ▣ 재난 및 안전관리 지침 제6절 재난관리의 의무 1.지식경제부 30) 장관은 전기, 가스, 석유, 석탄, 광산, 집단에너지, 국가산업단지공단, 우정국 사 등 지식경제부 소관 시설 또는 지역(민간소유 시설 또는 지역 포함)의 재난의 예방과 피 해경감을 위하여 노력하여야 한다. 30) 앞서 본 바와 같이 2013. 3. 23. 조직이 개편되면서 산업통상자원부로 그 업무가 이관되었다.