토지거래허가를 받은 후 허가 목적대로 토지를 이용하지 않아 이행강제금을 부과받음

【원 고】 주식회사썬라이즈 외 1인 (원고들 소송대리인 법무법인 청담 담당변호사 우덕성) 【피 고】 용인시수지구청장 【변론종결】2010. 6. 10. 【주 문】 1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다. 【청구취지】피고가 2009. 12. 30. 원고 주식회사 썬라이즈에게 1,234,093,000원,원고 2에게 704,325,000원의 이행강제금을 부과한 각 처분을 취소한다 【이 유】1. 처분의 경위 가. 원고 주식회사 썬라이즈(주식회사 다원에서 2008. 3. 25. 그 상호가 변경된 것이다. 이하 ‘원고 회사’라 한다)와원고 2는 단독주택 신축 후 분양목적으로 2007. 2. 7. 용인수 수지구 신봉동(지번 1 생략) 토지 외 44필지(이하 원고 회사 소유의 토지를 ‘이 사건 제1 각 토지’라 하고,원고 2 소유의 토지를 ‘이 사건 제2 각 토지’라 하며, 이 사건 제1 각 토지와 제2 각 토지를 통틀어 ‘이 사건 각 토지’라 하고, 그 특정은 지번으로 한다)에 관하여 각 토지거래계약허가(이하 ‘이 사건 각 토지거래계약허가’라 한다)를 받고 2007. 3월경 각 그 소유권이전등기를 마쳤다. 나. 피고는 이 사건 제1 각 토지에 대하여 2007. 7. 25., 이 사건 제2 각 토지에 대하여 2007. 11. 8. 각 현장조사를 실시한 결과 원고들이 위 각 토지를 허가받은 목적대로 이용하고 있지 않다고 판단하고 2007. 8. 7. 원고 회사에 대하여 2007. 8. 7.부터 같은 해 11. 7.까지, 2007. 11. 20.원고 2에 대하여 2007. 8. 20.부터 2008. 2. 20.까지를 각 이행기간으로 하여 이 사건 각 토지를 허가받은 목적대로 이용할 의무를 이행하도록 명하였다(이하 ‘이 사건 각 이행명령’이라 한다). 다. 그후 피고는 2007. 11. 8. 이 사건 제1 각 토지에 대하여 현장조사를 실시한 결과 그 이용의무를 이행하지 않고 판단하여 2007. 11. 13. 원고 회사에게 이행강제금 부과처분 사전예고 통지를 하였다. 이에 대하여 원고들은 착공을 개시하였다며 이행강제금 부과중지를 요청하는 의견서를 공동으로 제출하였고, 피고는 2007. 12. 12. 이행강제금 부과를 중지하였다. 라. 피고는 준공예정일인 2008. 12월이 지난 2009. 11. 20. 이 사건 각 토지에 대하여 현장조사를 실시한 결과 원고들이 그 이용의무를 이행하고 있지 않다고 판단하고 2009. 12. 2. 원고들에게 이행강제금 부과처분 사전예고 통지를 한 후 2009. 12. 30. 원고 회사에게 1,234,093,000원,원고 2에게 704,325,000원의 각 이행강제금을 부과하는 이 사건 각 처분을 하였다. [인정근거] 갑 제1 내지 6호증, 을 제1호증, 제2호증의 1, 2, 제3호증의 2의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (1) 이 사건 토지거래계약허가상의 이용목적대로 단독주택 신축공사에 착수하였으나 인근 주민의 민원과 진입도로 개설문제로 인하여 그 공사가 지연되고 있을 뿐이다. 따라서 원고들은 투기를 위하여 토지를 방치한 것이 아니라 이 사건 각 토지를 그 허가받은 목적대로 이용하기 위하여 노력 중에 있으므로국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제124조의2 제1항에서 정한 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 해당하지 않는다(이하 ‘주장 ①’이라 한다). (2) 토지거래계약허가를 받은 토지의 사후이용관리지침(2009. 8. 국토해양부 예규 제86호, 이하 ‘지침’이라 한다) 제6조 제5항에 따라 이 사건 각 토지와 같은 개발용 토지의 경우에는 개발사업 허가 등 행위허가 부서의 의견에 따라 이용목적 위반 여부를 1차적으로 심사하여야 한다. 그런데 피고는 이러한 절차를 거침이 없이 현지조사를 실시하여 이 사건 각 처분에 이르렀다. 따라서 이 사건 각 처분은 절차상의 하자가 있다(이하 ‘주장 ②’라 한다). (3) 이 사건 각 처분은 관련 절차를 이행하지 않고 부실한 사실조사를 토대로 하였으며 이 사건 각 토지를 이 사건 각 토지거래계약허가상의 이용목적대로 이용하기 위한 원고들의 일련의 조치와 노력을 감안하지 않았다. 즉 피고가 이 사건 각 처분을 함에 있어 관련 부서의 의견을 들어 그동안의 진행과정을 면밀히 검토하였다면 원고들이 이 사건 사업시행 관련 인·허가 등을 받기 위한 절차를 계속 진행해 온 사실을 인정할 수 있었을 것이다. 또 토지거래업무처리규정(2009. 7. 7. 국토해양부 훈령 제290호, 이하 ‘처리규정’이라 한다) 제14조의2 제6항에 의하면 사업착수일이 토지취득일부터 2년을 경과하였는지 여부는 허가·인가·승인 등의 기간을 제외하고 판단하도록 규정하고 있음에도 이 사건 각 처분에서는 이 기간을 이 사건 각 토지를 이 사건 각 토지거래계약허가상의 이용목적대로 이용하지 않은 기간에 포함시키고 있다. 그리고 지침 제6조 제6항 제3호에 의하면 개발사업용 토지에 대하여는 개발착수 여부와 건축물 등이 있는 토지의 경우 허가받은 용도와 다르게 사용하는지 여부 등에 착안하여 조사를 하여야 하는데도 피고는 관련 부서의 의견을 듣지 않고 사전조사를 함으로써 물리적인 공사착수 여부만을 토대로 이 사건 처분에 이르렀다(이하 ‘주장 ③’이라 한다). 나. 관련 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 (1) 주장 ①에 관한 판단 (가)법 제124조 제1항에 의하면 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다. 여기서 “대통령령으로 정하는 사유”라 함은법 시행령 제124조 제1항 각호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 그리고법 제124조의2 제1항,제2항에 의하면 관할행정청은 토지 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지 이용의무를 명할 수 있고, 그 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다. 이러한 규정들에 의하면 관할행정청은 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하는 의무, 즉 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여 이행명령을 할 수 있다. 여기서 말하는 ‘토지의 이용의무를 이행하였는지 여부’를 판단함에 있어서는 토지거래계약 허가신청권자가 토지거래계약허가 당시 제출한 토지이용계획서의 건축허가, 사용승인예정일 등을 기준으로 하여 전체적으로 보아 그 토지가 허가받은 목적대로 이용되고 있는지 여부에 따라 판단하여야 할 것이다. 다만 토지거래계약허가를 받은 자가 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하려고 하였으나 위 허가받은 자에게 책임지울 수 없는 사유나 그 의무이행을 기대할 수 없는 사유로 인하여 토지이용계획서상의 추진일정대로 그 토지를 이용하지 못하는 등의 정당한 사유가 있는 경우에는 토지거래계약을 허가받은 자가 토지의 이용의무를 이행하지 않았다고 볼 수는 없다[법 시행령(2009. 12. 15. 대통령령 제21887호로 개정된 것) 제124조 제1항 제7호 참조]. (나) 이러한 법리를 전제로 보건대 갑 제7, 10, 11, 12, 13, 22, 23, 24, 25, 26호증, 을 제5, 6, 7, 8, 10, 11, 13호증의 각 기재 및 갑 제8, 18, 19, 20, 21호증(각 가지번호 포함)의 각 영상에 의하면 이 사건 각 토지거래계약허가상 이 사건 각 토지 중 일부에 대하여는 2007. 3. 5. 전소유자등이, 나머지에 대하여는 2007. 11. 29. 원고 회사가 각 착공신고를 한 후 원고들이 공사에 착수하여 현재까지 조경 및 오수작업을 실시하고 사각맨홀 및 배수로를 설치한 사실, 이 사건 단독주택 신축사업을 대행하기 위하여 설립된 소외 주식회사 랜드마크는 2008. 2. 25. 소외 극동건설 주식회사에 단독주택 신축공사를 도급한 사실, 원고들은 건축 및 토지형질변경 관련 설계와 인테리어설계를 실시한 사실, 원고 회사는(지번 3 생략),(지번 5 생략),(지번 6 생략) 각 토지를 추가로 매수하여 그 일원에 제1종 근린생활시설(소매점) 및 도로부지조성을 위한 개발행위허가신청을 수차에 걸쳐 하였으나 각 반려처분을 받은 후 2009. 3. 5. 개발행위허가를 받은 사실, 한편 원고 회사는 이 사건 각 토지에 단독주택 신축사업을 시행하기 위하여 용인-서울간 고속도로사업구간 내 부체도로[동천-신봉간(소1-69호) 도로]와 이 사건 단독주택 신축사업 부지를 연결하는 공사용 도로 개설 협조요청을 하였으나 용인시장은 2008. 5. 29. 그 개설이 불가하다는 취지의 회신을 한 사실, 그 후 원고 회사는 이 사건 단독주택 신축사업을 시행하기 위한 진입도로 개설 관련 검토요청을 하여 2009. 2. 6. 용인시장으로부터 위 부체도로 포장공정이 완료되는 2009. 3월 이후에는 진입도로 개설공사 시행이 가능하다는 회신을 받은 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면 원고들은 단독주택 신축공사에 착수하여 설계와 조경작업 등을 실시하고 공사용 도로 개설을 위해 노력을 한 것으로 보인다. (다) 그러나 한편 갑 제18호증의 6 내지 15, 제19호증의 6 내지 8, 제20호증의 4 내지 11, 제21호증의 6 내지 11, 제22호증, 제23호증의 1 내지 4, 제24호증의 1 내지 10, 갑 제25호증의 1 내지 5, 갑 제26호증의 1 내지 11, 을 제5 내지 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 이 사건 각 토지거래계약허가신청시 제출한 토지이용계획서상 착공예정일은 2007. 3월이고 준공예정일은 2008. 12월인 사실, 원고 회사의 위 부체도로 개설 협조 요청에 대하여 사업시행자인 소외 경수고속도로 주식회사는 위 부체도로는 임시 가포장 상태에서 인근 주민들의 진출입로로 사용되고 있어 추가적인 공사차량 운행시 민원 발생이 예상되고 위 부체도로의 개설공사기간이 촉박하여 위 부체도로에서 연결되는 공사용 도로 개설이 불가하다는 의견을 제시하였고, 용인시 수지구 도시건축과에서는 도시관리계획결정이 있어야 공사용 도로 개설이 가능하다는 의견을 제시한 사실, 한편 원고 회사는 앞서 본 바와 같이 산 86토지 일원에 제1종 근린생활시설(소매점) 및 도로부지조성을 위한 개발행위허가신청을 하였으나 2008. 9. 17. 피고는 불법개발행위에 대하여 원상복구후 재신청하라는 취지로 이를 반려한 사실, 원고가 다시 같은 내용의 개발행위허가신청을 하였으나 2008. 10. 15. 피고는 도로개설이 부적정하다는 등의 이유로 이를 반려한 사실, 그후 원고 회사는 같은 내용의 개발행위허가신청을 하여 피고의 요청에 따라 미비사항을 보완한 후 그 허가를 받았으나 변경허가를 받지 않고 설계도서에 따라 공사를 하지 아니하여 2009. 6. 13. 피고로부터 공사중지명령을 받은 사실, 그후 원고는 2009. 9. 24. 및 같은 해 12. 3. 2회에 걸쳐 설계변경허가를 받은 사실, 원고들이 앞서 본 바와 같이 실시하거나 설치한 작업 및 단독주택 신축공사계약은 모두 이 사건 각 이행명령의 이행의무기간 이후에 이루어진 사실을 인정할 수 있고, 피고는 이 사건 각 이행명령 이후에도 2007. 11. 8. 현장조사 결과 위 이행명령 전과 달라진 바가 없어 2007. 11. 13. 이행강제금 부과 사전예고 통지를 하였고 이에 원고들이 공사에 착수하여 그 부과를 중지한 사실, 원고 회사가(지번 3 생략) 토지 일원에 제1종 근린생활시설(소매점)의 진입로부지조성 개발행위허가를 받은 사실 및 용인시장이 위 부체도로 포장공장이 완료되는 2009. 3월 이후에는 공사용 도로 개설이 가능하다는 의견을 밝힌 사실은 앞서 본 바와 같다. 이러한 인정사실에 의하면 원고들은 이행강제금 부과 사전예고 통지 전까지 공사에 착수하지 않았고, 이 사건 각 이행명령의 이행의무기간이 종료될 때까지 이 사건 각 토지에 단독주택을 신축하기 위한 특별한 공사를 한 사정을 찾아 볼 수 없고, 원고들이 위 부체도로에 연결하여 개설하고자 한 공사용 도로는 위 부체도로가 완공될 때까지는 사실상 개설이 불가능한 것으로 보여 원고들이 그 개설을 무리하게 강행한 것으로 판단되며, 원고들이 주장하는 바와 같이 이 사건 단독주택 공사의 진입로로 활용하기 위하여 개설하고자 하는 위 소매점의 진입로 공사 역시 원고들이 불법적으로 공사를 강행하다가 공사중지명령을 받은 것으로 보일 뿐만 아니라 위 소매점의 진입로가 과연 원고들의 주장과 같이 이 사건 단독주택 공사의 진입로로 활용하기 위하여 개설되는 것임을 뒷받침할 만한 뚜렷한 증거도 없다. (라) 따라서 원고들은 이 사건 각 토지를 허가받은 이용목적대로 이용하지 않은 것으로 판단된다. 나아가 이 사건 각 토지를 허가받은 목적대로 이용해야 하는 의무기간이 경과하면 원고들로서는 이 사건 각 토지를 제3자에게 양도할 수 있게 되는바 만일 이 경우에 이행강제금을 부과하지 않는다면 실수요자가 아닌 자의 토지취득을 방지하여 토지의 투기적 거래를 차단하려는 토지거래계약허가제의 실효성을 확보할 수 없게 될 것이다. 또 원고들이 주장하는 바와 같은 공사지연사유 역시 원고들이 무리하게 공사를 강행한 데 기인한 것이므로 이를 토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우라고 보기도 어렵다. 결국 주장 ①은 이유 없다. (2) 주장 ②에 관한 판단 살피건대 지침은 행정청 내부에서만 효력이 있는 행정규칙에 불과하므로 이 사건 각 처분이 그 지침 소정의 절차를 준수하지 않았다 하여 위법하게 되는 것은 아니고, 다만 뒤에서 보는 바와 같이 재량권의 일탈·남용 여부가 문제될 뿐이다. 따라서 주장 ②는 그 자체로 이유 없다. (3) 주장 ③에 관한 판단 (가) 살피건대 지침 제6조 제5항 제5호에서는 “개발용 토지의 경우 개발사업 허가 등 행위허가 부서의 의견(당해 허가관련 법령에서 정한 후속절차 이행여부 등)에 따라 이용목적 위반여부를 1차 심사하고, 취득자가 이용목적을 이행하지 아니하는 것으로 의심되는 토지는 현장조사한다”고 규정하고 있고, 처리규정 제14조의2 제5항에서는 “착수일이 관계법령에 의한 허가·인가·승인 등의 기간을 제외하고 토지취득일부터 2년을 경과하거나 구체적으로 특정할 수 없다고 판단되는 경우에는 토지이용계획이 부적합한 것으로 본다”고 규정하고 있다. 그런데 위 규정들은 토지거래계약허가를 받은 토지 자체가 이용되는 실태를 조사하기 위한 방법이나 토지거래계약허가를 받으려는 토지 자체의 이용계획 착수일에 대하여 정하고 있다. 따라서 위 규정들 소정의 ‘개발사업 허가 등’이나 ‘관계법령에 의한 허가·인가·승인 등’은 토지거래계약허가의 대상이 되는 토지 그 자체의 개발사업 허가 등’이나 ‘관계법령에 의한 허가·인가·승인 등’을 의미하는 것으로 판단된다. 그러나 원고들이 주장하는 이 사건 단독주택 신축공사 관련 인·허가란 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 토지 자체의 이용을 위한 인·허가가 아니라 그 신축공사장 진입로 개설 관련 인·허가를 뜻하는 것으로 보인다. 따라서 원고들이 주장하는 이 사건 단독주택 신축공사 관련 인·허가가 위 규정들에 적용됨을 전제로 한 원고들의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. (나) 한편 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 각 토지에 대한 현지조사 결과를 토대로 이 사건 각 처분에 이르렀는바 그 현지조사 결과에 사실을 오인하였다고 볼 만한 증거가 없고, 앞서 본 바와 같이 원고들이 이 사건 단독주택 신축공사 진입로 개설을 위한 허가를 받기 위하여 그 공사가 지연된 것은 원고들의 귀책사유로 인한 것이므로 이러한 공사지연사유를 고려하지 않고 이 사건 각 처분을 하였다 하여 잘못이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. (다) 결국 주장 ③은 어느 모로 보나 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면 원고들의 이 사건 각 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다. [별지 생략] 판사 이준상(재판장) 이승훈 김기동