****이 조선소 건립을 목적으로 농공단지 지정신청을 하고 도지사가 이를 승인한 처분에 대해 주민들이 취소를 청구함

- 1 - 광 주 고 등 법 원 제 1 특 별 부 판 결 사 건2006누2854 화원농공단지지정승인처분취소 원고(선정당사자), 항소인 1. **** 전남 **** **** **** 2. **** 전남 **** **** **** 3. **** 전남 **** **** **** 원고(선정당사자)들 소송대리인 변호사 **** 피고, 피항소인 1. 전라남도지사 소송수행자 ****, **** 2. ****수 소송수행자 ****, ****, **** 소송대리인 변호사 **** 제1심 판결광주지방법원 2006. 11. 9. 선고 2006구합927 판결 변 론 종 결2007. 7. 26. 판 결 선 고2007. 8. 30. - 2 - 주 문 1. 제1심 판결 중 선정자 ****, ****에 대한 부분을 취소한다. 2. 이 사건 소 중 선정자 ****, ****의 피고들에 대한 청구 부분을 모두 각하한다. 3. 선정자 ****, ****의 청구 부분을 제외한 원고(선정당사자)들의 피고들에 대한 항소를 모두 기각한다. 4. 소송비용 중 ① 선정자 ****, ****과 피고들 사이에 생긴 소송총비용, ② 선정 자 ****, ****을 제외한 원고(선정당사자)들과 피고들 사이의 항소비용은 모두 원고(선정당사자)들이 부담한다. 청구취지 묏 항소취지 제1심 판결 중 원고(선정당사자, 아래에서는 원고라고 한다)들 및 선정자들(아래에서는 원고들과 선정자들을 합쳐서 원고등이라고 한다)에 대한 부분을 취소한다. 피고 전라남 도지사가 2005. 8. 12. 피고 ****수에 대하여 한 화원농공단지지정승인처분을 취소하 고, 피고 ****수가 2005. 10. 13. ****에 대하여 한 화원농공단지 개발 사업 실시계획 승인처분을 취소한다. 이 유 1. 기초사실 가. ****은 2004년경 전남 **** **** **** 일대 400,000평에 조선산업단지 를 조성하되 90,000평은 농공단지 개발의 방식으로 2개의 민간업체(**** - 3 - 와 ****)로 하여금 각 45,000평씩 개발하도록 하고, 310,000평은 ****이 조선특구 지정시 지방산업단지로 개발하는 계획을 수립하였다. 나. 피고 ****수는 위 개발계획에 따라 2005. 3. 29. 피고 전라남도지사에게 농공 단지로 개발할 **** **** **** 일대 토지 90,000평 중 148,746㎡(약45,000평)에 대하여 조선소건립을 목적으로 농공단지 지정신청을 하였고, 피고 전라남도지사는 2005. 8. 12. 피고 ****수의 위 신청에 대하여 아래와 같은 내용의 농공단지 지정승 인처분(아래에서는 ‘이 사건 지정승인 처분’이라고 한다)을 하였으며, 피고 ****수는 2005. 8. 17. **** 고시 제2005-100호로 해남 화원농공단지 지정 고시를 하였다. -단지명: 해남 화원농공단지 -위치: 전남 **** **** **** 산 ○○ 일원 및 공유수면 -승인면적: 육지부 23,583㎡, 공유수면 100,130㎡(당초 신청면적 중 25,033㎡ 축소 됨), 합계 123,713㎡ -개발방법: 민간개발 -유치업종: 조선업 다. ****주식회사(아래에서는 ‘****’이라고 한다)는 2005. 8. 29. ****에 화 원농공단지 개발사업 시행자 지정신청을 하였고, 이에 피고 ****수는 같은 해 9월경 ****을 화원농공단지 개발사업 시행자로 지정하였다. 라. ****은 2005. 9. 2. ****에 화원농공단지 개발 실시계획 승인신청을 하였 고, 피고 ****수는 2005. 10. 13. ****에 대하여 화원농공단지 개발 실시계획승인 처분(아래에서는 ‘이 사건 실시계획승인 처분’이라고 한다)을 한 후 2005. 10. 17. 해남 군 고시 제2005-120호로 아래와 같은 내용의 화원농공단지 실시계획승인 고시를 하였다. - 4 - -사업의 명칭: 화원농공단지 조성사업(조선소 전문, 아래에서는 ‘이 사건 사업’이라 고 한다) -사업자: ****주식회사 -사업시행 지역 및 면적: 전남 **** **** **** 산 ○○ 일원 및 공유수면 합 계 123,713㎡(육지부 23,583㎡, 공유수면 100,130㎡, 아래에서는 ‘이 사건 사업 시행지’ 라고 한다). 마. 피고 전라남도지사는 2007. 2. 16. 사업계획 변경으로 인한 부지규모 확대를 이 유로 이 사건 사업지의 면적을 당초 123,713㎡에서 149,742㎡로 변경하는 내용의 변경 지정 승인 처분을 하였다. 바. 한편, **** **** ****에는 **** 일원 공유수면을 관할구역으로 하는 ****, **** 일원 공유수면을 관할구역으로 ****, **** 일원 공 유수면을 관할구역으로 하는 ****가 있고 위 각 어촌계 계원들은 맨손어업신고 를 하고 각 해당 조업구역 내에서 조업을 하고 있는바, 이 사건 사업 시행지는 억수 어촌계 조업구역 내에 위치하고, 원고등은 **** 소속으로 이 사건 사업지로부 터 약 2.5㎞ 정도 떨어져 있는 **** 지선을 조업구역으로 하여 맨손어업을 하 고 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 3호증, 갑 4호증의 1 내지 4, 갑 11호증, 을가 5호증, 을나 8, 11호증, 을나 35, 36, 37호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단 가. 피고들의 주장 피고들은 원고등이 이 사건 각 처분(이 사건 지정승인 처분 및 이 사건 실시계획승 - 5 - 인 처분을 말한다)이 있음을 안 날로부터 90일을 경과하여 이 사건 소를 제기하였으므 로 원고등의 이 사건 소는 행정처분의 취소소송의 제소기간을 도과하여 제기된 것으로 부적법하고, 또한 행정처분의 취소소송은 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자 만이 제기할 수 있는바, 이 사건 사업 시행지는 **** **** **** 조업구역 내 공유수면 및 억수리 산 ○○ 일원 토지이므로 이 사건 사업시행으로 인하여 법률상 이익이 침해되는 자는 ****원인 **** 주민들이고, 따라서 ****원인 **** 주민들에 불과한 원고등은 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있 는 자에 해당하지 아니하므로 원고등이 제기한 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 (1) 제소기간 도과 여부 행정소송법 제20조 제1항은 ‘행정소송은 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내 에 제기하여야 한다. 다만, 행정심판을 청구한 경우에 기간은 재결서의 정본을 받은 날 로부터 기산한다’라고 규정하고 있고, 한편 행정심판법 제19조, 제23조의 규정 취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 보면 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위로 해석되므로, 위법 부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자 로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기 관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보고, 불비된 사항이 보정가능한 때에는 보정을 명하고 보정이 불가능하거나 보정명령에 따르지 아 니한 때에 비로소 부적법 각하를 하여야 할 것이며, 더욱이 심판청구인은 일반적으로 - 6 - 전문적 법률지식을 갖고 있지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우도 적지 않 으나, 이러한 경우에도 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다(대법원 2000. 6. 9. 선고 98두2621 판결 참조). 갑 6호증의 10, 20의 각 기재에 의하면, 원고등이 2005. 10. 24. 감사원에 ‘제목: 전 라남도와 ****의 부당한 행정처분에 대한 민원, 민원인: **** 외 124인, 피민원인: 전라남도, ****’의 형식으로 이 사건 각 처분은 부당하므로 취소해 달라는 취지의 진 정서를 제출한 사실, 감사원은 원고등의 위 민원을 전라남도에 이송하여 처리하도록 하였고, 이에 피고 전라남도지사가 2005. 12. 2. 원고등의 대표인 원고 ****에게 이 사건 지정승인 처분이 적법하다는 취지의 회신을 한 사실을 인정할 수 있는바, 원고 등이 감사원에 제출한 위 진정서는 행정심판법 제19조 제2항 소정의 사항들을 구분하 여 기재하지 아니하여 행정심판청구서로서의 형식을 다 갖추지 못하였다 하더라도 그 제목 및 내용에 비추어 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 행정심판청구로 볼 수 있다 고 할 것이고, 이 사건 각 처분일자에 비추어 보면 원고등은 위 행정심판청구를 이 사 건 각 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하였음이 명백하며, 행정심판이 그 청구기간 내에 적법하게 청구된 경우에는 그 행정심판에 대한 재결이 있기 전이라도 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 대하여 취소소송을 제기할 수 있는 것이므로 원고 등의 이 사건 각 소는 행정처분의 취소소송의 제소기간 내에 제기되어 적법하다고 할 것이다. 따라서 피고들의 위 주장은 이유 없다. (2) 원고등에 대한 당사자 적격 인정 여부 (가) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이 익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신 - 7 - 의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체 적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규 정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접 적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주 민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실 상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피 해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다. 갑 16, 17호증의 각 1, 2, 3, 갑 18호증의 1 내지 4, 갑 32호증의 1 내지 4, 을나 13호증, 을나 28호증의 각 기재에 의하면, 전남 **** **** **** 555-24 대 132 ㎡, 같은 리 555-25 대 314㎡, 같은 리 555-68 전 1,100㎡(2006. 4. 24. 같은 리 555-64에서 분할됨)의 각 토지가 이 사건 사업 시행지에 포함된 사실, 위 각 토지는 소외 망 ****, ****, ****, ****의 공동소유로 토지대장에 기재되어 있는 사실, 망 ****는 민법 시행 전인 1918. 11. 15. 사망하였고, 그 재산은 호주승계인인 망 김 ○○가 단독으로 상속한 사실, 망 ****는 민법 시행 이후인 1960. 8. 24. 사망하였고, 망 ****의 장남인 망 ****도 1988. 3. 8. 사망하여, 망 ****의 재산이 처인 선정 자 정○○과 다른 직계비속들에게 상속된 사실, 망 ****은 민법 시행 전인 1954. 5. - 8 - 17. 사망하여, 그 재산을 호주승계인인 선정자 ****가 단독으로 상속한 사실, 선정자 ****이 이 사건 사업 시행지에 편입된 **** **** 산6-15 지상의 지장물 소유자 인 사실, 군산대학교 해양개발연구소에서 실시한 이 사건 사업으로 인한 어업피해영향 검토에 따르면 **** 조업구역은 이 사건 사업 시행지에서 약 2.5㎞ 떨어져 있 어 이 사건 사업 시행으로 인하여 피해가 없는 것으로 조사된 사실을 인정할 수 있는 바, 선정자 정○○, ****, ****(아래에서는 ‘선정자 정○○ 등’이라고 한다)은 이 사 건 사업 시행지에 편입된 토지 및 그 지상의 건물의 법정 상속인들이거나 소유자로서 이 사건 사업의 시행으로 토지 및 건물의 소유권 행사에 제한을 받게 됨으로써 직접적 이고 구체적인 법률상 이익을 침해당하는 자로서 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률 상 이익이 있는 자에 해당한다고 할 것이다. 그러나 위 선정자 정○○ 등을 제외한 나머지 원고등(아래에서는 ‘나머지 원고등’ 이라고 한다)에 대하여 보면, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 사업 시행지는 억수 어촌 계 조업구역 내 공유수면 및 육지에 위치하고 있어 이 사건 사업 시행지 밖에 있는 사 람들은 이 사건 지정승인 처분이나 이 사건 실시계획승인 처분으로 인하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하여야만 이 사건 소를 제기할 원고적격이 인정된다고 할 것인바, 갑 14호증의 1 내지 6의 각 기재는 바지락 거래명 세표로서 이것만으로 나머지 원고등의 바지락의 수확이 평년보다 감소했다거나 그러한 감소가 이 사건 사업의 시행으로 인한 것임을 인정하기 어렵고, 달리 이 사건 사업 시 행으로 **** 조업구역에 구체적.현실적 피해가 발생할 것이라는 점을 인정할 별다른 증거가 없으며, 을가 2호증의 14, 을나 15호증의 각 기재에 의하면, ○○ 어촌 계 조업구역은 이 사건 각 처분을 하기에 앞서 사전환경성 검토협의 대상지에 포함될 - 9 - 개연성이 없었던 지역으로 보이므로, **** 조업구역 내 공유수면에서 맨손어업 을 하는 나머지 원고등은 이 사건 사업 시행으로 인하여 침해되는 구체적이고 직접적 인 법률상 이익이 없다고 할 것이다. 따라서 나머지 원고등은 이 사건 각 처분의 취소 를 구할 법률상 이익이 있는 자에 해당하지 아니하여 나머지 원고등이 제기한 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다고 할 것이다. (나) 이에 대하여 나머지 원고등은 ① 이 사건 실시계획승인 처분에 의하여 인정 된 화원농공단지 사업면적은 123,713㎡로 그 자체만으로는 구 환경.교통.재해 등에 관한 영향평가법(2007. 4. 27. 법률 제8404호로 개정되기 전의 것, 아래에서는 ‘환경영 향평가법’이라고 한다) 소정의 환경영향평가를 받아야 할 사업대상에 해당하지 않지만 이는 당초 ****이 조선산업단지로 개발하고자 계획한 전체 400,000평의 일부를 분할 하여 우선적으로 사업을 시행하는 것이므로 환경영향평가대상 사업 여부를 판단함에 있어서는 당초 개발하고자 한 전체 면적을 기준으로 판단하여야 하고, ② 이 사건 사 업 시행지의 면적은 123,713㎡이지만, 피고 전라남도지사는 2007. 2. 16. 이 사건 사업 시행지의 면적을 약 26,029㎡를 증가하는 화원농공단지 지정변경승인처분을 하였고, 피고 ****수가 2006. 9. 27. 공사용 임시적치장 설치를 위하여 82,639㎡에 대하여 점 용기간을 2008. 6. 30.까지로 한 공유수면 점.사용 허가를 함을 기화로 ****이 그 면적의 공유수면을 매립하고 있어, 최초 환경영향평가 실시규모 미만인 이 사건 사업 시행지가 위 지정변경승인 신청 면적과 공사용 적치면적을 합하면 환경영향평가 실시 면적에 해당하므로, 이 사건 사업은 구 환경.교통.재해 등에 관한 영향평가법 시행 령(2005. 12. 1. 대통령령 제19162호로 개정되기 전의 것, 아래에서는 ‘환경영향평가법 시행령’이라고 한다) 별표 1 비고 4.의 나.호에 의하여 환경영향평가 실시 대상사업에 - 10 - 해당하고 나머지 원고등은 환경영향평가대상지역 내의 주민들에 해당하므로 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자에 해당하고, ③ 이 사건 사업시행으로 인하여 매립되는 공유수면은 나머지 원고등의 조업구역으로서 나머지 원고등은 공유수 면매립법 제11조 소정의 위 공유수면의 매립으로 인하여 피해가 예상되는 인근 구역안 의 공유수면에 관하여 권리를 가진 자에 해당하므로 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자에 해당한다고 주장한다. 먼저, 위 ①의 점에 대하여 보건대, 환경영향평가법 제4조 제1항 제2호는 산업입 지 및 산업단지의 조성 사업은 영향평가를 실시하여야 하는 사업이라고 규정하고 있 고, 같은 법 시행령 제2조 제3항 및 별표 1 중 1의 나.항은 산업입지 및 개발에 관한 법률 제2조 제6호 규정에 의한 산업단지개발사업 중 면적이 15만㎡ 이상인 경우 환경 영향평가를 받도록 하면서 평가서 제출시기 또는 협의요청시기는 실시계획 승인 전인 것으로 규정하고 있으며, 위 별표 1의 비고 1항은 ‘대상사업의 범위 중 사업의 규모는 평가서 제출시기 또는 협의요청 시기란 중 인가.허가.승인 등을 받고자 하는 사업의 규모를 말한다’라고 규정하고 있는바, 위 규정을 종합하면 산업단지 조성 사업이 환경 영향평가대상 사업에 해당하는지 여부에 대한 판단은 사업자가 산업단지 조성을 위하 여 사업실시계획 승인을 신청한 실제 면적을 기준으로 할 것인데, 이 사건의 경우 해 남군이 **** **** **** 일원에 총 40만평 규모의 조선산업 단지를 조성할 계획 을 세웠다 하더라도 이는 향후 개발계획에 불과할 뿐이고 피고 ****수가 실제 피고 전라남도지사로부터 승인받아 농공단지로 조성하는 실시계획을 승인한 면적은 123,713 ㎡(위에서 본 바와 같이 나중에 피고 전라남도지사가 변경지정 승인한 26,029㎡에 대 하여 피고 ****수가 별도로 실시계획 변경승인을 하였음을 인정할 증거가 없어 이 - 11 - 부분 면적은 환경영향평가대상 사업면적에 포함되지 않을 뿐 아니라, 가사 이 부분 면 적도 환경영향평가대상 사업면적에 포함되는 것으로 보더라도 전체 면적이 149,742㎡ 로서 환경영향평가법 시행령 별표 소정의 면적인 150,000㎡를 넘지 못한다)로 환경영 향평가법 소정의 환경영향평가대상 사업 면적에 해당하지 아니한다. 따라서 이 사건 사업이 환경영향평가대상 사업에 해당함을 전제로 하는 나머지 원고등의 위 주장은 받 아들이지 아니한다. 다음으로 위 ②의 점에 관하여 보건대, 환경영향평가법 제4조 제15호에서는 ‘기타 환경.교통.재해 또는 인구에 영향을 미치는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업’을 환경영향평가 대상사업으로 규정하고 있고, 환경영향평가법 시행령 제2조 제2항에서는 ‘법 제4조 제1항 제15호에서 정하는 대통령령이 정하는 사업이라 함은 다음 각 호의 사업을 말한다’고 하면서 제1호에서 ‘토석.모래.자갈.광물 등의 채취사업’을 들고 있으며, 공유수면관리법 제5조 제1항 제6호에서는 ‘공유수면에서 토석.모래 또는 자갈 을 채취하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 해양수산부장관 또는 시장.군수.구청장으로부터 점용 또는 사용의 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있는바, 공유수면 점.사용허가 중 환경영향평가를 받아야 하는 것은 위 각 규정들에 비추어 볼 때 공유수면에서 토석.모래 또는 자갈을 채취하는 사업에 한정되고, 그 외 의 목적을 위한 공유수면 점.사용허가는 환경영향평가를 받을 필요가 없다고 할 것인 데, 이 사건에서 ****이 받은 공유수면 점.사용허가는 원상복구를 조건으로 농공 단지 조성공사 자재 임시적치장으로 사용하기 위한 것이고 공유수면에서 토석.모래 또는 자갈을 채취하는 것이 아님은 당사자들 사이에 다툼이 없으므로, 환경영향평가대 상 사업이 아니라고 할 것이다. 따라서, ****이 공유수면 점.사용허가를 받음을 - 12 - 기화로 공유수면 매립을 하였다고 하더라도, 이미 적법하게 이루어진, 점용목적을 ‘화 원농공단지 조성공사를 위한 임시적치장’으로 한 공유수면 점.사용허가가 환경영향평 가를 필요로 하는 공유수면매립허가로 전환되는 것은 아니라고 할 것이어서, 이 사건 사업 시행지의 면적과 공유수면 점.사용허가를 받은 공사용 임시적치장의 면적의 합 이 15만㎡를 넘게 되더라도 공유수면 점.사용허가를 받기 전에 사전 환경영향평가를 받아야 하는 것은 아니라고 할 것이다. 마지막으로 위 ③의 점에 관하여 보건대, 공유수면매립법 제11조 제1항 제1호에 규정에 의하면 해양수산부장관 또는 시.도지사는 매립예정지 및 매립으로 인한 피해 가 예상되는 인근의 구역 안의 공유수면에 관하여 권리를 가진 자가 있는 경우에는 그 들이 매립에 동의하지 않는 경우 매립면허를 할 수 없고, 같은 법 제12조는 제11조 제 1항에서 ‘공유수면에 관하여 권리를 가진 자’에 대하여 규정하면서 제1호는 법령의 규 정에 의하여 공유수면 점.사용 허가를 받은 자, 제2호는 어업권자 또는 수산업법 제2 조 제7호의 규정에 의한 입어자라고 규정하고 있으며, 같은 법 제11조 제2항 및 같은 법 시행령 제12조는 ‘법 제11조 제2항에서 매립으로 인한 피해가 예상되는 인근의 구 역 범위라 함은 매립예정지에 인접한 공유수면 또는 토지 중 매립으로 인하여 법 제12 조의 규정에 의한 권리를 가진 자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 토지를 이 용할 수 없게 되거나 피해를 방지하는 시설의 설치 등의 조치를 취하지 아니하고는 공 유수면 또는 토지를 이용할 수 없게 되는 구역을 말한다’고 규정하고 있는바, 이 사건 사업 시행지가 위치한 지역은 **** 조업구역 내이고 나머지 원고등이 맨손어업 을 하는 **** 조업구역은 위 사업부지로부터 2.5㎞ 정도 떨어져 있는 사실 및 이 사건 사업의 시행으로 인한 어업피해영향을 조사한 결과 이 사건 사업 시행으로 인 - 13 - 하여 **** 조업구역에 대하여는 아무런 피해가 없는 사실은 앞서 본 바와 같으 므로, 이 사건 사업 시행지에 해당하지 아니할 뿐만 아니라 사업시행으로 아무런 어업 피해가 없는 **** 조업구역은 이 사건 사업으로 인한 공유수면매립으로 인하여 피해가 예상되는 인근의 구역의 범위에 해당하지 아니하고, 또한 이 사건 사업 시행지 가 위치한 **** 조업구역 내 공유수면에 대하여 공유수면 점.사용 허가를 받 은 자는 ****원들이지 나머지 원고등은 아닌데다가, 나머지 원고등은 위 억수 어촌계 지선 내 공유수면을 조업구역으로 하는 어업권자 또는 수산업법 제2조 제7호 소정의 입어자에 해당하지도 아니하므로 나머지 원고등을 위 공유수면에 관하여 권리 를 가진 자로 볼 수도 없다. 따라서 나머지 원고등의 위 주장 역시 받아들이지 아니한 다. 3. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 선정자 정○○ 등의 본안에 대한 주장 및 이에 대한 판단 (1) 선정자 정○○ 등은 피고들은 이 사건 사업이 환경영향평가법상 환경영향평가 대상 사업에 해당함에도 불구하고 환경영향평가를 실시하지 아니한 채 이 사건 각 처 분을 하였으므로 이 사건 각 처분은 환경영향평가법을 위반하여 위법하다고 주장하나, 이 사건 사업이 환경영향평가법 소정의 환경영향평가대상 사업에 해당하지 아니한 점 은 앞서 살펴본 바와 같으므로, 이 사건 각 처분이 환경영향평가법을 위반하여 위법하 다는 선정자 정○○ 등의 위 주장은 이유 없다. (2) 선정자 정○○ 등은 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침 제9조에 의하면 농공단지 지정기준으로 동일 생활권 안에 농공단지 외의 다른 산업단지가 없어야 하는 데 ****은 **** **** 일대에 31만평의 산업단지를 조성할 계획을 이미 수립하였 - 14 - 으므로 이 사건 농공단지 지정은 그 지정기준에 반한다고 주장하므로 살피건대, 농공 단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침 제9조 제1항 제3호 라.목은 그 본문에서 ‘동일 생활권 안에 농공단지 외의 다른 산업단지가 없는 지역일 것’이라고 규정하고, 그 단서 에서 ‘다만, 인근 다른 산업단지가 분양이 완료된 경우에는 예외로 한다’고 규정하고 있는바, 이는 동일 지역 안에 존재하는 산업단지의 분양이 완료되지 않았음에도 신규 로 농공단지를 개발하는 것은 지역경제의 혼란을 초래하므로 이를 막기 위한 것인바, 위에서 본 바와 같이 이 사건에서는 이 사건 사업 시행지 인근의 31만평의 산업단지는 아직 조성계획을 수립한 단계에 불과하므로, 선정자 정○○ 등의 이 부분 주장도 이유 없다. (3) 선정자 정○○ 등은 ****의 조선소가 건립되면 고용인원이 1천 명이 넘어 1일 폐수배출량이 2,000㎥ 이상이 되고, 조선소는 작업 중 특정유해물질이 배출되는 사업장에 해당하므로 ****이 조성예정인 조선소는 농공단지 입주대상이 아니어서 피고들의 이 사건 각 처분은 위법하다고 주장하나, 을가 2호증의 14, 을가 4호증의 각 기재에 의하면, ****이 농공단지 지정승인 신청시 제출한 농공단지 조성사업 기본 계획서에 따르면 자체 오.폐수 처리장(320㎥/일) 시설을 하여 오.폐수를 처리할 계 획으로 되어 있는 사실, 지방 환경관서의 장인 영산강유역환경관리청장은 사전환경성 검토 협의 시에도 폐수 배출과 관련한 의견이 없었던 사실, 산업자원부와 농림수산부 에서 농공단지의 조성 및 운영을 위하여 제정한 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합 지침 제36조 제2항 별표 5에서는 농공단지에 입주할 수 없는 사업장이나 폐수관련 업 종에 해당하는 산업의 한국표준산업 분류번호를 나열하고 있으나 한국표준산업 분류상 강선제조업 (분류번호 35111)에 해당하는 조선업종은 이에 해당하지 않는 사실, 위 지 - 15 - 침 제36조 제4항에 따르면 1일 폐수량 2,000㎥ 이상인 사업장이나 특정수질 유해물질 이 배출되는 사업장도 관할 환경관리청장과 협의하여 입주를 허용하고 있는 사실을 인 정할 수 있는바, 이러한 사실에 비추어 보면, ****이 조성예정인 조선소가 1일 폐 수량 2,000㎥ 이상인 업체 또는 특정수질 유해물질을 배출하는 업소에 해당하여 농공 단지에 입주할 자격이 없다고 볼 수 없으므로, 선정자 정○○ 등의 주장은 이유 없다. (4) 선정자 정○○ 등은 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침 제9조 제1항 제 1호의 규정에 의하면 ‘조류 및 희귀 동식물의 서식처’는 농공단지의 입지 제외조건으로 규정되어 있고, 이 사건 사업 시행지는 위 제외조건에 해당하는 지역이므로 이 사건 각 처분은 위 입지 제외조건의 규정에 반한 것이라고 주장하므로 살피건대, 이 사건 사업 시행지에 바다에서 흔히 볼 수 있는 조간동물 이외에 멸종위기 야생동식물이 서 식하고 있음을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 이 사건 사업 시행지가 농공단지가 입 지할 수 없는 조류 및 희귀 동식물의 서식처여서 이 사건 각 처분이 위법하다는 취지 의 선정자 정○○ 등의 주장은 이유 없다. (5) 선정자 정○○ 등은 피고 ****수는 이 사건 사업이 공유수면의 매립이 필요 한 사업이므로 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 제21조 제2항 제14호 소정의 피 해영향조사서를 사업시행자가 신청서에 첨부하였는지 여부를 확인하고 이 사건 실시계 획승인 처분을 하였어야 했는데 위 피해영향조사서가 첨부된 바 없음에도 이 사건 실 시계획승인 처분을 하였다고 주장하나, 을나 13호증의 기재에 의하면, 정부기관으로부 터 조사전문기관으로 인정받은 군산대학교 해양개발연구소에서 어업피해영향조사를 실 시한 사실을 인정할 수 있으므로, 선정자 정○○ 등의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 재량권 일탈 또는 남용 - 16 - 선정자 정○○ 등은 이 사건 사업시행으로 인하여 공유수면이 매립될 경우 바지락, 굴 등이 고갈되어 생존권을 위협받고, 이 사건 사업시행으로 인하여 조선산업단지가 조성될 경우 해수유동에 영향을 미치고 오염물질의 장기 배출로 주변 환경이 오염될 가능성이 높다고 주장하면서 이 사건 각 처분은 선정자 정○○ 등의 환경상의 이익을 과도하게 제약하는 것으로서 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다는 취지로도 주장하므 로 살피건대, 갑 2, 3호증, 을나 15 내지 17호증, 을나 19호증의 각 기재에 변론 전체 의 취지를 종합하면, **** 조업구역으로부터 3㎞ 정도 떨어진 지점에 이 사건 사업 시행지의 20배가 넘는 규모의 ****소가 10년 넘게 운영되고 있는 사실, 당초 피고 ****이 이 사건 사업 시행지로 신청한 면적은 148,746㎡(45,000평) 정도였으나 피고 전라남도지사는 영산강유역환경청의 사전환경성검토 협의의견에서 환경오염을 최 소하는 범위에서 개발면적을 지정할 것을 권고하자 하자 그 취지에 따라 공유수면 매 립면적 25,033㎡를 축소하여 이 사건 사업지 면적을 지정한 사실이 인정되고, 군산대 학교 해양개발연구소에서 실시한 이 사건 사업으로 인한 어업피해영향 검토에 따르면 이 사건 사업 시행으로 인하여 **** 조업구역은 피해가 없다고 조사된 사실은 앞서 살펴 본 바와 같은바, **** 조업구역 인근에 이 사건 농공단지에 조성될 조선소보다 대규모인 ****소가 오랜 기간 운영되어 왔음에도 선정자 정○○ 등은 그 동안 **** 조업구역에서 맨손어업으로 굴, 바지락 등을 채취하여 온 점, 이 사건 사업 시행으로 인하여 **** 조업구역에 구체적이고 현실적인 피해가 발생 한다거나 주변 환경오염 가능성에 대한 객관적인 자료가 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 사업 시행으로 생존권을 위협받고 주변 해양환경이 오염될 우려가 있다는 취 지의 선정자 정○○ 등의 주장은 이유 없으므로, 선정자 정○○ 등이 이 사건 각 처분 - 17 - 으로 인하여 수인한도를 넘는 환경상의 피해를 받음으로써 법률상 보호되는 환경상의 이익을 침해되리라고 보기 어려워서, 이 사건 각 처분에 재량권을 일탈.남용한 위법 이 있다는 취지의 선정자 정○○ 등의 주장은 이유 없다. 4. 결론 그렇다면, 원고들의 이 사건 소 중 선정자 정○○ 등의 청구는 이유 없어 이를 기각 하고, 나머지 원고등의 소는 부적법하여 이를 각하하여야 할 것인바, ① 제1심 판결 중 선정자 ****, ****의 청구를 기각한 부분은 부당하므로 이를 취소하여 선정자 김 ○○, ****의 피고들에 대한 소를 모두 각하하기로 하고, ② 제1심 판결 중 선정자 ****의 소를 각하한 부분은 부당하나, 이에 대하여 선정자 ****는 항소하고 피고 들은 항소하지 않은 이 사건에서 항소인인 선정자 ****에게 불이익하게 제1심 판결 을 취소하여 선정자 ****의 청구를 기각할 수는 없으므로, 선정자 ****의 피고들 에 대한 항소를 모두 기각하기로 하고, ③ 제1심 판결 중 선정자 ****, ****, 김○ ○의 청구에 대한 부분을 제외한 나머지 부분은 정당하므로, 선정자 ****, ****, ****를 제외한 원고들의 피고들에 대한 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 김상철 _________________________ 판사 조재건 _________________________ - 18 - 판사 김도근 _________________________ - 19 - 관계 법령 행정소송법 제20조 (제소기간) ① 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조 제1항 단서에 규정한 경우와 그밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 딐는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다. 행정심판법 제18조 (심판청구기간) ① 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 제19조 (심판청구의 방식) ① 심판청구는 서면으로 하여야 한다. ② 처분에 대한 심판청구의 경우에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다. 1. 청구인의 이름 묏 주소 2. 피청구인인 행정청과 재결청 3. 심판청구의 대상이 되는 처분의 내용 4. 처분이 있은 것을 안 날 5. 심판청구의 취지 묏 이유 6. 처분을 한 행정청의 고지의 유무 묏 그 내용 산업입지 묏 개발에 관한 법률 제8조 (농공단지의 지정) ① 농공단지는 시장·군수 딐는 구청장이 지정한다. ② 시장 ·군수 딐는 구청장이 농공단지를 지정하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 서류와 도 면을 첨부하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다. 승인 얻은 사항을 변경하고자 할 때에도 딐한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ③ 시장·군수 딐는 구청장이 농공단지를 지정하거나 변경한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다. - 20 - 제8조의2 (산업단지지정의 제한) ① 건설교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 딐는 구청장(이하 "산업단지 지정권자"라 한다)은 지 정된 산업단지의 면윁 딐는 미분양 비율이 산업단지의 종류별로 대통령령이 정하는 면윁 딐는 미분양 비율에 해당하는 지방자치단체인 경우에는 산업단지를 지정하여서는 아니된다. ② 제1항의 규정에 의한 지정면윁 딐는 미분양 비율의 산정방식은 산업입지 개발지침으로 정 한다. 제19조 (농공단지개발실시계획의 승인) ① 농공단지의 사업시행자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농공단지개발 실시계획(이하 "농 공단지실시계획"이라 한다)을 작성하여 시장·군수 딐는 구청장의 승인을 얻어야 한다. 승인 얻 은 사항을 변경할 때에도 딐한 같다. 제19조의2 (실시계획승인의 고시등) ① 건설교통부장관, 해양수산부장관 딐는 시·도지사는 제17조 딐는 제18조의 규정에 의하여 실시계획을 승인한 때에는 대통령령이 정하는 사항을 관보 딐는 공보에 고시하고, 관계서류의 사본을 관할 시장·군수 딐는 구청장에게 송부하여야 한다. 환경.교통.재해 등에 관한 씁향평 가법 제4조 (씁향평가 대상사업 등) ① 씁향평가를 실시하여야 하는 사업(이하 "대상사업"이라 한다)은 다음 각 호와 같다. 다만, 인구씁향평가의 경우에는 수도권정비계획법 제2조제1호의 규정에 의한 수도권에서 시행되는 사업에 한한다. 2. 산업입지 묏 산업단지의 조성 15. 기타 환경·교통·재해 딐는 인구에 씁향을 미치는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 ② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 사업에 대하여는 씁향평가를 실시하 지 아니한다. 1. 자연재해대책법 제36조의 규정에 의한 재해응괉대책을 위한 사업 2. 국방부장관이 군사상의 기묀보호가 필요하거나 군사작위의 긴괉한 수행을 위하여 필요하다 고 인정하여 관계 중앙행정기관의 장과 픑의한 사업 ③ 평가분야별 대상사업의 범위는 대통령령으로 정한다. ④ 특별시·광역시 딐는 도(이하 "시·도"라 한다)는 제3항의 규정에 의한 대상사업의 범위에 해 - 21 - 당하지 아니하는 사업에 대하여도 지역의 특수성을 고려하여 씁향평가를 실시하여야 할 필요 가 있는 때에는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 시·도의 조례가 정하는 바에 따라 씁향 평가를 실시할 수 있다. ⑤ 제4항의 규정에 의하여 시·도가 씁향평가를 실시하는 경우에 있어서의 평가윈차 기타 필요 한 사항은 당해 시·도의 조례로 정한다. 환경.교통.재해 등에 관한 씁향평가법 시행령 제2조 (씁향평가 대상사업 등) ③ 법 제4조 제3항의 규정에 의한 씁향평가를 실시하여야 하는 대상사업(이하 "대상사업"이라 한다)의 범위는 별표 1과 같다. [별표1] 씁향평가를 실시하여야 하는 대상사업의 범위, 평가서 제출시기 묏 픑의요청시기(제2 조 제3항 묏 제14조 제1항 관련) 1. 환경씁향평가분야 나. 산업입지 묏 산업단지 조성: 산업입지 묏 개발에관한법률 제2조 제6호 규정에 의한 산업 단지개발사업 중 면윁이 15만㎡ 이상인 것 비고 1. 대상사업의 범위 중 사업의 규모는 평가서 제출시기 딐는 픑의요청 시기란 중 인가·허가· 승인 등을 받고자 하는 사업의 규모를 말한다. 2. 다른 법령의 규정에 의하여 승인 등을 얻은 것으로 의제되는 사업으로서 대상사업의 범위 에 해당되는 경우에는 씁향평가를 실시하여야 하는 사업으로 본다. 3. 하나의 사업이 2 이상의 대상사업의 범위에 해당되는 경우 평가서 제출시기 딐는 픑의요 청 시기는 가장 먼윀 승인 등을 얻고자 하는 시기로 한다. 4. 다음 각 목의 1에 해당하는 사업에 대하여는 그 사업 위체에 대하여 씁향평가를 실시하 여야 한다(교통씁향평가분야를 제외한다). 가. 동일한 사업자가 동일씁향권역에서 같은 종류의 사업을 시행하는 경우 각 사업 규모의 합이 평가대상규모에 달한 때 공유수면매립법 제11조 (면허의 기준) - 22 - ① 해양수산부장관 딐는 시·도지사는 매립씈정지 묏 매립으로 인한 피해가 씈상되는 인근의 구역안의 공유수면에 관하여 권리를 가진 자가 있는 경우에는 다음 각 호의 1에 해당하는 경 우를 제외하고는 매립면허를 할 수 없다. 1. 공유수면에 관하여 권리를 가진 자가 매립에 동의하고 매립이 환경 묏 생태계의 변화에 관 하여 충분히 고려한 것으로 인정되는 경우 2. 매립으로 인하여 생기는 이익이 그 손실을 프윀히 초과하는 경우 3. 매립이 법령의 규정에 의하여 토지를 수용 딐는 사용할 수 있는 사업을 위하여 필요한 경우 4. 기타 공익을 위하여 특히 필요한 경우로서 대통령령이 정하는 경우 ② 제1항의 규정에 의한 매립으로 인한 피해가 씈상되는 인근의 구역의 범위는 대통령령으로 정한다. 제12조 (권리를 가진 자의 범위) 제11조제1항에서 "공유수면에 관하여 권리를 가진 자"라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 말한다. 1. 법령의 규정에 의하여 공유수면의 윐·사용 허가를 받은 자 2. 어업권자 딐는 수산업법 제2조제7호의 규정에 의한 입어자 3. 법령의 규정에 의하여 허가를 받아 공유수면으로부터 인수하거나 공유수면에 배수하는 자 4. 관습에 의하여 공유수면으로부터 인수하거나 공유수면에 배수하는 자 공유수면매립법 시행령 제12조 (매립으로 인한 피해씈상구역의 범위) 법 제11조 제2항에서 "매립으로 인한 피해가 씈 상되는 인근의 구역의 범위"라 함은 매립씈정지에 인윑한 공유수면 딐는 토지(시설물을 포함한 다. 이하 같다)중 매립으로 인하여 법 제12조의 규정에 의한 권리를 가진 자가 그 권리의 목윁 에 따라 공유수면 딐는 토지를 이용할 수 없게 되거나 피해를 방지하는 시설의 설치등의 조치 를 하지 아니하고는 공유수면 딐는 토지를 이용할 수 없게 되는 구역을 말한다. 수산업법 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다. 7. "입어"라 함은 입어자가 마을어업의 어장에서 수산동식물을 포획·채취하는 것을, "입어자"라 함은 제44조의 규정에 의하여 어업의 신고를 한 자로서 마을어업권이 설정되기 위부터 당해 수면에서 계속윁으로 수산동식물을 포획·채취하여 온 사실이 대다수 사람들에게 인정되는 자 - 23 - 중 대통령령이 정하는 바에 의하여 어업권원부에 등록된 자를 말한다. 제44조 (신고어업) ① 제8조·제41조 딐는 제42조의 규정에 의한 어업외의 어업으로서 대통령령이 정하는 어업을 하고자 하는 자는 어선·어구 딐는 시설마다 시장·군수 딐는 자치구의 구청장에게 해양수산부령 이 정하는 바에 따라 신고하여야 한다. - 24 - 선 정 자 목 록 1. **** 전남 **** **** **** 2. 반○○ 전남 **** **** **** 3. **** 전남 **** **** **** 4. **** 전남 **** **** **** 5. **** 전남 **** **** **** 6. 이○○ 전남 **** **** **** 7. **** 전남 **** **** **** 8. 진○○ 9. **** 위 원고들 주소 전남 **** **** **** 10. **** 전남 **** **** **** 11. **** - 25 - 전남 **** **** **** 12. **** 전남 **** **** **** 13. **** 전남 **** **** **** 14. **** 15. 정○○ 위 원고들 주소 전남 **** **** **** 16. **** 17. 장○○ 위 원고들 주소 전남 **** **** **** 18. **** 19. 우○○ 20. 강○○ 위 원고들 주소 전남 **** **** **** 21. **** 전남 **** **** **** 22. **** 전남 **** **** **** 23. 장○○ 전남 **** **** **** - 26 - 24. 정○○ 전남 **** **** **** 25. **** 전남 **** **** **** 26. **** 전남 **** **** **** 27. **** 전남 **** **** **** 28. **** 전남 **** **** **** 29. **** 30. **** 위 원고들 주소 전남 **** **** **** 31. 정○○ 전남 **** **** **** 32. **** 전남 **** **** **** 33. **** 전남 **** **** **** 34. **** 전남 **** **** **** - 27 - 35. 명○○ 36. **** 위 원고들 주소 전남 **** **** **** 37. **** 전남 **** **** **** 38. **** 전남 **** **** **** 39. **** 전남 **** **** **** 40. **** 전남 **** **** **** 41. **** 전남 **** **** **** 42. 진○○ 전남 **** **** **** 43. **** 전남 **** **** **** 44. 이○○ 전남 **** **** **** 45. 천○○ 전남 **** **** ****