항만공사가 부두운영회사와 임대차계약 전환 협의가 결렬되자, 부두를 계속 전용사용한 회사에 3년치 항만시설 사용료 약 390억 원을 부과함

- 1 - 광 주 지 방 법 원 제 1행 정 부 판 결 사 건2021구합10323 사용료 부과처분 취소 원 고주식회사 ○○○(변경 후 상호 ○○○홀딩스 주식회사)의 소송수 계인 주식회사 ○○○ **** [소관 : ****] 대표이사 **** 소송대리인 변호사 ****, ****, **** 피 고**** 대표자 사장 **** 소송대리인 법무법인(유한) 엘케이비앤파트너스 담당변호사 ****, ****, **** 변 론 종 결2022. 5. 19. 판 결 선 고2022. 7. 21. 주 문 1. 피고가 원고에 대하여 한 2021. 5. 14.자 2019년도 사용금액 12,979,049,990원, 2020년도 사용금액 13,157,563,226원 합계 26,136,613,256원의 항만시설 사용료 부 - 2 - 과처분 및 2021. 12. 30.자 13,183,074,381원의 항만시설 사용료 부과처분을 모두 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 등 가. 당사자의 관계 1) 주식회사 ○○○[이 사건 소제기 이후인 2022. 3. 2.경 ‘○○○홀딩스 주식회사’ 로 상호가 변경되었다. 주식회사 ○○○는 2022. 3. 2. 위 상호 변경과 동시에 상법 제 530조의2 내지 제530조의12에 따라 영위하는 사업 중 미래사업 포트폴리오 개발, 그룹 사업관리 등 지주회사 기능을 제외한 철강 생산 및 판매 등 일체의 사업부문을 단순ᆞ 물적분할 방식으로 분할하여 분할신설회사인 원고를 설립하였고, 분할신설회사인 원고 가 분할계획서에서 정하는 바에 따라 이 사건 소송에 관한 주식회사 ○○○의 권리ᆞ 의무를 모두 승계함으로써(상법 제530조의10) 이 법원에서 그 소송상 지위를 수계하였 다. 이하 분할 전 주식회사 ○○○와 분할신설회사인 원고를 구분하지 않고 모두 ‘원 고’라고 한다]는 ****와 ****를 운영하면서 제철에 필요한 원료의 수입과 철강의 수출을 핵심 사업으로 영위하는 회사이다. 2) 피고는 국가관리 무역항인 여수항 및 광양항을 경쟁력 있는 물류의 중심기지로 - 3 - 육성하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 ○○공사법에 근거하여 2011. 8. 19. 설립된 법인이다. 나. 원고의 항만건설과 기부채납 1) 원고는 1987년부터 1998년까지 구 산업기지개발촉진법(1990. 1. 13. 법률 제 4216호로 폐지되기 전의 것), 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 산업기지개발사업 (산업단지개발사업)으로 전남 광양시 ○○동 일원에 원료부두, CTS부두, 제품부두, 로 로(RoRo)부두, 고철부두, 전천후부두 1) 등으로 구성된 광양항 항만(광양지역, 이하 ‘이 사건 항만’이라 한다)을 건설하고, 이를 국가에 기부채납하였는데 2) , 이 사건 항만의 모 습(아래 사진의 흰색 선내 부분)은 다음과 같다. 2) 피고는 2011. 8.경 그 설립 당시 국가로부터 이 사건 항만 등 무상 사용수익허 가를 받거나 현물 내지 항만시설관리권을 출자받았는데, 이 사건 항만의 항만시설 중 이 사건과 관련한 시설은 별지1 이 사건과 관련한 항만시설 목록 기재와 같다. 1) 고철부두에 위치한 철골조 샌드위치 판넬지붕으로 되어 있는 부두로서 설치된 지붕으로 인하여 악천후 속에도 배를 접안하여 하역 등을 할 수 있는 부두를 말한다. 2) 당시 구 항만법(1991. 3. 8. 법률 제4358호로 전부개정되기 전의 것), 산업기지개발촉진법, 산업입지 및 개발에 관한 법률 등 관계법령에 의하면 국가가 아닌 사인은 자신이 산업기지개발사업(산업단지개발사업)으로 건설한 항만시설을 소유할 수 없고, 그 항만시설은 국가에 무상으로 귀속되었다. - 4 - 다. 부두운영회사(TOC) 제도에 따른 임대계약의 체결 국가 소유 항만시설인 선석, 야적장 및 창고 등을 부두운영회사(Terminal Operating Company, TOC)에 일괄 임대하여 자율적으로 운영하게 하는 부두운영회사 제도가 1996년경 시행됨에 따라, 원고는 이 사건 항만의 원료부두, CTS 부두, 제품부 두, 고철부두, 로로부두 등(이하 ‘이 사건 부두’라고 한다)의 부두운영회사로 선정되어 1997. 6.경부터 2014. 5.경까지는 여수지방해양수산청과, 2014. 5.경부터 2018. 12. 31. 까지는 여수지방해양수산청의 임대인 지위를 승계한 피고와 이 사건 부두에 관한 임대 차계약(이하 ‘종전 임대차계약’이라 한다)을 체결하고, 부두운영회사이자 화주의 지위에 서 이 사건 부두를 임차ᆞ사용하였는데, 그 구체적 임대시설 목록은 별지2 TOC 임대 시설 세부목록과 같다. 라. 부두운영회사(TOC) 제도가 아닌 ○○공사법에 따른 임대차계약으로의 전환협의 1) 피고는 ‘부두운영회사가 화주로서 부두를 직접 사용하는 경우 부두운영회사 제 도 도입 취지에 부합하지 않고, 부두운영회사에 일괄 임대하는 경우 부두 임대료가 지 나치게 낮게 책정되어 있어 부두의 관리ᆞ운영에 어려움이 있다’는 등의 이유로 이 사 건 항만을 더 이상 부두운영회사에 일괄 임대하지 않고, ○○공사법 등에 따라 별도의 임대차계약을 체결하여 부두를 임대하기로 하고, 2018. 11.경 원고에게 위와 같은 내용 을 전달하면서 ○○공사법에 따른 임대차계약을 체결하기 위하여 임대료에 관한 협의 를 요청하였다. 2) 이에 원고는 피고와 ○○공사법에 따른 임대차계약을 체결하기 위한 협의를 진 행하였고, 종전 임대차계약 기간 종료일인 2018. 12. 31. 이후에도 이 사건 부두를 계 속 사용하면서, 피고와 ○○공사법에 따른 임대차계약을 체결하기 위하여 피고와 협상 - 5 - 을 진행하였다. 3) 피고는 2019. 10. 17. 원고에게 ‘임대차계약 협상 완료에 따라 임대차계약서(안) 을 붙임과 같이 송부하오니 최종 검토 후 의견이 있으실 경우 2019. 10. 23.까지 통보 하여 주기를 바라고, 이견이 없을 경우 해양수산부 신고 등을 거쳐 계약을 체결할 계 획이다’는 내용의 통지를 하였고, 원고는 2019. 10. 23. 피고에게 ‘임대차계약서(안) 검 토 결과 이의 없음을 알려드린다. 단, 임대차계약서 제3조(임대료 및 임대료의 납부방 법) 제2항 및 제5조(항만법에 의한 비관리청○○공사 총사업비 보전) 제1항에 대하여 내부 회계검토 시일이 소요됨을 양해바란다’는 내용의 회신을 하였다. 4) 피고는 2019. 10. 25. 위 임대차계약서(안)에 피고의 법인인감을 날인하여 원고 에게 송부하면서 ‘원고의 법인인감을 날인한 후 피고에게 회송하여 줄 것’을 요청하였 다. 5) 원고는 2020. 1. 8. 피고에게 ‘위 임대차계약서(안)상 임대료가 지나치게 높다고 판단되므로, 합리적인 수준의 임대료를 확정하기 위한 협상이 조속히 완료되기를 바란 다’는 취지의 통지를 하였다. 마. ○○공사법에 따른 임대차계약으로의 협의결렬 및 이 사건 부두에 관한 전용사 용신청과 그 거부 1) 피고는 2020. 1. 16. 원고에게 ‘원고는 항만시설 전용사용에 대한 적법한 권리 를 갖지 못한 상황이므로, 2020. 1. 22.까지 피고가 발송한 임대차계약서 최종본에 법 인인감을 날인하여 송부해 주기를 최종적으로 요청드린다. 위 사항이 이행되지 않을 경우 2019년 및 2020년 사용기간(2019. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지)에 대하여 항만법 제30조 등에 따른 항만시설사용신청서를 제출하고, 피고의 사용 승낙에 따른 일괄전용 - 6 - 사용료[****의 항만시설 사용 및 사용료 등에 관한 규정(2020. 1. 16. 규 정 제248호, 이하 ’이 사건 규정’이라고 한다) 제6조, 별표1 ‘사용료의 종류 및 요율’ 라. (6)항의 요율에 따라 계산한 사용료를 의미하고, 이하 같다]를 납부한 후 항만시설 을 사용하여야 하며, 항만시설사용신청 및 사용료의 납부 지연시 변상금(무단사용료) 또는 연체료가 발생할 수 있다’는 취지의 통지를 하였다. 2) 원고는 2020. 2. 6. 피고에게 ‘2020. 2. 7.까지 항만시설사용신청서를 제출할 예 정이고, 전국적으로 통용되는 개별전용사용료[이 사건 규정 제6조, 별표1 ‘사용료의 종 류 및 요율’ 라. (1) 내지 (5)항의 각 요율에 따라 계산한 사용료의 합계액을 의미하고, 이하 같다] 부과를 건의 드리며, 피고가 단독으로 도입한 일괄전용사용료가 부과될 경 우 불가피하게 이의를 제기할 수밖에 없다’는 내용의 통지를 하고, 2020. 2. 7. 피고에 게 다음과 같은 내용의 전용사용신청을 하였다. ○ 신청인 : 원고 ○ 목적 : 제출원료, 부원료 반출입 및 철강제품 출하 ○ 사용시설 : 별지3 전용사용 신청 세부목록 기재와 같음(이하 ‘이 사건 항만시설’이라 한다) ○ 사용기간 : 2019. 1. 1. ~ 2020. 12. 31. 3) 피고는 2020. 2. 14. 원고에게 다음과 같은 내용의 통지를 통해 원고의 2020. 2. 7.자 전용사용허가신청을 거부하였다. ○ 원고가 건의한 개별전용사용료 부과 조건부 항만시설사용신청에 대해서는 현재 항만시 설이용 관련 규정에서 「개별전용사용료」는 그 근거를 찾을 수 없음에 따라 수용하기 곤 란함을 알려드립니다. 이 사건 부두는 과거부터 임대부두로 운영되어 왔으며 2019년부 터 원고에 지속적으로 통보한 바와 같이 특정화물에 대하여 전용사용하는 등 필요성이 인정되어 해당 항만시설 및 항만시설의 운영에 필요한 장비ᆞ부대시설 등을 일괄적으로 - 7 - 바. 피고의 전용사용 허가거부에 대한 취소판결과 전용사용 허가 1) 원고는 2020. 4. 28. 광주지방법원 2020구합11954호로 피고를 상대로 하여 피 고의 2020. 2. 14.자 이 사건 항만시설에 관한 전용사용 허가거부처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 위 법원은 2020. 12. 3. “피고는 2020. 2. 14.자 통지를 통해 원고 의 전용사용허가신청을 거부하였고, 이는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하 며, ○○공사법 등 관계 법령에서는 항만의 ‘일괄전용사용료’에 관한 규정이 없으므로, 이 사건 규정의 ‘일괄전용사용료’에 관한 부분은 상위법령의 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 그 대외적 효력을 인정할 수 없는바, 피고는 위 ‘일괄전용사용료’ 조항을 근 거로 원고의 전용사용허가신청을 거부할 수는 없다는 등의 사유로 피고의 2020. 2. 14. 자 전용사용허가거부처분은 그 재량권을 일탈ᆞ남용한 것으로 위법하여 취소되어야 한 다”는 이유로 원고의 청구를 인용하여 피고의 2020. 2. 14.자 이 사건 항만시설에 관한 전용사용 허가거부처분을 취소하는 내용의 판결을 하였다(이하 ‘종전 제1심판결’이라 한다). 임차하여 사용하는 전용부두로서 향후에도 임대부두로 운영할 계획입니다. 이러한 전용 사용부두는 단독 협상 또는 공개경쟁입찰을 통해 선정된 운영사와의 임대차계약을 통해 운영됩니다. ○ 원고의 항만시설사용 권리는 2018. 12. 31.자로 종료되어, 2019. 1. 1.부터 원고는 합법적 인 항만시설 이용 권리를 확보하지 않고, 무단으로 항만시설을 사용하고 있는 상태로 계 약기간 종료 후 계속 사용에 따라 2019년 및 2020년 기간 무단 사용에 따른 무단사용료 부과 대상이며, 이에 따라 무단사용료 고지, 원상복구 의무 이행, 항만시설 사용의 제한 ᆞ배제 등의 조치와 함께 국유재산 무단사용에 따른 민ᆞ형사상의 불이익이 있을 수 있 으며, 이에 따른 어떠한 피해에 대해서도 피고는 책임지지 않음을 다시 한 번 알려드립 니다. - 8 - 2) 피고는 종전 제1심판결에 대하여 항소(광주고등법원 2020누13027호)하는 한편, 종전 제1심판결 이후인 2021. 4. 28. 원고에게 “이 사건 항만시설 사용신청에 대하여 사용승인하고 2019.2020년도 사용금액을 고지하였습니다. 만일 사용승인의 존재에 관 하여 이견이 있다면 이 알림으로 사용승인함을 재차 알려 드립니다”라는 내용의 ‘2019 년도, 2020년도 포스코 전용부두 사용승인 및 사용금액 알림’을 통지하였다. 3) 이에 광주고등법원은 2021. 7. 8. 종전 제1심판결에 대한 항소심에서 “피고는 2020. 2. 14.자 통지를 통해 원고의 전용사용신청을 거부하였고, 이는 항고소송의 대상 이 되는 행정처분에 해당하나, 피고의 2021. 4. 28.자 사용승인 통지로 인하여 이 사건 항만시설에 대한 전용사용을 거부한 피고의 2020. 2. 14.자 전용사용허가거부처분은 (직권)취소되어 그 효력을 상실하여 더 이상 존재하지 않고, 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 이 사건 취소소송은 소의 이익이 없다”는 이유로 종전 제1심판결을 취소 하고 그 소송을 각하하는 내용의 판결을 선고하였으며, 그 무렵 위 항소심 판결은 확 정되었다. 사. 이 사건 항만시설에 관한 사용료 부과 등 1) 피고는 2021. 1. 5. 원고에게 ‘이 사건 부두에 관한 임대차계약(안)을 원고가 거 부함에 따라 원고가 전용사용하고 있는 항만시설에 대하여 항만법, ○○공사법, 국유재 산법 등에 따라 산정한 2019년도 사용금액 12,979,049,990원(부가가치세 포함, 이하 같 다), 2020년도 사용금액 13,157,563,226원 합계 26,136,613,256원을 부과하오니 2021. 1. 22.까지 납부하여 주시기 바란다’는 내용의 통지를 하였다. 2) 이에 원고는 2021. 1.경 피고에게 ‘관련 행정소송에서 정해진 사용료를 초과하 는 부분에 대한 일체의 권리를 유보’한 채 부과된 사용료 합계 26,136,613,256원을 납 - 9 - 부하였다. 3) 피고는 2021. 5. 14. 원고에게 ‘원고가 전용사용하고 있는 항만시설에 대하여 항만법, ○○공사법, 국유재산법 등에 따라 산정한 사용료 2019년도 사용금액 12,979,049,990원, 2020년도 사용금액 13,157,563,226원 합계 26,136,613,256원을 확정 하여 부과ᆞ고지하는 한편, 피고의 기존 2021. 1. 5.자 사용료 부과처분은 철회함’을 통 지하였다 3) . 4) 피고는 2021. 12. 30. 원고에게 원고가 전용사용하고 있는 항만시설에 대하여 항만법, ○○공사법, 국유재산법 등에 따라 산정한 2021년도 사용금액 13,183,074,381 원을 부과하오니 2021. 1. 14.까지 납부하여주시기 바란다‘는 내용의 통지를 하였다. 5) 피고의 위 원고에 대한 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사용금액 통지와 2021. 12. 30.자 2021년도 사용금액 통지의 구체적 사용료 부과대상 항만시설 및 사용 금액 산정내역은 별지4 항만시설 사용료 산출내역 기재와 같다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9, 12, 14, 23호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 39, 49 내지 61, 66 내지 70호증의 각 기재 및 영상, 이 법원 의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지5 관계 법령 기재와 같다. 3. 피고의 본안전 항변에 관한 판단 가. 피고의 주장 요지 3) 피고의 위와 같은 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사용금액 통지로 인하여 기존의 2021. 1. 5.자 사용금액 통지는 (직 권으로) 철회(취소)되어 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사용금액 통지만이 유효하게 존속한다고 할 것이고, 원고 또한 이와 같이 보아 피고의 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사용금액 통지의 효력을 다투고 있다(원고의 2022. 1. 11.자 청 구취지 변경신청서 참조). - 10 - ○○공사법 등 어떠한 관계 법령에서도 국가 또는 지방자치단체가 피고에게 국유 재산인 여수항 및 광양항 수역시설의 관리 사무를 위임하거나 국유재산 관리권한을 위 탁하는 규정을 두고 있지 않은바, 피고가 국가로부터 출자받은 항만시설관리권 등에 기초하여 이 사건 항만시설 중 원고가 전용사용하고 있는 부분에 대하여 사용료를 부 과하는 행위는 피고가 행정청의 지위에서 공권력을 행사하여 처분을 한 것이 아니라 대등한 당사자 사이의 사법상 법률관계에 기초한 사경제 행위에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하지 않는다. 나. 판단 1) 관련 법리 행정소송의 대상이 되는 행정처분은, 행정청 또는 그 소속기관이나 법령에 의하 여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공기관이 국민의 권리의무에 관계되는 사항에 관하여 공권력을 발동하여 행하는 공법상의 행위를 말하며, 그것이 상대방의 권리를 제한하는 행위라 하더라도 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임받은 공공기관의 행위가 아닌 한 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2010. 11. 26. 자 2010무137 결정 참조). 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적· 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치 는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절 차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행 정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적 으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조). - 11 - 2) 구체적 판단 위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하면, 이 사건 항만시설에 대한 사용료 부 과행위는 행정청인 관리청으로부터 행정재산에 관한 관리업무를 위탁받은 피고가 우월 적 지위에서 원고에게 일정한 법률상 효과를 발생하게 하는 것으로서 항고소송의 대상 이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2020. 2. 27. 선고 2017두37215 판결 등 참조). ① 피고는 항만시설의 개발 및 관리·운영에 관한 업무의 전문성과 효율성을 높 임으로써 항만을 경쟁력 있는 해운물류의 중심기지로 육성하여 국민경제의 발전에 이 바지함을 목적으로 설립된 법인으로[구 ○○공사법(2020. 1. 29. 법률 제16902호로 개 정되기 전의 것, 이하 같다) 제1조], 항만시설에 관한 공사의 시행 및 항만의 관리·운영 에 관한 사업과 이와 관련하여 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업 등을 수 행한다(구 ○○공사법 제8조 제1항). ○○공사의 관할구역은 대통령령으로 정하는 항만 의 항만구역과 ○○공사의 원활한 사업수행을 위해 대통령령으로 정하는 항만구역 외 의 항만시설로(구 ○○공사법 제4조 제4항, ○○공사법 시행령 제2조 제1항), 이 사건 항만시설을 포함한 여수항 및 광양항 항만시설은 피고의 관할 구역이고, ○○공사는 항만시설을 다른 사람에게 사용하게 할 수 있으며(구 ○○공사법 제29조 제1항), 항만 시설을 사용하려는 자로부터 항만시설 사용료를 징수할 수 있다(구 ○○공사법 제30조 제1항). 피고는 위 각 규정에 따라 항만시설에 대한 사용을 허가하고 사용자로부터 사 용료를 징수함으로써 국가사무의 일부를 법령에 의하여 자신의 목적사업으로 수행하고 있다. ② 앞서 본 바와 같이 ○○공사는 항만시설을 다른 사람에게 사용하게 할 수 있 - 12 - 고, 항만시설을 사용하려는 자로부터 사용료를 징수할 수 있는데, 이 경우 피고가 징수 할 수 있는 사용료의 종류는 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다(구 ○○공사법 제 30조 제1항). 이에 따라 ○○공사법 시행령은 항만시설을 사용 또는 임차하는 방법(제 12조 제1항 제1호)과 사용료의 종류(제13조 제1항 제1호)를 정하고, 항만시설을 사용 또는 임차하려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 신청서를 제출하며(제12조 제2항), ○○공사가 징수할 수 있는 사용료의 세부 구분 및 내용에 관하여 필요한 사 항은 해양수산부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있다(제13조 제2항). 그 위임에 따 른 ‘○○공사가 징수하는 사용료 및 임대료의 세부 구분 등에 관한 규정’(2018. 3. 5. 해양수산부고시 제2018-20호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)은 사용료의 종류와 징수대 상시설 등을 정하고 있다. 한편, ○○공사가 사용료를 징수할 때에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 종류별로 사용료의 요율 등을 정하여 해양수산부장관에게 신고하여 야 한다(구 ○○공사법 제30조 제3항). ○○공사가 종류별 요율 등을 정하여 신고하려 는 때에는 사용료의 종류, 징수대상시설, 요율, 징수기준 및 적용방법 등을 적은 서류 를 해양수산부장관에게 제출하고 신고한 사용료의 종류별 요율을 공표하여야 하며(○ ○공사법 시행규칙 제12조), 이에 따라 피고가 제정한 이 사건 규정은 사용료 종류별 요율 등을 정하고 있다. 위 각 규정에 의하면, ○○공사가 관할하는 항만시설에 대한 사용 또는 임대 여부, 사용료의 세부 구분 및 내용의 기본골자를 결정한 권한은 해양수산부장관에게 있고, ○○공사는 사용료 종류별로 해당 요율을 정하여 이를 해양수산부장관에게 신고 한 후 사용료를 부과할 수 있다. 항만시설사용료는 화물 및 선박 유치 등 항만 경쟁력 에 영향을 미치게 되고, 특히 인접 항만 간 요율 수준은 항만 활성화에 큰 영향을 미 - 13 - 칠 수 있으므로, 통일적이고 합리적인 사용료 부과를 위하여 해양수산부장관은 원활한 항만물류를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 신고된 사용료 요율의 변경을 명할 수 있는바(구 ○○공사법 제30조 제6항), 항만시설에 대한 사용승낙 또는 임대차계약의 체결과 그에 따른 사용료 부과에 관하여 엄격한 통제가 이루어지고 있다. ③ 피고는 항만시설사용을 승낙하는 때에는 사용료 징수액을 결정하여 항만시설 사용자에게 납입고지서를 발급하고(이 사건 규정 제9조), 사용료의 납입을 고지한 날부 터 15일 이내의 범위에서 납부기한을 정하되, 항만시설사용자가 정하여진 납부기한까 지 사용료를 납부하지 아니한 때에는 국유재산법 제37조를 준용하여 연체료를 징수하 고(이 사건 규정 제11조, 제17조), 항만시설의 사용료를 낼 의무가 있는 자가 기한까지 사용료를 내지 아니하면 해당 항만을 관할하는 시장.군수 또는 구청장에게 그 사용료 의 징수를 위탁할 수 있으며 징수를 위탁받은 시장.군수 또는 구청장은 지방세 체납 처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다(구 ○○공사법 제30조의2). 피고는 항만시설사용승낙을 받지 아니하거나 사용신고를 하지 아니하고 항만 시설을 사용한 자(사용기간이 만료된 후 다시 승낙 등을 받지 아니하고 계속 사용한 자를 포함한다)에 대하여는 무단사용료를 징수하는데(이 사건 규정 제16조), 무단사용 료는 국유재산법 제72조에 따른 변상금을 의미하는 것으로, 이러한 변상금의 부과는 관리청이 공유재산 중 일반재산과 관련하여 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에 서 사법상 계약인 대부계약을 체결한 후 그 이행을 구하는 것과 달리 관리청이 공권력 의 주체로서 상대방의 의사를 묻지 않고 일방적으로 행하는 행정처분에 해당한다(대법 원 2013. 1. 24. 선고 2012다79828 판결 참조). ④ 피고는, 항만법 내지 ○○공사법상 항만시설 사용허가 및 사용료 부과에 관 - 14 - 한 권한의 위임 내지 위탁에 관한 개별 규정이 존재하지 않으므로 피고는 행정청의 지 위에 있지 않다고 주장한다. 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경 하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정되고(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 등 참조), 이러한 법리는 행정관청이 특정한 행정권한을 다른 법인에 이전(위탁)하는 경우에도 적용된다. 다만, 여기에는 ㉠ 법령에 의하여 국가의 사무를 구체적으로 특정하여 위임 또는 위탁받은 경우뿐만 아니라, ㉡ 원래 국가사무 에 속하는 사무의 일부를 법령에 의하여 위임 또는 위탁받아 자신의 목적 사업으로 수 행하면서 그 목적 사업과 관련하여 국가의 지도·감독을 받는 경우도 포함할 수 있을 것이다. 따라서 항만법 내지 ○○공사법상 항만시설 사용허가 및 사용료 부과에 관한 권한을 특정하여 위임 또는 위탁하는 규정이 없다고 하더라도, 앞서 본 바와 같이 피 고가 국가로부터 여수항 및 광양항의 항만시설관리권을 출자받거나 항만시설에 대한 무상 사용허가 등을 받아 ○○공사법에 따라 국가의 지도·감독하에 여수항 및 광양항 항만시설의 관리업무를 수행하고 있는 이상 피고는 국가로부터 여수항 및 광양항 항만 시설 사용허가 및 그 사용료 부과에 관한 권한을 위탁받았다고 봄이 타당하다. ⑤ 오늘날 국가는 다양하고 복합적인 임무를 부여받고 있으나, 이러한 모든 임 무를 국가가 직접 처리하는 것은 불가능하고 또한 합목적적이지도 않다. 이에 따라 국 가는 다양한 방식으로 그 임무수행을 민간에게 위탁하고 자신은 보장책임을 지고 배후 에서 감독기능만 수행하는 경우가 증가하고 있고, 이와 같이 새로운 형태의 조직에 의 하여 행정임무수행이 이루어지는 영역은 여전히 공적 임무영역이라 할 것이며 공동체 - 15 - 적 가치와 규범이 유지되어야 하는 영역이다. 국내의 항만은 ○○공사와 지방해양수산 청이 나누어 관할, 관리하면서 ○○공사가 관할하는 항만에서는 당해 ○○공사가 사용 료를 부과하고, 지방해양수산청이 관할하는 항만에서는 당해 지방해양수산청이 사용료 를 부과하고 있으며, 사용료 부과의 형식과 내용, 절차가 모두 동일하며, 나아가 항만 시설에 관한 사용허가나 승낙, 임대차계약 등이 없이 무단으로 항만시설을 사용한 자 는 그 항만의 관리주체가 누구인지를 불문하고 형사처벌에 처해진다(항만법 제109조 제6호, 제41조 제1항). 그런데도 피고가 이 사건 항만시설에 대한 사용승낙 및 사용료 부과의 주체라는 이유만으로 이를 사법상의 행위라고 치부하는 것은 피고의 공적 임무 영역에 대한 국가적 통제와 국민의 권리구제를 외면하는 결과가 되어 불합리하다. 이에 대하여 피고는, ○○공사법 제정 및 ○○공사의 설립 배경과 목적은 항 만관리 기능의 민간이전이고, ○○공사는 지방해양수산청과 달리 국민의 세금(예산)이 아니라 ○○공사 자체 수입에 의하여 운영되므로, ○○공사와 지방해양수산청을 달리 보아야 한다고 주장한다. 그러나 ㉠ 피고는 ○○공사법에 따라 여수지방해양수산청으 로부터 이 사건 항만시설의 개발 및 관리운영에 관한 업무를 인계받은 점, ㉡ 처분의 주체가 지방해양수산청인지 혹은 ○○공사인지 여부와 관계없이 전용사용허가와 그 사 용료 부과의 근거 법령 및 이로 인하여 원고가 취득할 수 있는 지위 혹은 불이익 등이 모두 같으므로, 단지 지방해양수산청이 아니라 ○○공사라는 이유만으로 그 처분성을 상실한다고 보기는 어려운 점, ㉢ 행정청이 어떠한 재원으로 운영되는지 여부는 처분 성을 판단하는 요소로 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 피고의 위 주장은 이유 없다. 3) 소결 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다(이하 피고의 2021. 5. 14.자 및 2021. - 16 - 12. 30.자 각 사용료 부과고지를 ‘이 사건 각 사용료 부과처분’이라 하고, 각 사용연도 에 따른 부과처분을 특정할 때에는 ‘이 사건 2019년도 사용료 부과처분’과 같이 사용 연도별로 특정한다). 4. 본안에 관한 판단 가. 이 사건 각 사용료 부과처분의 절차적 적법 여부 1) 원고의 주장 요지 피고는 원고에 대하여 이 사건 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사용료 부 과처분을 함에 있어 원고에게 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 아니하였고, 설사 피고가 2021. 4. 28.자 공문을 통해 위 사용료 부과처분에 대한 사전통지 및 의견 제출의 기회를 부여하였다고 하더라도, 위 2021. 4. 28.자 공문에서 그 의견제출기간을 ‘2021. 5. 6.까지’로 특정하여 행정절차법에서 부여하는 최소한의 의견제출기간인 10일 을 준수하지도 아니하였는바, 이를 적법한 사전통지 및 의견제출 기회의 부여로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사용료 부과처분은 사전 통지 및 의견제출에 관한 행정절차법을 위반한 것으로 위법하다 4) . 2) 관계 법령의 내용 및 관련 법리 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 미 리 ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻’ 등의 사항을 당사자에게 통지하고, 10일 이상의 의견제출기간을 부여하여야 한다(행정절차법 제21조 제1항, 제3항). 다만 법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ᆞ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 등 그 요건에 해당 4) 한편, 원고는 피고의 2021. 12. 30.자 2021년도 사용료 부과처분에 관하여는 특별히 사전통지나 의견제출의 기회 미부여 등 절차적 하자를 주장하지 않고 있다. - 17 - 함이 명백하고 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우로서 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당 한 이유가 있는 경우에는, 행정절차법 제21조 제1항에 따른 사전통지나 의견제출절차 를 거치지 아니할 수 있다(같은 법 제21조 제4항, 5항, 같은 법 시행령 제13조 제5호 등 참조). 또한 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 그 당사자에게 의견제출의 기회를 주어야 하나(행정절차법 제22조 제3항), 당사자 가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니 할 수 있다(행정절차법 제22조 제4항). 한편, 행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하여 절차적 정당성 이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소하여야 한다. 다만 처분상 대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로 해당 처분을 취소할 것은 아니다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 등 참조). 3) 구체적 판단 위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 피고의 이 사건 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년 도 사용료 부과처분은 사전통지 및 의견제출에 관한 행정절차법을 위반하여 위법하다 고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없 다. ① 먼저 사전통지 여부에 관하여 보건대, 을 제33, 35호증의 각 기재에 의하면, - 18 - 피고는 2021. 4. 28. 원고에게 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료를 고지함과 동시 에 그 구체적 산출근거와 세부내역을 제시하였고, 이에 대한 의견을 그로부터 8일 이 후인 2021. 5. 6.까지 제출하라는 내용의 통지를 한 사실, 이후 피고는 2021. 5. 14. 원 고에 대하여 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료 부과처분을 한 사실을 인정할 수 있는바, 피고는 위 2021. 4. 28.자 통지를 통해 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료 부과처분에 대한 사전통지를 하였음을 충분히 인정할 수 있다. ② 다음으로 의견제출 기회부여 여부에 관하여 보건대, 을 제33호증의 기재에 의하면, 피고는 위 2021. 4. 28.자 통지를 통해 원고에게 행정절차법이 보장하는 10일 미만인 8일의 의견제출기간을 부여한 사실을 인정할 수 있다. 그러나 ㉠ 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료 부과처분은 ○○공사법 제 30조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 제1항에 따른 것으로 피고가 관리하는 이 사건 항 만시설 중 일부를 원고가 2019년 및 2020년에 전용사용하였음을 이유로 하는데, 이는 이미 과거에 발생한 ‘사실’에 관한 것으로 원고나 피고가 그 전용사용여부에 관하여 이 미 발생한 사실관계와 달리 판단할 수 있는 재량의 여지가 있다고 볼 수 없으므로 5) , 그 요건의 해당 여부가 일응 명백한 경우에 해당한다고 볼 수 있는 점, ㉡ ○○공사법 제30조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 제2항에 따른 ○○공사가 징수하는 사용료 및 임대료의 세부 구분 등에 관한 규정 제3조는 ○○공사가 징수할 수 있는 사용료와 그 징수대상시설에 관하여 구체적으로 규정하고 있고, 나아가 ○○공사는 사용료 징수대 상시설별 사용료의 요율 등에 대하여 해양수상부장관에게 미리 신고하여야 한다고 규 5) 개개의 항만시설에 관한 원고의 전용사용여부에 대하여 원고와 피고의 판단이 서로 다를 수 있고, 실제로 이 사건에서는 이 사건 항만시설 중 도로나 공작물 등에 관한 원고의 전용사용여부에 대하여 원고와 피고 사이에 다툼이 있으나, 그 판단의 당 부만이 문제될 뿐, 피고가 원고의 그 전용사용여부에 관하여 이미 발생한 사실관계와 달리 판단할 수 있는 재량의 여지가 있 다고 볼 수 없다. - 19 - 정하며, 이에 따른 ****의 항만시설 사용 및 사용료 등에 관한 규정은 항 만시설 사용료의 종류와 징수대상시설별 사용요율 등 사용료 산정방법에 관하여 구체 적으로 규정하고 있는바, 피고는 위 각 규정의 사용료 산정방법에 따라 원고에 대한 사용료액을 정하여 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료 부과처분을 하였을 따름이 고, 거기에 피고의 재량이나 판단여지가 개입될 여지는 전혀 없어 보이는 점 등에 비 추어 보면, 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료 부과처분은 ○○공사법 제30조 제1 항에 따라 항만시설을 전용사용한 자에 대하여 사용료를 부과하는 것으로 그 요건에 해당함이 명백하고, 징수대상시설별 사용요율 등 사용료 산정방법이 명확하게 정하여 져 있어 금액산정에 피고의 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경 우로서 그 사용료 부과처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상 당한 이유가 있어 행정절차법 시행령 제13조 제5호에 따라 사전통지 등을 생략할 수 있는 경우에 해당한다고 봄이 타당한바, 피고가 원고에게 행정절차법이 보장하는 10일 미만인 8일의 의견제출기간을 부여하였다고 하더라도 그로 인하여 이 사건 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사용료 부과처분이 행정절차법을 위반하여 위법하다고 볼 수 없다. ③ 설사 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료 부과 요건의 해당여부가 명백하 지 않아 그 사용료 부과처분에 행정절차법상 사전통지나 의견제출 등에 관한 규정이 적용된다고 하더라도, ㉠ 피고는 2021. 1. 5. 원고에게 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료를 부과하였고, 이에 원고는 2021. 1.경 ‘관련 행정소송에서 정해진 사용료를 초 과하는 부분에 대한 일체의 권리를 유보’한 채 위와 같이 부과된 사용료 전액을 납부 하였던 점, ㉡ 원고는 피고의 위 2021. 4. 28.자 통지 이전인 2021. 2. 2. 피고를 상대 - 20 - 로 피고의 2021. 1. 5.자 2019년도 및 2020년도 사용료 부과의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하여 그 사용료 부과의 적법여부에 관하여 자신의 의견을 제시하였던 점 6) , ㉢ 피고는 원고에 대한 2019년도 및 2020년도 사용료 부과의 절차적 위법성을 해소하 기 위하여 이 사건 소송이 계속 중이던 2021. 4. 28. 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료 부과를 사전통지하면서 이에 대한 의견을 제출할 것을 통지하였던 점, ㉣ 원고 는 피고로부터 위 2021. 4. 28.자 통지를 받고 난 이후 2021. 5. 6. 피고에게 ‘(위 2021. 4. 28.자 통지의 의미를 정확하게 알려주시면), 피고의 이 사건 2019년도 및 2020년도 사용료 부과처분에 대한 원고의 의견을 현재 진행 중인 이 사건 소송 절차 를 통하여 제출하겠다’는 내용의 통지를 한 점 등을 종합하면, 피고가 위 2021. 4. 28. 자 통지를 통해 원고에게 행정절차법이 보장하는 10일 미만인 8일의 의견제출기간을 부여하였다는 사실만으로는 피고의 이 사건 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사 용료 부과처분에 관한 원고의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래 되어 그 절차적 정당성이 상실되었다고 단정하기 어렵다. 나. 이 사건 각 사용료 부과처분의 실체적 적법 여부 1) 원고의 주장 요지 가) 원고는, 피고의 이 사건 각 사용료 부과처분 중 ① 토지 부분과 관련하여, 피고는 원고가 전용사용하지 않고 있는 도로 및 유휴지, 제방 등 부분까지 원고가 이 를 전용사용하고 있다고 보아 항만부지에 관한 요율을 적용하여 그 사용료를 부과하였 고, ② 에프런 부분과 관련하여, 피고는 이를 안벽(공작물)으로서 이를 원고가 전용사 용하고 있다고 보아 항만부지에 관한 규정을 적용하여 그 사용료를 부과하였으나, 원 6) 이후 피고가 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사용료 부과처분을 통해 이전의 2021. 1. 5.자 사용료 부과를 철회한바, 이에 원고는 2022. 1. 11. 이 사건 소송의 이 부분 청구취지를 현재와 같이 피고의 2021. 5. 14.자 2019년도 및 2020년도 사 용료 부과처분의 취소를 구하는 것으로 변경하였다. - 21 - 고는 하역공간으로서의 에프런 부분을 전용사용하고 있을 뿐, 에프런의 하부시설인 안 벽을 전용사용하고 있지 아니하고, 오히려 피고가 안벽에 접안하는 선사들로부터 접안 료를 별도로 수취하고 있는 등 이를 사용하고 있으므로, 에프런 부분에 대하여는 안벽 으로서 항만부지에 관한 요율이 아니라 에프런에 관한 요율에 따라 그 사용료가 부과 되어야 하고, ③ 호안 및 조명탑, 배수시설 등 기타 부두 내 기능시설 부분과 관련하 여, 피고는 이를 원고가 전용사용하고 있다고 보아 항만부지에 관한 규정을 적용하여 그 사용료를 부과하였으나, 호안 및 기타 부두 내 기능시설은 전용사용료 부과대상에 포함되지 아니하며, ④ 건물 부분과 관련하여, 전천후 부두는 창고로서 창고에 관한 요 율에 따라 그 사용료가 부과되어야 함에도 피고는 이를 항만건물에 관한 요율을 적용 하여 그 사용료를 부과하였고, 그 면적에 있어서도 창고 부분이 아닌 에프런 부분까지 포함되어 그 사용료가 부과되었으며, ⑤ 나아가 위 각 시설에 대한 감정평가액 또한 이를 그대로 믿을 수 없는바, 이 사건 각 사용료 부과처분은 위법하여 취소되어야 한 다고 주장한다. 2) 관계 법령의 내용과 그 실체적 적법여부의 판단기준 가) 이 사건 각 사용료 부과처분의 근거법령 항만법과 ○○공사법은 모두 항만시설의 관리ᆞ운영자 등이 항만시설을 사용 하는 자로부터 그 사용료를 징수할 수 있다고 규정하면서 그 시행령 등을 통해 사용료 의 종류와 요율 등을 구체적으로 규정하고 있다[항만법 제42조 7) , 항만법 시행령 제28 조, 무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정(해양수산부 고시), ○○공사법 제30조, ○○공사법 시행령 제13조, ○○공사가 징수하는 사용료 및 임대료의 세부 구 7) 구 항만법(2020. 1. 29. 법률 제16902호로 전부개정되어 2020. 7. 30. 시행되기 전의 것) 제30조 또한 이와 동일하게 규정하 고 있다. - 22 - 분 등에 관한 규정(해양수산부 고시), ****의 항만시설 사용 및 사용료 등 에 관한 규정]. 그런데 항만법은 항만의 지정ᆞ개발ᆞ관리ᆞ사용과 재개발에 관한 사항 을 정하는 것을 목적으로 하고(항만법 제1조), ○○공사법은 일정한 무역항에 ○○공사 를 설립하여 항만시설의 개발과 관리·운영에 관한 업무의 전문성과 효율성을 높이는 것을 목적으로 한다(○○공사법 제1조). 위와 같은 입법 목적, 관련 규정의 내용과 체 제 등을 종합하면, 항만법과 ○○공사법은 항만시설의 개발과 관리ᆞ운영에 관하여 일 반법과 특별법의 관계에 있다고 보아야 한다(대법원 2021. 12. 16. 선고 2018다204114 판결 등 참조). 따라서 항만시설의 개발과 관리ᆞ운영에 관하여는 특별법인 ○○공사법 이 일반법인 항만법에 우선하여 적용되는바, 이 사건 각 사용료 부과처분의 근거법령 은 ○○공사법이다. 나) ○○공사법에 따른 항만시설의 전용사용료와 이에 대관 피고의 여수광양○ ○공사의 항만시설 사용 및 사용료 등에 관한 규정의 효력 (1) 항만시설의 사용료에 관하여 ○○공사법 제30조 제1항, 제3항, 같은 법 시 행령 제13조, ○○공사가 징수하는 사용료 및 임대료의 세부 구분 등에 관한 규정(해 양수산부고시, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 제3조 제1항, 별표 1은 ○○공사는 ‘항만 시설 전용사용료’로 ① 창고 및 야적장사용료(화물보관ᆞ처리시설), ② 건물ᆞ부지 등 의 사용료(항만건물, 항만부지), ③ 싸이로 및 냉장창고 등 특수창고의 사용료(화물보관 ᆞ처리시설), ④ 에프런사용료(화물처리시설), ⑤ 수역점용료(수역시설)를 징수할 수 있 고, ○○공사는 사용료 징수대상시설별 사용료의 요율 등을 정하여 해양수산부장관에 게 신고하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 각 법령에서 ○○공사에 위임한 것은 ‘상위 법령에서 정하고 있는 사용료 항목 및 징수대상시설의 요율‘일 뿐 ○○공사에 새로운 - 23 - 사용료 항목을 신설하거나 징수대상시설을 확대할 것까지 위임한 것이라고 볼 수는 없 다. 따라서 피고는 ○○공사법 제30조 제1항, 제3항, 같은 법 시행령 제13조, 이 사건 고시 제3조 제1항, 별표 1에 따른 이 사건 규정 제6조, 별표 1에 의하여 ‘항만시설 전 용사용료’로 ① 창고 및 야적장사용료(화물보관ᆞ처리시설), ② 건물ᆞ부지 등의 사용 료(항만건물, 항만부지), ③ 싸이로 및 냉장창고 등 특수창고의 사용료(화물보관ᆞ처리 시설), ④ 에프런사용료(화물처리시설), ⑤ 수역점용료(수역시설)만을 미리 신고한 사용 료 요율 및 산정기준에 따라 부과ᆞ징수할 수 있을 뿐이다. (2) ○○공사법 등 관계 법령에 따라 피고가 작성하여 해양수산부장관에게 신 고한 이 사건 규정(****의 항만시설 사용 및 사용료 등에 관한 규정) 제6 조는 ○○공사법 제30조 제3항, 같은 법 시행령 제13조에 따라 피고가 징수하는 항만 시설 사용료의 요율ᆞ징수대상시설 및 징수기준 등은 별표 1과 같고(제1항), 항만시설 을 일괄하여 동일인에게 전용사용승낙하는 경우의 사용료는 별표 1의 일괄전용사용료 를 준용하며(제2항), 별표 1에 따라 사용료가 정하여지는 항만시설 외의 항만시설 사용 료는 국유재산법 시행령 제29조를 준용한다(제3항)고 규정하고 있다. 한편, 이 사건 규정 제6조 제1항에 따른 별표 1은 피고가 징수하는 ’항만시 설 전용사용료‘의 종류ᆞ요율 및 산정기준을 아래와 같이 규정하고 있다. 사용료의 종류징수대상시설요 율비 고 라. 항만시설 전용사용료 - 24 - (3) 이 사건 규정 제6조 제3항 및 별표 1은 위 각 전용사용료 항목 외에 ’일괄 전용사용료‘, ’기타‘ 항목을 신설하여 ’동일인이 일괄 전용 사용하는 고정 항만시설과 사용료의 종류징수대상시설요 율비 고 (1) 창고 및 야적장 사용료 화물보관 ᆞ처리시설 원/1㎡, 1월 O컨테이너조작장의 사용료는 사용자와 의 임대차계약에 의함 구 분요금(원/㎡, 1월) 창 고 (상옥) 외항화물1,029 내항화물743 야 적 장 포장 외항화물420 내항화물307 미포장 외항화물277 내항화물203 (2) 건물ᆞ부지 등 의 사용료 항만건물, 항만부 지 (가) 국유재산법시행령 제29조를 적용한다. (3) 싸이로 및 냉장 창고 등 특수 창고의 사용료 화물보관ᆞ처리시 설 (가) 비관리청○○공사에 의한 국가귀속시설로서 비관 리청이 무상사용중인 경우 : 「항만법시행령」 제19 조에 따라 산정한 총사업비의 1,000분의 50을 동 시설의 연간사용료로 한다.이 경우 부지점용료는 「국유재산법시행령」 제29조에 따라 별도로 징수 한다. (나) 무상사용기간 종료후 유상으로 사용하는 경우 : 제6조제3항을 적용하여 산정한다. (4) 에프런사용료화물처리시설(가) 부두의 구조 및 기능상 에프런전용사용이 필요한 경우에는 (1) 창고 및 야적장 사용료의 "포장ﾷ외 항화물"요율을 적용한다. (5) 수역점용료수역시설(가) 공유수면관리 및 매립에 관한 법률 제13조에 따 른 점용료 ① 「항만법」제9조제2항에 따라 비관리청이 ○ ○공사시행허가를 받아 항만구역중 해상구 역을 사용하여 국가에 귀속되지 아니하는 돌핀 등 항만시설을 설치하는 경우의 사용료 (6) 일괄전용 사용 료 동일인이 일괄 전 용 사용하는 고정 항만시설과 그 시 설의 운영에 필요 한 장비 및 부대 시설 (가) 일괄 전용 사용하는 고정 항만시설과 그 시설의 운영이 필요한 장비 및 부대시설의 재산가액의 1,000분의 50을 동 시설의 연간사용료로 한다. (7) 기타항만운영의 공공 성과 형평성을 위 해 공사 사장이 별도로 정하는 시 설 (가) 공사 사장이 별도로 정한 요율을 적용한다. - 25 - 그 시설의 운영에 필요한 장비 및 부대시설‘과 ’항만운영의 공공성과 형평성을 위해 공 사 사장이 별도로 정하는 시설‘에 대해서도 전용사용료를 부과할 수 있도록 하고[이 사 건 규정 제6조, 별표 1 ’1. 사용료의 종류 및 요율‘ 라. (6)항, (7)항], 나아가 ’별표 1에 따라 사용료가 정하여지는 ○○공사법 제30조 제3항, 같은 법 시행령 제13조에 따른 항만시설 사용료나 일괄전용사용료 외의 나머지 항만시설에 대한 사용료‘ 또한 부과할 수 있도록 정함(이 사건 규정 제6조 제3항)으로써, 전용사용료 항목 및 징수대상시설의 범위를 확대하였다. 따라서 이 사건 규정 중 제6조 제3항, 별표 1의 위 ’일괄전용사용 료‘, ’기타, 별표 1에 따라 사용료가 정하여지는 항만시설 외의 나머지 항만시설에 대한 사용료‘ 부분은 상위법령의 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 그 대외적 효력을 인 정할 수 없다고 봄이 타당하다. 다) 이 사건 각 사용료 부과처분의 적법여부 판단기준 결국 이 사건 각 사용료 부과처분의 적법여부 판단기준은 ① 그 사용료 부과 대상시설이 이 사건 항만시설 중 피고가 이 사건 규정에 따라 사용료를 부과할 수 있 는 ㉠ 창고 및 야적장, ㉡ 항만건물ᆞ항만부지, ㉢ 싸이로 및 냉장창고 등 특수창고, ㉣ 화물처리시설인 에프런, ㉤ 수역에 해당하는지, ② 원고가 위 각 시설을 전용사용하 고 있는지, ③ 이 사건 규정 제6조, 별표 1에서 규정한 사용요율 및 산정기준에 따라 산출된 전용사용료인지 여부라고 할 것이다. 3) 이 사건 각 사용료 부과처분의 대상시설별 구체적 검토 가) 토지에 대한 부분 (1) 토지에 대한 피고의 사용료 부과처분의 내용 피고는 이 사건 항만시설 중 아래와 같은 토지(부두, 야적장, 도로, 제방, 유 - 26 - 휴지 등, 이하 ’이 사건 토지부분‘이라 한다)가 ㉡ 항만건물ᆞ항만부지에 해당한다고 보 아 이 사건 규정 별표 1 제1항 라목 (2)를 적용하여 국유재산법 시행령 제29조에 따라 원고에게 아래와 같이 사용료를 부과하였다. (2) 원고의 이 부분 주장 요지 원고는, 이 사건 토지부분 중 원고가 실제로 전용사용하고 있는 부분은 아 래와 같이 총 30,609.10㎡에 불과한바, 이 사건 토지부분에 대한 피고의 각 사용료 부 과처분은 위법하다고 주장한다. ○ 토지 전용사용료 산출식 사용금액 = 사용면적(㎡) × 개별공시지가 × 사용기간(1년) × 사용요율(0.05) ○ 토지 전용사용료 부과내역(부가가치세 제외) 구분대상시설 소재지 (광양시) 면적 (㎡) 2019년도(원)2020년도(원)2021년도(원) 공시지가사용료공시지가사용료공시지가사용료 토지 원료·CTS부두○○동 61913,289.60 142,800 94,887,744 146,500 97,346,320 153,600 102,064,128 CTS부두○○동 62011,562.10 142,800 82,553,394 146,500 84,692,383 153,600 88,796,928 야적장○○동 6211,942.90 142,800 13,872,306 146,500 14,231,743 153,600 14,921,472 도로○○동 642-29,891.90 51,800 25,620,021 53,100 26,262,995 55,100 27,252,185 유휴지○○동 642-328,835.30 157,000 226,357,105 161,000 232,124,165 167,000 240,774,755 도로○○동 6719,685.00 51,800 25,084,150 53,100 25,713,675 55,100 26,682,175 도로○○동 80216,653.10 51,800 43,131,529 53,100 44,213,981 55,100 45,879,291 제방○○동 8114,870.70 51,800 12,615,113 53,100 12,931,709 55,100 13,418,779 도로○○동 86726,942.90 51,800 69,782,111 53,100 71,533,400 55,100 74,227,690 도로○○동 6224,757.90 51,800 12,322,961 53,100 12,632,225 55,100 13,108,015 도로○○동 671-213,473.10 51,800 34,895,329 53,100 35,771,081 55,100 37,118,391 도로○○동 8056,581.30 51,800 17,045,567 53,100 17,473,352 55,100 18,131,482 도로○○동 8061,094.20 51,800 2,833,978 53,100 2,905,101 55,100 3,014,521 도로○○동 867-2442.40 51,800 1,145,816 53,100 1,174,572 55,100 1,218,812 소계150,022.40622,147,124679,006,698706,608,621 ※ 2019년도 사용료에 대하여는 위와 같이 계산한 사용료 622,147,124원에서 기부과금액 142,157,959원을 공제한 519,989,165원만을 부과(다만, 이하에서는 편의상 위와 같이 계산한 사용료 622,147,124원을 기준으로 판단한다). - 27 - (3) 토지에 대한 피고의 사용료 부과처분의 적법 여부 (가) 피고가 전용사용료를 부과할 수 있는 ’항만부지를 전용사용하는 경우 ‘의 의미 항만시설의 사용료에 관한 ○○공사법 제30조 제1항, 제3항, 같은 법 시 행령 제13조, 이 사건 고시 제3조 제1항, 별표 1, 이 사건 규정 제6조 제1항, 별표 1은 피고는 항만시설 전용사용료로 ‘건물ᆞ부지 등의 사용료(항만건물, 항만부지)’를 징수할 수 있다고 규정한다. 그런데 ① ○○공사법, 항만법 등 관계 법령에서는 ‘항만부지’에 관하여 그 의미를 규정하고 있지 아니하고, 단지 항만시설 중 기능시설의 하나로서 ‘항만시설 용 부지’만을 규정하고 있는 점(항만법 제2조 제5호 나목), ② ‘부지(敷地)’의 사전적 의 미는 ‘건물을 세우거나 도로를 만들기 위하여 마련한 땅’을 의미하는 점(국립국어원 표 구분대상시설 소재지 (광양시) 피고 주장 전용면적(㎡) 원고 주장 전용면적(㎡) 차이내역 토지원료·CTS부두○○동 61913,289.60 13,289.60 - 토지 CTS부두○○동 62011,562.10 11,562.10 - 야적장○○동 6211,942.90 1,942.90 - 도로○○동 642-29,891.90 63.50- 9,828.40 유휴지○○동 642-328,835.30 3,248.60- 25,586.70 도로○○동 6719,685.00 264.10- 9,420.90 도로○○동 80216,653.10 238.70- 16,414.40 제방○○동 8114,870.70 -- 4,870.70 도로○○동 86726,942.90 49.60- 26,893.30 도로○○동 6224,757.90 -- 4,757.90 도로○○동 671-213,473.10 -- 13,473.10 도로○○동 8056,581.30 -- 6,581.30 도로○○동 8061,094.20 -- 1,094.20 도로○○동 867-2442.40 -- 442.40 소계150,022.4030,609.10 - 119,363.30 - 28 - 준국어대사전 참조), ③ 항만부지 지상에 이미 건물이나 도로 등이 건설되었다면, 이는 그 자체로 항만시설인 ‘항만건물이나 도로’에 해당할 뿐, 이를 사용의 대상이 될 수 있 는 ‘항만부지’라고 보기는 어려운 점, ④ 항만부지 지상에 이미 건물이나 도로 등이 건 설된 경우 통상 그 사용의 대상은 ‘항만건물이나 도로’로서 그 항만건물이나 도로를 본 래의 용도에 맞게 사용한다고 하더라도 이를 두고 그 부지인 ‘항만부지’를 사용한다고 보기는 어려운 점, ⑤ 다만, 항만부지에 건설된 도로를 본래의 그 용도대로 사용하지 아니하고, 그 지상에 별도의 시설(보안초소, 컨베이어벨트 등)을 설치하여 그 도로를 ‘부지’로서 사용하는 경우에는 항만부지 지상에 이미 도로가 건설된 경우라고 하더라도 이를 ‘항만부지’로서 사용하고 있다고 볼 수 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 전용사 용료를 부과할 수 있는 ’항만부지를 전용사용하는 경우‘란 그 사용자가 항만부지 지상 에 건물이나 시설을 설치하여 소유하는 등 그 항만부지를 ’부지‘로서 전용사용하는 경 우만을 의미한다고 할 것이고, 단순히 ○○공사가 그 항만부지 지상에 건설한 건물이 나 도로를 본래의 용도에 맞게 전용사용하는 경우에는 피고가 전용사용료를 부과할 수 있는 ’항만부지를 전용사용하는 경우‘에 해당한다고 볼 수 없다고 봄이 상당하다. (나) 이 사건 토지부분이 원고가 전용하고 있는 항만부지에 해당하는지 여 부 먼저 이 사건 토지부분 중 ① ○○동 619 소재 원료 및 CTS 부두 13,289.60㎡, ② ○○동 620 소재 CTS 부두 11,562.10㎡, ③ ○○동 621 소재 야적장 1,942.90㎡에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들에 의하면, 원고는 위 각 토지에는 하역한 원료 등을 제철소로 이동시키는 시설이 위치하는 등으로 위 각 토지를 ’부지‘로서 전용 하고 있음을 자인하고 있는바, 위 각 부분에 대한 피고의 사용료 부과처분은 적법하다. - 29 - 다음으로 ○○동 642-2, 671, 802, 867, 622, 671-2, 805, 806, 867-2 소 재 각 도로에 관하여 보건대, 위 각 도로는 모두 이 사건 항만 내에 위치한 도로로서, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 위 각 도로 중 그 전용사용을 자인하고 있는 부 분을 제외한 부분을 본래 용도에 맞게 도로로서 사용하고 있는 것을 넘어, 원고가 그 지상에 어떠한 건물이나 시설을 설치하는 등으로 위 각 도로를 도로의 용도를 넘어 ’ 부지‘로서 전용사용하고 있다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없는 바, 위 각 부분에 대한 피고의 사용료 부과처분은 위법하다. 나아가 ○○동 642-3 소재 유휴지 28,835.30㎡, ○○동 811 소재 제방 4,870.70㎡에 관하여 보건대, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 위 각 유휴지 및 제방 중 그 전용사용을 자인하고 있는 부분을 제외한 부분을 그 지상에 어떠한 건물이 나 시설을 설치하거나 물건을 적치하는 등 어떠한 형태로도 ’부지‘로서 전용사용하고 있다는 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없는바, 위 각 부분에 대한 피고의 사용료 부과처분 또한 위법하다. (4) 소결 따라서 이 사건 토지부분에 대한 피고의 사용료 부과처분은 위법하다. 나) 야적장에 대한 부분 (1) 야적장에 대한 피고의 사용료 부과처분의 내용 피고는 이 사건 항만시설 중 아래와 같은 야적장(고철부두, 제품부두, 로로 부두 야적장, 이하 ’이 사건 야적장부분‘이라 한다)이 ㉠ 창고 및 야적장에 해당한다고 보아 이 사건 규정 별표 1 제1항 라목 (1)를 적용하여 그 사용요율(포장ᆞ외항화물, 420원/㎡, 월)에 따라 원고에게 아래와 같이 사용료를 부과하였다. - 30 - (2) 야적장에 대한 피고의 사용료 부과처분의 적법 여부 원고는, 이 사건 야적장부분 중 원고가 실제로 전용사용하고 있는 부분은 아래와 같이 피고 주장보다 많은 255,968㎡라고 주장한다. 살피건대, 원고의 이 부분 주장은 피고의 야적장에 대한 사용료 부과처분보 다 더 많은 사용료가 부과되어야 한다는 것이므로, 원고의 주장 자체에 의하더라도 피 고의 이 부분 사용료 부과처분은 적법한바, 이에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. ○ 야적장 전용사용료 산출식 사용금액 = 사용면적(㎡) × 사용기간(1개월) × 사용요율(420원) ○ 야적장 전용사용료 부과내역(부가가치세 제외) 구분 대상 시설 소재지 (광양시) 면적 (㎡) 2019년도(원)2020년도(원)2019년도(원) 사용 기간 사용 요율 사용료 사용 기간 사용 요율 사용료 사용 기간 사용 요율 사용료 야적장 고철부두 야적장 ○○동 867-1 32,49412월420163,769,760 12월420163,769,760 12월420163,769,760 제품부두 야적장 ○○동 790, 795, 803, 807 166,70112월420840,173,040 12월420840,173,040 12월420840,173,040 로로부두 야적장 ○○동 803-2 2,100 12월420159,364,800 12월420159,364,800 7월4206,174,000 29,52012월420148,780,800 소계230,8151,163,307,6001,163,307,6001,158,897,600 ※ 2019년도 사용료에 대하여는 위와 같이 계산한 사용료 1,163,307,600원에서 기부과금액 3,267,264원을 공제한 1,160,040,336원만을 부과(다만, 이하에서는 편의상 위와 같이 계산한 사 용료 1,163,307,600원을 기준으로 판단한다). 구분대상시설 소재지 (광양시) 피고 주장 전용면적(㎡) 원고 주장 전용면적(㎡) 차이내역 (㎡) 야적장 고철부두 야적장 ○○동 867-132,49432,052 -442 제품부두 야적장 ○○동 790, 795, 803, 807 166,701193,50326,802 로로부두 야적장 ○○동 803-231,62030,413-1,207 소계230,815255,96825,153 - 31 - 다) 건물에 대한 부분 (1) 건물에 대한 피고의 사용료 부과처분의 내용 피고는 이 사건 항만시설 중 아래와 같은 건물(전천후부두 사무실 및 창고, 이하 ’이 사건 건물부분‘이라 한다)가 ㉡ 항만건물에 해당한다고 보아 이 사건 규정 별 표 1 제1항 라목 (2)를 적용하여 국유재산법 시행령 제29조에 따라 원고에게 아래와 같이 사용료를 부과하였다. (2) 원고의 이 부분 주장 요지 원고는, 아래와 같이 이 사건 건물부분 중 전천후부두 사무실은 원고가 전 용사용하고 있는 면적이 166.275㎡이고, 전천후부두 창고는 창고의 외벽이 아니라 다 른 부두와 같이 에프런에 위치한 크레인 레일을 기준으로 창고와 에프런을 구분하여야 하는바, 그 창고면적은 6,930.00㎡이며, 나아가 피고는 전천후부두 창고를 창고가 아니 라 항만건물로 보아 항만건물에 관한 요율을 적용하여 그 사용료를 부과하였는데, 이 는 창고이므로 창고에 관한 요율을 적용하여 그 사용료를 산정하여야 하므로, 이 사건 건물부분에 대한 피고의 각 사용료 부과처분은 위법하다고 주장한다. ○ 건물 전용사용료 산출식 사용금액 = 재산가액(감정평가액) × 사용기간(1년) × 사용요율(0.05) ○ 건물 전용사용료 부과내역(부가가치세 제외) 구분대상시설 소재지 (광양시) 면적 (㎡) 재산가액 (원) 2019년도2019년도2019년도 사용료(원)사용료(원)사용료(원) 건물 전천후부두 사무실 ○○동 807162.7031,238,4001,561,9201,561,9201,561,920 전천후부두 창고 ○○동 8079,223.902,259,855,500112,992,775112,992,775112,992,775 소계9,386.602,291,093,900114,554,695114,554,695114,554,695 ※ 2019년도 사용료에 대하여는 위와 같이 계산한 사용료 622,147,124원에서 기부과금액 142,157,959원을 공제한 519,989,165원만을 부과(다만, 이하에서는 편의상 위와 같이 계산한 사용료 622,147,124원을 기준으로 판단한다). - 32 - (3) 건물에 대한 피고의 사용료 부과처분의 적법 여부 가) 먼저 전천후부두 사무실 부분에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들에 의하 면, 위 사무실 부분의 면적은 162.70㎡이고, 이는 전천후부두 창고와 물리적으로 구별 되는 곳으로 물품을 보관하는 창고가 아니라 사무실로 사용되고 있으며, 그 재산가액 은 31,328,400원인 사실이 인정되는바, 위 사무실 부분은 항만건물에 관한 요율을 적용 하여 그 사용료를 부과하여야 한다고 할 것이므로, 피고의 위 전천후부두 사무실에 관 한 각 사용료 부과처분은 적법하고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나) 다음으로 전천후부두 창고 부분에 관하여 보건대, ① 이 사건 규정은 항 만건물에 대한 사용료를 규정하면서도 화물보관ᆞ처리시설로서 ’창고‘에 관한 사용료를 별도로 규정하여 건물 중에서도 창고에 대하여는 일반적인 건물과 달리 다른 요율을 통해 사용료를 부과하고 있는 점, ② 창고의 사전적 의미는 ’물건이나 자재를 저장하거 나 보관하는 건물‘로서(국립국어원 표준국어대사전 참조) 주벽과 지붕으로 이루어진 건 물이라고 하더라도 그 본래 용도가 창고라면, 이는 이 사건 규정의 항만건물이 아니라 창고에 해당한다고 보아야 하는 점, ③ 전천후부두 창고는 주벽과 지붕으로 이루어진 건물이나, 그 용도는 전천후부두에서 하역하는 물품을 보관ᆞ처리하는 장소이고, 실제 로 원고는 위 창고를 위와 같은 용도로 사용하고 있는 점 등에 비추어, 전천후부두 창 구분대상시설 소재지 (광양시) 피고 주장 전용면적(㎡) 원고 주장 전용면적(㎡) 차이내역 건물 전천후부두 사무실 ○○동 807162.70166.274.43 전천후부두 창고 ○○동 8079,223.906,930.00-2,293.90 소계9,386.607,096.27-2,289.47 - 33 - 고는 항만건물이 아니라 ’창고‘로서 그에 관한 요율에 따라 그 사용료를 산정하여야 한 다. 이에 대하여 원고는 전천후부두 창고의 면적을 산정함에 있어 창고의 주벽이 아니라 다른 부두에서 에프런과 야적장을 구분할 때와 마찬가지로 크레인 레일 부분을 기준으로 구분하여야 한다고 주장하나, 이 법원의 현장검증 결과에 의하면, 전 천후부두는 배를 접안하여 크레인을 통해 물품을 하역하는 부분과 창고 부분이 주벽으 로 구분되어 있고, 그 주벽 안쪽 부분은 일반적인 창고로서 사용되고, 다른 부두에 위 치한 크레인과 달리 주벽 바깥쪽 부분에만 위치한 크레인으로 물품을 하역하는 등 그 주벽 바깥쪽 부분만이 에프런으로서 기능하고 있는 사실이 인정되는바, 전천후부두 창 고의 면적을 산정함에 있어서는 피고 주장과 같이 창고의 주벽을 기준으로 산정하여야 하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다. [한편, 원고는 전천후부두 창고의 면적 산정함에 있어 주벽을 기준으로 산정하는 경우, 그 주벽으로부터 위 창고 내부에 위치한 크레인 레일 부분까지의 면적 약 2,293.90㎡에 관하여 피고가 이를 이미 에프런 면적에 산입하여 에프런 사용료를 부과하였으므로, 위 부분에 대하여 다시 창고의 사용료를 부과하는 것은 동일한 대상 에 대한 사용료의 이중부과로서 위법하다고 주장하나, 피고는 이 사건 각 사용료 부과 처분에 있어 에프런 사용료를 부과하지 아니하고, 그 에프런의 하부부분에 위치한 공 작물인 안벽에 대한 사용료만을 부과하였고, 나아가 아래에서 보는 바와 같이 피고의 안벽 부분에 대한 각 사용료 부과처분은 법령상 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하 므로, 원고의 위 이중부과 관련 주장에 대하여는 특별히 판단하지 아니한다] 다) 따라서 이 사건 건물부분 중 전천후부두 창고 부분에 관한 피고의 각 - 34 - 사용료 부과처분은 위법하다. 라) 공작물에 대한 부분 (1) 공작물에 대한 피고의 사용료 부과처분의 내용 피고는 이 사건 항만시설 중 아래와 같은 공작물(안벽과 호안 및 조명등 (탑), 배수시설, 급수시설 등, 이하 ’이 사건 공작물부분‘이라 한다)이 항만부지에 해당 한다고 보아 이 사건 규정 제6조 제3항, 별표 1 제1항 라목 (7)을 적용하여 국유재산 법 시행령 제29조에 따라 원고에게 아래와 같이 사용료를 부과하였다. ○ 공작물 전용사용료 산출식 사용금액 = 재산가액(감정평가액) × 사용기간(1년) × 사용요율(0.05) ○ 공작물 전용사용료 부과내역(부가가치세 제외) 구분대상시설 소재지 (광양시) 재산가액 (원) 2019년도2019년도2019년도 사용료(원)사용료(원)사용료(원) 공작물 (안벽) 원료부두 안벽 ○○동 64843,957,830,0002,197,891,5002,197,891,5002,197,891,500 CTS부두 안벽 ○○동 6194,977,324,000248,866,200248,866,200248,866,200 제품부두 안벽 ○○동 79564,381,100,0003,219,055,0003,219,055,0003,219,055,000 고철부두 안벽 ○○동 80330,741,430,0001,537,071,5001,537,071,5001,537,071,500 로로부두 안벽 ○○동 86717,756,782,500887,839,125887,839,125887,839,125 소계161,814,466,5008,090,723,3258,090,723,3258,090,723,325 공작물 (호안) 원료부두 호안 ○○동 64813,557,478,000677,873,900677,873,900677,873,900 제품부두 호안 ○○동 79567,728,0003,386,4003,386,4003,386,400 고철부두 호안 ○○동 867-15,065,314,000253,265,700253,265,700253,265,700 로로부두 호안 ○○동 803-217,135,940,000856,797,000856,797,000856,797,000 소계35,826,460,0001,791,323,0001,791,323,0001,791,323,000 공작물 (조명) 원료부두 조명등주 ○○동 6486,540,000327,000327,000327,000 조명탑 ○○동 795, 867-1, 803-2 555,996,67027,799,83427,799,83427,799,834 소계562,536,67028,126,83428,126,83428,126,834 공작물 (기타) 기타 시설물 ○○동 648, 795, 867-1, 803-2 1,887,580,00094,379,00094,379,00094,379,000 소계1,887,580,00094,379,00094,379,00094,379,000 총계200,091,043,17010,004,552,15910,004,552,15910,004,552,159 - 35 - (2) 원고의 이 부분 주장 요지 원고는, 이 사건 공작물부분 중 ① 안벽 부분에 관하여 원고는 이를 화물처 리시설인 에프런으로서 전용사용하고 있으므로, 항만부지가 아니라 에프런에 관한 요 율에 따라 그 사용료가 부과되어야 하고, ② 호안, 조명, 기타 시설물 부분에 관하여는 원고는 위 각 부분은 전용사용료 부과대상이 되는 항만부지가 아니고, 나아가 원고는 이를 전용사용하고 있지 않으므로, 이 사건 공작물부분에 대한 피고의 각 사용료 부과 처분은 위법하다고 주장한다. (3) 공작물에 대한 피고의 사용료 부과처분의 적법 여부 (가) 먼저 이 사건 공작물부분 중 안벽 부분에 관하여 살피건대, ① 안벽은 배가 접안할 수 있도록 해수면으로부터 수직으로 만들어놓은 벽으로서 크레인 등이 설 치되어 안벽에 접안한 배로부터 물품을 하역하는 장소인 에프런과 일체의 시설로 안벽 의 상부 부분이 에프런인 점, ② 원고는 이 사건 각 부두의 에프런 부분을 전용사용하 면서 그 지상에 설치된 크레인을 활용하여 물품을 하역하나, 안벽에 접안하는 배에 대 한 접안료의 부과ᆞ징수권한은 피고에게 있는바, 안벽을 전용사용하고 있다고 보기는 어려운 점, ③ 만약 원고가 에프런을 전용사용함으로써 그 하부시설인 안벽도 당연히 전용사용한다고 본다고 하더라도, ○○공사법 등 관계 법령과 그에 따른 이 사건 규정 은 에프런의 전용사용료를 명시적으로 규정하면서도 이와는 별도로 안벽에 대한 전용 사용료는 전혀 규정하지 않고 있는바, 이는 에프런의 전용사용료에 에프런을 전용사용 함으로써 당연히 전용사용하는 안벽에 대한 전용사용료가 포함되어 있다고 볼 여지가 있고, 실제로 에프런을 전용사용하는 경우에 에프런에 대한 전용사용료와는 별도로 안 벽에 대한 전용사용료는 부과하는 경우가 거의 없는 것으로 보이는 점, ④ 설사 원고 - 36 - 가 에프런을 전용사용함으로써 그 하부시설인 안벽도 당연히 전용사용하는 것이고, 에 프런의 전용사용료에 안벽에 대한 전용사용료가 포함되어 있지 않다고 하더라도, ○○ 공사법 등 관계 법령은 안벽에 대한 전용사용료는 특별히 규정하고 있지 않고, 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 규정 중 관계 법령에 따라 그 전용사용료를 부과할 수 있는 ㉠ 창고 및 야적장, ㉡ 항만건물ᆞ항만부지, ㉢ 싸이로 및 냉장창고 등 특수창고, ㉣ 화물처리시설인 에프런, ㉤ 수역 이외의 항만시설에 대한 전용사용료 부과에 관한 이 사건 규정 제6조 제3항, 별표 1의 위 ’일괄전용사용료‘, ’기타, 별표 1에 따라 사용 료가 정하여지는 항만시설 외의 나머지 항만시설에 대한 사용료‘ 부분은 상위법령의 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 그 대외적 효력을 인정할 수 없는 점 등을 종합하 면, 원고는 이 사건 공작물부분 중 안벽 부분을 전용사용하고 있다고 볼 수 없고, 설사 그렇다고 하더라도 그 안벽 부분에 대한 전용사용료의 부과는 법령상 근거 없이 이루 어진 것으로서 위법하다. 따라서 이 사건 공작물부분 중 안벽 부분에 관한 피고의 각 사용료 부과처분은 위법하다[다만, 원고는 원고가 자인하는 바와 같이 이 사건 공작물 부분 중 안벽 부분의 상부시설인 에프런 부분은 전용사용하고 있으므로, 이에 대한 에 프런에 관한 요율로 산정한 전용사용료는 지급하여야 한다]. (나) 다음으로 이 사건 공작물부분 중 호안 부분에 관하여 살피건대, ① 호 안은 ’강이나 바다의 기슭이나 둑 따위가 무너지지 않도록 보호하는 시설‘로서(국립국 어원 표준국어대사전 참조) 이는 ’사용‘하는 것이 아니라 다른 항만시설을 사용함으로 써 당연히 그 효용을 누리는 것에 불과하다고 볼 것인바, 호안의 지상 등에 특별한 시 설을 설치하여 소유ᆞ사용하는 경우 등이 아닌 한 전용사용의 대상이 된다고 보기 어 려운 점, ② 원고는 위 호안 부분에 특별한 시설을 설치하여 소유ᆞ사용하고 있지는 - 37 - 아니한 점, ③ 설사 원고가 위 호안 부분을 전용사용하고 있다고 하더라도, 앞서 본 바 와 같이 피고가 이 사건 규정 중 관계 법령에 따라 그 전용사용료를 부과할 수 있는 ㉠ 창고 및 야적장, ㉡ 항만건물ᆞ항만부지, ㉢ 싸이로 및 냉장창고 등 특수창고, ㉣ 화물처리시설인 에프런, ㉤ 수역 이외의 항만시설에 대한 전용사용료 부과에 관한 이 사건 규정 제6조 제3항, 별표 1의 위 ’일괄전용사용료‘, ’기타, 별표 1에 따라 사용료가 정하여지는 항만시설 외의 나머지 항만시설에 대한 사용료‘ 부분은 상위법령의 위임입 법의 한계를 벗어난 것으로서 그 대외적 효력을 인정할 수 없는 점 등을 종합하면, 원 고는 이 사건 공작물부분 중 호안 부분을 전용사용하고 있다고 볼 수 없고, 설사 그렇 다고 하더라도 그 호안 부분에 대한 전용사용료의 부과는 법령상 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하다. 따라서 이 사건 공작물부분 중 호안 부분에 관한 피고의 각 사용 료 부과처분은 위법하다. (다) 이 사건 공작물부분 중 조명 부분에 관하여 살피건대, 이 사건 각 부두 에 위치한 조명등주 및 조명탑에 대하여 원고가 이를 전용사용하고 있다고 볼 여지가 있으나, 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 규정 중 관계 법령에 따라 그 전용사용료 를 부과할 수 있는 ㉠ 창고 및 야적장, ㉡ 항만건물ᆞ항만부지, ㉢ 싸이로 및 냉장창고 등 특수창고, ㉣ 화물처리시설인 에프런, ㉤ 수역 이외의 항만시설에 대한 전용사용료 부과에 관한 이 사건 규정 제6조 제3항, 별표 1의 위 ’일괄전용사용료‘, ’기타, 별표 1 에 따라 사용료가 정하여지는 항만시설 외의 나머지 항만시설에 대한 사용료‘ 부분은 상위법령의 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 그 대외적 효력을 인정할 수 없는바, 이 사건 공작물부분 중 조명 부분에 관한 피고의 각 사용료 부과처분은 법령상 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하다. - 38 - (라) 이 사건 공작물부분 중 기타 부분에 관하여 살피건대, ① 이 사건 각 부두에 있는 문, 배수시설, 급수시설 등 기타 시설은 이를 그 자체로 ’사용‘하는 것이 아니라 다른 항만시설을 사용함으로써 당연히 그 효용을 누리는 것에 불과하다고 볼 것인바, 전용사용의 대상이 된다고 보기 어려운 점, ② 설사 원고가 위 기타 부분을 전 용사용하고 있다고 하더라도, 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 규정 중 관계 법령에 따라 그 전용사용료를 부과할 수 있는 ㉠ 창고 및 야적장, ㉡ 항만건물ᆞ항만부지, ㉢ 싸이로 및 냉장창고 등 특수창고, ㉣ 화물처리시설인 에프런, ㉤ 수역 이외의 항만시설 에 대한 전용사용료 부과에 관한 이 사건 규정 제6조 제3항, 별표 1의 위 ’일괄전용사 용료‘, ’기타, 별표 1에 따라 사용료가 정하여지는 항만시설 외의 나머지 항만시설에 대 한 사용료‘ 부분은 상위법령의 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 그 대외적 효력을 인정할 수 없는 점 등을 종합하면, 원고는 이 사건 공작물부분 중 기타 부분을 전용사 용하고 있다고 볼 수 없고, 설사 그렇다고 하더라도 그 기타 부분에 대한 전용사용료 의 부과는 법령상 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하다. 따라서 이 사건 공작물부분 중 기타 부분에 관한 피고의 각 사용료 부과처분은 위법하다. 4) 소결 결국 피고의 이 사건 각 사용료 부과처분은 원고가 전용사용하지 않는 항만시설 에 관한 것이거나 ○○공사법 등 관계 법령에 따라 그 전용사용료를 부과할 수 없는 항만시설에 관한 것으로서 위법하다. 다. 정당한 전용사용료의 산정 및 취소의 범위 1) 관련 법리 사용료 부과처분 취소소송에 있어 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부 - 39 - 과될 정당한 부담금액이 산출되는 때에는 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여 야 하고 그렇지 않은 경우에는 부과처분 전부를 취소할 수밖에 없다(개발부담금부과처 분 취소에 관한 대법원 2000. 6. 9. 선고 99두5542 판결 등 참조). 2) 구체적 판단 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 항만시설 중 원고가 전용사용하고 있는 ㉠ 창고(전천후부두 8) ) 및 야적장, ㉡ 항만부지(특히 도로나 유휴지 중 원고가 그 지상에 특별한 시설을 설치하여 소유ᆞ사용하는 부분 포함), ㉣ 화물처리시설인 에프런에 관하 여 이 사건 규정에 따라 산정한 전용사용료를 부과할 수 있다. 그런데 이 사건에서 제 출된 증거들만으로는 원고가 전용사용하고 있는 ㉠ 창고(전천후부두) 및 야적장, ㉡ 항 만부지(도로 등), ㉣ 화물처리시설인 에프런의 구체적 면적이 얼마인지 인정하기에 부 족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다[원고는 일부 그 전용면적을 자인하고 있으나, 피고는 이 사건에서 단지 이 사건 각 사용료 부과처분이 모두 적법하다는 취지로만 주 장할 뿐, 위 각 시설 중 원고가 전용사용하고 있는 부분의 면적에 관하여 구체적인 입 증을 하고 있지 않다(특히 피고는 도로나 유휴지 중 원고가 그 지상에 특별한 시설을 설치하여 소유ᆞ사용하는 부분, 안벽의 상부시설인 에프런 중 원고가 실제로 전용사용 하고 있는 부분 등에 관하여 그 구체적 전용사용면적을 산출할 수 있는 증거를 제출하 지 아니하였다)]. 따라서 이 사건에서는 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부과된 전용사 용료가 산출되지 아니하므로, 피고의 이 사건 각 부과처분 전부를 취소한다. 5. 결론 8) 그 구체적 면적은 피고 주장과 같이 주벽을 기준으로 산정한 9,223.90㎡이다. - 40 - 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 있어 이를 모두 취소하기로 하여, 주문 과 같이 판결한다. 재판장 판사박 현 판사임영실 판사김준환 - 41 - 별지1 이 사건과 관련한 항만시설 목록 - 42 - - 43 - - 44 - 별지2 TOC 임대시설 세부목록 (2015. 1. 5.자 TOC 임대차계약서 기준) - 45 - - 46 - - 47 - 별지3 - 48 - - 49 - 별지4 피고의 전용사용료 산출내역 ○ 2019년도 전용사용료 : 12,979,049,990원(부가가치세 포함) - 50 - ○ 2020년도 전용사용료 : 13,157,563,226원(부가가치세 포함) - 51 - ○ 2021년도 전용사용료 : 13,183,074,381원(부가가치세 포함)