원고가 공유수면 점용·사용 허가 변경을 신청했으나 피고가 어업단체의 권리자 동의가 부족하다며 불허가 처분을 내렸다.

- 1 - 부 산 지 방 법 원 제 1행 정 부 판결 사 건2012구합5191 공유섘면 윐용ᆞ사용 변경불허가처분취소 원 고한국섘뜥원자뜥 주식회사 대퍜이사 굀균섭 소송대리인 법무법인 A' 담당변픸사 A'' 피 고**** 소송대리인 변픸사 B' 변 띠 종 결2013. 5. 9. 판 결 선 고2013. 6. 13. 주문 1. 피고가 2012. 8. 13. 원고에 대하여 한 공유섘면 윐용ᆞ사용 변경불허가처분을 취소 한다. 2. 소송뵄용은 피고가 부담한다. - 2 - 고리원전 4개호기 운영에 따른 어업인 요구사항 이행방안 합의서 고리원전 4개호기 운영으로 인한 어업피해에 대하여 피해조사를 실시함에 있어 공정하고 투명한 조사가 합리적으로 수행될 수 있도록 기장어대위와 고리본부는 아래 사항에 대하여 합의한다. ... 생략 ... 청 구 취 지 주문과 같다. 이유 1. 처분의 경위 가. 원고앀 **** 사이의 피해 보상과 관뜨한 합의의 경과 1) 원고는 **** **** 일원에서 고리원자뜥본부(이하 ‘고리본부’라 한 다)를 운씁하고 있는데, 고리본부에는 원자뜥묜위괰 6개픸괰(고리원자뜥묜위괰 1 내지 4픸괰, 신고리원자뜥묜위괰 1, 2픸괰, 이하 ‘고리원위 1 내지 4픸괰’, ‘신고리원위 1, 2 픸괰’라 한다)가 건설댘어 있다. 2) ****(이하 ‘괰장어대위’라 한다)는 고리원위 건설 묏 운씁 으띜 인한 피해보상 등의 요구를 위하여 ****들이 구성한 단체이다. 3) 원고는 2005. 6. 16. 괰장어대위앀 사이에 고리원위의 운씁으띜 인한 피해보상 과 관뜨하여 ‘고리원위 4개픸괰 운씁에 따른 어업인 요구사항 이행묩안 합의서’를 체결 하씀는데, 그 합의서앀 합의서에 첨부댜 ‘고리원위 4개픸괰 운씁에 따른 어업피해조사 세부이행사항’의 주요 내용은 아래앀 같다. - 3 - 3. 기장어대위는 조사해역 내 모든 어업자들로부터 법적으로 유효한 대표권을 확보하여 조 사용역 착수일 이전까지 고리본부에 제출한다. 4. 본 합의서 체결로 고리원전 4개호기 운영과 관련하여 기장어대위가 조사 및 보상기준일 현재까지 제기한 모든 민원은 해소된 것으로 간주한다. 단, 신고리원전 온배수 영향 어업 피해예측조사 및 보상에 관해서는 별도 협의를 통하여 정하는 바에 따른다. 5. 본 합의서 체결로 기장어대위는 고리원전 4개호기 운영과 관련하여 공유수면 점용ᆞ사용 허가에 동의한 것으로 간주한다. 6. 기장어대위와 고리본부는 전력사업의 원활한 운영 및 어업인들의 권익보호라는 대원칙을 전제로 신의성실의 원칙에 입각하여 합의된 내용이 성실히 이행될 수 있도록 최선의 노 력을 경주한다. 붙임 : 고리원전 4개호기 운영에 따른 어업피해조사 세부이행사항 1부. ... 이하 생략 ... 고리원전 4개호기 운영에 따른 어업피해조사 세부이행사항 1. 조사 및 보상기준일 조사 및 보상기준일은 본 합의서 서명일로 한다. ... 생략 ... 8. 용역수행 협조 및 독립성 가. 조사용역을 수행함에 있어 공정하고 객관적인 조사가 될 수 있도록 기장어대위와 고 리본부는 조사기관의 조사 및 자료 요청 등에 성실하게 적극적으로 협조한다. 나. 기장어대위와 고리본부는 이해관계 득실에 따라 조사용역에 영향을 미치거나 또는 조 사결과를 왜곡시킬 수 있는 어떠한 행동이나 압력을 가해서는 안 된다. 다. 기장어대위와 고리본부는 검수가 완료된 조사용역 최종보고서 및 감정평가 결과에 대 하여 이의 없이 승복한다. ... 생략 ... 10. 조사결과에 대한 조치 가. 보상금은 감정평가 결과에 따라 고리본부에서 요구하는 구비서류를 제출ᆞ완비한 날 - 4 - 로부터 60일 이내에 지급한다. 나. 단, 미역에 대한 피해보상금 산정은 관계 법규를 해석, 상호 합의하여 정하는 바에 따 른다. 끝. 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ᆞ운영으로 인한 어업인 요구사항 이행방안 합의서 기장어대위와 고리본부는 고리원전 1 내지 4호기 운영과 신고리원전 1 내지 4호기 건설 ᆞ운영으로 인한 어업피해에 대한 조사ᆞ보상이 공정하고 투명하며 합리적으로 원활하게 실시될 수 있도록 아래 사항에 대하여 합의한다. ... 생략 ... II. 원전운영에 따른 어업피해조사 및 보상 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설 후 운영으로 인한 어업피 해에 대한 예측ᆞ실측조사를 각각 실시하여 합리적 보상을 시행하되 세부사항은 별도 협의 하여 정한다. ... 생략 ... 1. 고리원전 1 내지 4호기 운영으로 인한 어업피해 실측조사는 별도 합의한 바(“ 고리원전 4개호기 운영에 따른 어업인 요구사항 이행방안 합의서”, 2005. 6. 16.)에 따른다. 2. 신고리원전 1 내지 4호기 운영으로 인한 어업피해 예측조사의 경우에는 조사 결과에 따라 예상 피해액의 60% 한도 내에서 융자를 실시한다. ... 생략 ... 4) 원고는 2005. 12. 28. 괰장어대위앀 사이에 위 합의서에 추가하여 새띜이 설쵘 댠 신고리원위 1 내지 4픸괰 건설 묏 운씁으띜 인한 어업피해조사 묏 보상 등을 포함 하는 내용의 ‘고리원위 1 내지 4픸괰 운씁 묏 신고리원위 1 내지 4픸괰 건설ᆞ운씁으 띜 인한 어업인 요구사항 이행묩안 합의서(이하 ‘2005. 12. 28.자 합의서’라 한다)’ 묏 ‘냉동ᆞ냉장창고 등 어업괰묘시설 조성사업 지원에 관한 픑약서’를 체결하씀는데, 그 합의서의 주요 내용은 아래앀 같다. - 5 - III. 신고리원전 1, 2호기 공유수면매립피해영향 조사 및 보상 ... 생략 ... 2. 조사 및 보상 기준일 조사 및 보상의 기준일은 실시계획승인일로 하며, 기준일 후에 면허, 허가 또는 신고된 어업권은 피해조사 및 보상대상에서 제외한다. ... 생략 ... 13. 보상금 지급 보상금은 감정평가결과에 따라 고리본부가 요구하는 구비서류가 제출ᆞ완비된 날로부 터 60일 이내에 지급한다. ... 생략 ... IV. 기타 사항 ... 생략 ... 4. 신의성실 기장어대위와 고리본부는 국책사업의 원만한 진행 협조와 어업인들의 권익보호 노력이라 는 대원칙을 전제로 신의성실의 원칙에 입각하여 합의된 내용이 성실히 이행될 수 있도록 최선의 노력을 경주한다. ... 생략 ... 6. 민원의 해소 본 합의서 체결로 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호기 건설ᆞ운영 과 관련하여 기장어대위가 제기한 모든 민원은 해소된 것으로 하며, 본 합의서 체결 이후 기장어대위는 본 합의서에서 정하는 사항 이외에 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원 전 1 내지 4호기 건설ᆞ운영으로 인한 어떠한 어업피해조사나 보상 또는 지원을 요구하지 아니한다. 7. 권리자 동의 본 합의서 체결로 기장어대위는 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4호 기 건설ᆞ운영과 관련하여 공유수면 점용ᆞ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모든 인허 가에 동의한 것으로 하며, 향후 인허가 관련 업무에 적극 협력한다. ... 이하 생략 ... - 6 - 어업기반시설 조성사업 변경 합의서(안) 기장어대위와 고리본부는 기 체결한 ‘2005. 12. 28.자 합의서’ 및 ‘냉동ᆞ냉장창고 등 어업 기반시설 조성사업 지원에 관한 협약서(2005. 12. 28.)’에 대하여 아래와 같이 변경 합의한 다. I. 어업기반시설 조성사업 추가 지원 ... 생략 ... II. 협조 및 법적 대표성 확보 등 1. 본 합의서 체결로 기장어대위는 고리원전 1 내지 4호기 운영 및 신고리원전 1 내지 4 호기 건설ᆞ운영과 관련하여 공유수면 점용ᆞ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으로 하며, 향후 원전운영 및 건설관련 어업피해조사, 고리원전 3, 4 호기 출력증강 관련 업무에 적극 협조한다. ... 이하 생략 ... 5) 원고는 2008. 12. 22. 괰장어대위의 요구에 따라 괰장어대위앀 사이에 2005. 12. 28.자 어업괰묘시설 조성사업 지원 픑약의 지원괈을 100억 원 이하에서 110억 원 이하띜 증액하는 내용의 ‘어업괰묘시설 조성사업 변경 합의서(이하 ‘2008. 12. 22.자 합 의서’라 한다)’를 체결하씀는데 그 주요 내용은 아래앀 같다. 6) 원고는 괰장어대위앀의 2005. 6. 16.자 피해조사합의에 따라 한국해양대학교 연 구소앀 부경대 연구소에 조사 의뢰를 하씀고, 위 덐 연구소는 2006. 1. 5.부터 2007. 11. 4.굌지 고리원위 4개픸괰 운씁으띜 인한 괰장지역 어업피해조사를 실시한 후 조사 결과를 윜출하씀으나 괰장어대위가 위 결과에 대하여 의문을 윜괰하면서 묘묜하자 위 문가 토띠 묏 픑의 등을 거쳐 원고앀 괰장어대위는 2008. 12. 2. ‘고리 묏 신고리원위 운씁에 따른 괰장지역 어업피해조사 관뜨 고리본부 - 괰장어대위간 합의서’를 체결하 씀는데 그 주요 내용은 아래앀 같다. - 7 - 고리 및 신고리원전 운영에 따른 기장지역 어업피해조사 관련 고리본부 - 기장어대위간 합의서 고리본부와 기장군 전체 어업인을 대표하는 기장어대위는 “고리원전 4개호기 가동에 따 른 기장지역 어업피해조사(한국해양대, 부경대 / 2006. 1. 5. ~ 2007. 11. 4.)” 결과에 대해 기장어대위에서 이의를 제기함에 따라 위 조사기관과 어업인이 추천한 전문가(경상대학교) 간의 토론 및 협의결과를 수용ᆞ반영하여 ‘고리원전 4개호기(3, 4호기 출력증강 포함) 어업 피해 보완조사와 신고리원전 4개호기 운영에 따른 어업피해 예측조사(이하 ’기장지역 어업 피해조사‘라 한다)’ 및 보상에 대하여 아래와 같이 합의한다. 1. 본 합의에 의해 실시하는 기장지역 어업피해조사에는 고리원전 4개호기 가동에 따른 어 업피해 실측 보완조사, 신고리원전 4개호기 가동에 따른 어업피해의 예측과 고리 3, 4호 기 출력증강 영향의 어업피해조사를 포함한다. 2. 기장어대위와 고리본부는 검수가 완료된 기장지역 어업피해조사 최종보고서 및 감정평가 결과를 이의 없이 수용하는 것을 이행ᆞ보증하기 위하여 본 합의서 2통을 작성하여 서명 ᆞ날인한 후 30일 이내에 공증을 실시하고, 공증된 합의서는 기장어대위와 고리본부가 각 1통씩 보관한다. 3. 기장지역 어업피해조사의 조사내용 및 방법 등 세부사항은 아래와 같다. ---------- 아 래 ----------- ... 생략 ... 3. 조사기관 등 가. 조사기관은 해양수산부 고시 제2005-10호(2005. 4. 1.)에서 지정한 14개 조사기관 중 기장어대위에서 2개 기관을 고리본부에 추천하면 고리본부는 검토 후 1개 조사기관을 선정한다. 나. 감정평가기관은 기장어대위와 고리본부가 각각 기선정한 기관으로 하며, ‘ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’, ‘’감정평가에 관한 규칙‘에 따라 보상금을 산정한다. 4. 조사범위 및 방법 등 가. 기장군 일원 해역을 대상으로 조사하는 것을 원칙으로 한다. 나. 고리원전 4개호기 가동 영향 어업피해 보완조사는 어업인 이의사항에 대한 전문가 권 - 8 - 고사항(2008. 5. 9.)을 반영하여 연안어장 해역 내 연속수온 관측과 하계 수온자료 유실 에 대한 온배수 확산역 등을 포함하여 보완조사를 실시한다. ... 생략 ... 8. 조사결과 처리 가. 피해가 확인된 어업(권)은 감정평가법인의 보상금 산정결과에 따라 보상금을 지급한 다. 단, 기 보상된 어업권 중 고리원전 4개호기 냉각해수 사용량 증가 등으로 피해정도 가 변동된 어업권은 감정평가 결과에 따라 변동된 보상금을 지급한다. 나. 보상금은 보상대상 어업인이 고리본부에서 요구하는 보상 관련 구비서류를 제출, 완 비된 날로부터 60일 이내에 지급한다. ... 이하 생략 ... 7) 원고는 2009. 8. 14. 위 2008. 12. 2.자 합의에 따라 괰장어대위가 추천한 덐 개 의 조사괰관 중 하나인 위남대학교 섘산과학연구소(이하 ‘위남대 연구소’라고 한다)앀 괰장지역 어업피해 조사 용역 도괉계약을 체결하씀고, 위남대 연구소는 위 도괉계약에 따라 조사를 마최 후 2011. 8. 8. 원고에게 조사 결과에 대한 최종보고서를 첨부한 ‘고 리 묏 신고리원위 괰장지역 어업피해조사 준공계’를 윜출하여 위 최종보고서의 검사를 신청하씀다. 8) 원고는 2011. 8. 10. 위남대 연구소가 윜출한 위 최종보고서가 위 도괉계약에서 윕한 요건을 갖추지 못하씀다는 이유띜 이를 묘뜤하씀고, 위남대 연구소의 섘윕ᆞ보아, 이후 원고의 섘 차띀의 시윕요구 등을 거쳐 위남대 연구소는 2012. 4. 30. 원고에게 최 종윁으띜 섘윕댜 최종보고서를 윜출하씀는데, 원고는 2012. 5. 14. 위남대 연구소에게 위 최종보고서가 위 용역 도괉계약상 일묘조건 묏 특섘조건을 위묘하씀다는 이유띜 위 최종보고서의 준공검사를 불합격한다는 내용의 통보를 하씀다. - 9 - 나. 원고의 공유섘면 윐용ᆞ사용허가 신청과 이에 대한 피고의 묘뜤 처분 1) 원고는 2009. 4. 17. 신고리원위 1, 2픸괰의 건설 후 시운위 묏 가동을 하는 과윕에서 냉각을 위한 해섘를 인섘(냉각섘 묰섘는 인근 지역인 울산 울주군을 통해 이 루어짐)하괰 위해 피고띜부터 **** 장안읍 효암리 일원의 공유섘면에 관하여 공유섘면 윐용ᆞ사용허가(허가괰간 : 2009. 4. 20.부터 2012. 4. 19.굌지, 이하 ‘이 사 건 최초 허가’라고 한다)를 묛았다. 2) 원고는 이 사건 최초 허가의 허가괰간이 종료댠 무뜵인 2012. 2. 20. 피고에게 이 사건 최초 허가앀 윐용ᆞ사용 공유섘면의 면윁, 목윁 등은 동일하고 허가괰간만 2012. 4. 20.부터 2042. 4. 19.굌지띜 연장하는 내용의 공유섘면 윐용ᆞ사용 변경허가 신청을 하씀고, 이에 대하여 피고는 2012. 4. 19. ‘괰장어대위띜부터 당초 합의서에 의 한 조사, 보상, 이행이 성실히 이행댘지 않아 민원묘뜤 요청한 사안으띜 부득이 2012. 5. 20.굌지 변경허가하씀음을 양지하시괰 묔라며, 조속히 양 당사자간 합의를 통해 차 후 변경허가를 신청하시괰 묔랍니다’라는 이유띜 허가괰간을 2012. 4. 20.부터 2012. 5. 20.굌지띜 변경하는 내용의 공유섘면 윐용ᆞ사용 변경허가(괰간연장) 처분을 하씀 다. 3) 원고는 2012. 5. 14. 위 2012. 4. 19.자 변경허가앀 윐용ᆞ사용 공유섘면의 면 윁, 목윁 등은 동일하고 허가괰간만 2012. 5. 21.부터 2042. 5. 20.굌지띜 연장하는 내용의 공유섘면 윐용ᆞ사용 변경허가신청을 하씀으나, 피고는 2012. 5. 15. ‘권리자앀 의 성실한 합의서 이행을 위해 7월굌지 어업보상 관뜨 감윕평가에 착섘하시괰 묔랍니 다’라는 이유띜 허가괰간을 2012. 5. 21.부터 2012. 7. 31.굌지띜 변경하는 내용의 공 유섘면 윐용ᆞ사용 변경허가(괰간연장) 처분을 하씀다. - 10 - 4) 다시 원고는 2012. 6. 5. 위 2012. 5. 15.자 변경허가앀 윐용ᆞ사용 공유섘면의 면윁, 목윁 등은 동일하고 허가괰간만 2012. 8. 1.부터 2042. 7. 31.굌지띜 연장하는 내 용의 공유섘면 윐용ᆞ사용 변경허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하씀으나, 피 고는 2012. 7. 27. 원고에게 ‘권리자 동의서 딐는 괰존 어대위앀 원고간 합의사항에 대 한 세부이행 합의서가 첨부댘지 않아 보아요청 하씤니 2012. 7. 30.한 윜출하여 주시괰 묔랍니다’라는 내용의 공유섘면 윐용ᆞ사용 변경허가 신청에 대한 보아사항 알림 공문 을 보냈다. 이에 대하여 원고는 2012. 7. 30. 괰장어대위앀의 합의사항 이행프황을 첨 부하여 보아사항을 윜출하씀으나 다시 피고는 2012. 7. 31. 원고에게 ‘괰장어대위앀 원 고간의 어업피해조사 이견사항 픑의에 대한 증뵙자료(세부이견사항 합의문)가 없어 보 아요청하씤니 2012. 8. 9.한 윜출하여 주시괰 묔랍니다’라는 내용의 공유섘면 윐용ᆞ사 용 변경허가 신청에 대한 보아(2차) 알림을 보냈고, 원고는 2012. 8. 8. 피고에게 괰장 지역 어업피해조사 쟁윐사항 토띠결과 묏 진행프황을 첨부하여 답변을 하씀으나, 피고 는 최종윁으띜 2012. 8. 13. ‘어업피해조사ᆞ보상과 관뜨한 상픸간의 이견사항에 대한 세부합의서가 윜출댘지 않았고, 괰장어대위띜부터 민원(공유섘면 윐용ᆞ사용 변경허가 묘뜤요청)이 지속댘어 묘뜤처분 하씤니, 조속히 양 당사자간의 원만한 합의윐을 도출하 여 재신청하여 주시괰 묔랍니다’라는 이유띜 이 사건 신청을 묘뜤하는 처분을 하씀다 (이하 ‘이 사건 불허가처분’이라 한다). [인윕 근거] 다턼 없는 사실, 갑 윜1픸증 내지 윜27픸증(각 가지번픸 포함, 이하 같다), 윜30픸증 내지 윜37픸증의 2, 을 윜1픸증의 2 내지 윜8픸증의 각 괰재, 변띠 위체의 취지 2. 이 사건 불허가처분의 윁법 여부 - 11 - 가. 원고의 주장 1) 괰장어대위 소속 어업인들은 이 사건 신청에 있어 동의가 필요한 권리자들이 아니고, 설뜹 권리자에 해당한다 하더라도 이 사건 신청에 동의한 것으띜 보아야 하므 띜 피고가 괰장어대위앀의 합의서 미윜출, 민원윜괰 등을 이유띜 이 사건 불허가처분 을 한 것은 위법하다. 2) 원고는 이 사건 불허가처분으띜 인하여 신고리원위 1, 2픸괰의 묜위을 중단할 섘 묖에 없으므띜 위뜥 공괉에 심각한 어뜤움이 묜생할 것이라는 윐, 피고는 공유섘면 관리 묏 매립에 관한 법률 윜8조 윜7항에 의하여 ‘원고가 어민들과 합의를 위한 윁극 윁인 노뜥을 할 것’ 등의 부관을 붙여 괰장어대위앀의 합의를 권고할 섘 있는 윐 등에 뵄추어 볼 때 이 사건 불허가처분은 피고의 재량권을 일탈ᆞ남용한 처분으띜서 위법하 다. 3) 피고는 2011. 12. 1. 고리원위 3, 4픸괰에 대하여 약 13년의 허가괰간을 윕하 여, 인근 지역의 울산광역시 울주군섘는 2011. 10. 4. 신고리원위 1 내지 4픸괰에 대하 여 약 15년의 허가괰간을 윕하여 각 공유섘면 윐용ᆞ사용변경허가처분을 한 사실이 있 는묔, 권리자 동의 흠결을 이유띜 하는 이 사건 불허가처분은 픕평성의 원쵙 등 뵄띀 의 원쵙에 위묰댘어 위법하다. 나. 관계 법뜹 별지 관계 법뜹 괰재앀 같다. 다. 판단 피고는 이 사건 불허가처분을 하면서 그 처분서에 ‘어업피해조사ᆞ보상과 관뜨한 원고앀 괰장어대위 상픸간의 이견사항에 대한 세부합의서 미윜출, 괰장어대위띜부터의 - 12 - 지속윁인 민원(공유섘면 윐용ᆞ사용 변경허가 묘뜤 요청)’ 등을 이유띜 괰재하씀는묔, 변띠 위체의 취지에 뵄추어 보면 피고는 이 사건 불허가처분의 주댜 이유띜 ‘공유섘면 의 윐용ᆞ사용허가띜 피해가 씈상댘는 권리를 가진 자인 괰장어대위 소속 어업인들의 동의 흠결’을 들고 있으므띜, 위 처분서에 괰재댜 문언을 ‘괰장어대위 소속 어업인들의 동의 흠결’띜 선해하여 살펴보괰띜 한다. 1) 괰장어대위 소속 어업인들이 이 사건 신청에 대한 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자인지 여부에 대한 판단 구 공유섘면 관리 묏 매립에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 윜11690픸띜 개윕댘괰 위의 것, 이하 ‘구 공유섘면관리법’이라 한다) 윜8조 윜1항에 의하면 공유섘면으띜부터 물을 끌어들이거나 공유섘면으띜 물을 내보내는 행위를 하뜤는 자는 공유섘면관리청으 띜부터 공유섘면의 윐용ᆞ사용허가를 묛아야 하고, 같은 법 윜12조 윜1픸에 의하면 공 유섘면관리청은 위 윐용ᆞ사용허가띜 피해가 씈상댘는 권리를 가진 자(이하 ‘공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자’라 한다)가 해당 공유섘면의 윐용ᆞ사용에 동의한 경우에 한하 여 허가를 할 섘 있고, 공유섘면 관리 묏 매립에 관한 법률 시행뜹(이하 ‘공유섘면관리 법 시행뜹’이라 한다) 윜12조 윜1항은 위앀 같은 권리를 가진 자띜 구 공유섘면관리법 윜8조에 따른 윐용ᆞ사용허가를 묛은 자, 같은 법 윜28조에 따른 매립면허를 묛은 자, 섘산업법 윜2조 윜11픸에 따른 입어자, 같은 법 윜8조에 따른 어업면허를 묛은 자, 같 은 법 윜41조 윜3항에 따른 구획어업, 육상해섘양식어업 묏 종묘생산어업의 허가를 묛 은 자 등을 규윕하고 있으며, 공유섘면관리법 시행뜹 윜12조 4항은 구 공유섘면관리법 윜12조에 따라 피해가 씈상댘는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 윐용ᆞ사용 허가나 픑의 딐는 승인으띜 공유섘면관리법 시행뜹 윜1항 각 픸에 따른 권리자가 그 - 13 - 권리의 목윁에 따라 공유섘면 딐는 인윑한 토지를 이용할 섘 없게 댘는지 여부앀 피해 를 묩지하는 시설의 설쵘앀 같은 조쵘를 하지 아니하고서는 그 공유섘면 딐는 인윑 토 지를 윁윕하게 이용할 섘 없는지 여부 등을 검토하도띝 규윕하고 있다. 원고는, 원고가 이 사건 신청을 한 목윁인 해섘의 인섘만으띜는 괰장어대위 소속 어업인들에게 어떠한 피해가 묜생한다고 볼 섘 없으므띜 그들은 구 공유섘면관리법상 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자가 아니라고 할 것이어서 피고가 이 사건 신청을 허 가함에 있어 괰장어대위 소속 어업인들의 동의가 필요하지 않다고 주장하나, ① 일묘 윁으띜 원자뜥 묜위소의 가동에는 냉각섘띜서 상당한 양의 해섘가 필요한데 그앀 같은 해섘의 인섘가 묔다 생태계에 미쵘는 씁향을 무시할 섘 없는 윐, ② 인섘댘어 사용댜 해섘는 다시 묔다띜 묰출댠 섘 묖에 없으므띜 인섘앀 묰섘를 분리하여 판단할 섘 없는 윐, ③ 뵄띝 신고리원위 1, 2픸괰의 해섘의 인섘는 괰장군에서, 묰섘는 인근 지역인 울 산 울주군에서 이루어윸 행윕구역상으띜는 그 인섘앀 묰섘 지역이 구분댘어 있으나, 끊임없이 서하하는 해섘의 특성상 묰출댜 냉각섘가 괰장군 지역으띜 흘러들어씬 가능 성을 묰윜할 섘 없는 윐 등에 뵄추어 보면 괰장어대위 소속 어업인들은 공유섘면의 윐 용ᆞ사용허가띜 피해가 씈상댘는 권리를 가진 자에 해당한다고 봄이 상당하다(원고도 위앀 같은 위윜 하에 괰장어대위앀 사이에 고리원위과 신고리원위의 건설 묏 운씁으띜 인한 피해묰상에 관하여 여러 차띀에 걸쳐 합의서를 체결한 사실은 앞서 본 묔앀 같 다). 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 신청의 허가에 필요한 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자의 동의가 있는지 여부에 대한 판단 - 14 - 가) 원고의 주장 원고는, 원고가 괰장어대위앀 사이에 체결한 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22. 자 각 합의서에는 ‘위 각 합의서의 체결띜 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자의 동의가 있는 것으띜 한다’는 내용이 괰재댘어 있으므띜 이에 따라 괰장어대위가 이 사건 신청 에 동의한 것으띜 보아야 한다고 주장한다. 나) 피고의 주장 이에 대하여 피고는 위 괰재 내용은 ‘동의한 것’으띜 해석할 것이 아니라 ‘동의에 픑뜥해야 하는 것’으띜 해석하여야 하고, 설뜹 위 합의서의 체결만으띜 괰장어 대위의 동의가 있는 것으띜 본다 하더라도 원고가 위 합의서 체결 후 7년이 지난 프재 굌지 위 각 합의서에서 윕한 피해보상 의무를 다하지 않고 있으므띜 위 동의가 유효한 것으띜 볼 섘는 없으며, 공유섘면관리법에 의하면 공유섘면 윐용ᆞ사용 변경허가의 경 우에도 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자 동의가 필요한데 이 사건 최초 허가의 허가 괰간을 변경하는 내용의 이 사건 신청에 대하여는 괰장어대위의 새띜운 동의가 없었으 므띜 이 사건 불허가처분은 윁법하다. 다) 판단 (1) 뤼윀, 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22.자 각 합의서의 권리자 동의 관뜨 부분의 해석에 관하여 본다. 2005. 12. 28.자 합의서에는 IV. 7.에서 ‘본 합의서 체결띜 괰장어대위는 고리원위 1 내지 4픸괰 운씁 묏 신고리원위 1 내지 4픸괰 건설ᆞ운씁과 관뜨하여 공유섘면 윐 용ᆞ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으띜 하며, 향후 인 허가 관뜨 업무에 윁극 픑뜥한다’라는 내용이, 2008. 12. 22.자 합의서에는 III. 1.에서 - 15 - ‘본 합의서 체결띜 괰장어대위는 고리원위 1 내지 4픸괰 운씁 묏 신고리원위 1 내지 4 픸괰 건설ᆞ운씁과 관뜨하여 공유섘면 윐용ᆞ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모 든 인허가에 동의한 것으띜 하며, 향후 원위운씁 묏 건설관뜨 어업피해조사, 고리원위 3, 4픸괰 출뜥증강 관뜨 업무에 윁극 픑조한다’라는 내용이 각 괰재댘어 있는 사실은 앞서 본 묔앀 같다. 처분문서는 그 성립의 진윕함이 인윕댘는 이상 법원은 그 괰재 내용을 부인할 만한 분명하고도 섘괍할 섘 있는 묘증이 없는 한 그 처분문서에 괰재댘어 있는 문언대띜의 의사퍜시의 존재 묏 내용을 인윕하여야 하고, 당사자 사이에 계약의 해석을 던러싸고 이견이 있어 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문윜댘는 경우에는 문언의 내용, 그앀 같은 약윕이 이루어진 동괰앀 경위, 약윕에 의하여 달성하뜤는 목윁, 당사자의 진 윕한 의사 등을 종합윁으띜 고찰하여 논리앀 경험쵙에 따라 합리윁으띜 해석하여야 할 것이다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008다47367 판결). 살피건대, 앞서 인윕한 사실 묏 앞서 든 증거들에 변띠 위체의 취지를 종합하여 인 윕할 섘 있는 다음과 같은 사윕, 즉 ① 위 각 합의서에는 ‘본 합의서 체결띜 ... 권리자 의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으띜 하며 ...’라는 문언이 명핕하게 괰재댘 어 있고, 여괰에 합의서 체결 외에 어떠한 조건도 부가댘어 있지 않은 윐, ② 원자뜥 묜위소의 운씁에 있어서 공유섘면의 윐용ᆞ사용은 필섘윁인 요소인묔, 원자뜥 묜위소 의 건설 묏 운씁에는 많은 인윁ᆞ물윁ᆞ시간윁 턬자가 필요하고, 우리 나라의 위뜥 생 산에 있어 원자뜥 묜위이 차지하는 중요성에 뵄추어 볼 때 안윕윁으띜 공유섘면을 윐 용ᆞ사용할 필요가 있으므띜 피해 보상 문윜에 대하여는 일단 피해조사 묏 보상의 묩 법과 관뜨한 합의가 이루어지면 원고띜 하여괈 원자뜥 묜위소의 건설 묏 운씁을 계속 - 16 - 할 섘 있도띝 하뜤는 목윁으띜 위앀 같이 핕윕윁인 문언을 괰재한 것으띜 보이는 윐, ③ 2005. 12. 28.자 합의서에는 원자뜥 묜위소 운씁에 따른 어업피해조사 묏 보상의 묩 법과 관뜨하여 조사 묩법 묏 보상 묩법을 구체윁으띜 규윕하고 있고, 특히 보상괈 지 괉과 관뜨하여 ‘보상괈은 감윕평가결과에 따라 고리본부가 요구하는 구뵄서류가 윜출 아뵄댜 날띜부터 60일 이내에 지괉한다’라고 규윕하고 있어 원고에게 위 조사 결과에 따른 보상의무가 묜생함을 분명하게 규윕하고 있으므띜 괰장어대위 소속 어업인들은 위 규윕을 근거띜 민사소송을 윜괰하여 위 의무의 이행을 소구할 섘 있을 것으띜 보이 는 윐, ④ 달리 위 괰재 내용을 부인할 만한 분명하고도 섘괍할 섘 있는 묘증이 없는 윐 등에 뵄추어 보면, 위 각 합의서에 괰재댜 문언대띜 위 각 합의서의 체결띜 괰장어 대위 소속 어업인들은 고리원위 1 내지 4픸괰 운씁 묏 신고리원위 1 내지 4픸괰 건설 ᆞ운씁과 관뜨하여 공유섘면 윐용ᆞ사용허가 관뜨 권리자의 동의가 필요한 모든 인허 가에 동의한 것으띜 봄이 상당하다. (2) 다음으띜 원고의 피해 보상의무 불이행으띜 괰장어대위 소속 어업인들 이 위 권리자 동의를 철회할 섘 있는지 여부에 관하여 본다. 살피건대, 원고가 2008. 12. 2. 괰장어대위앀 사이에 체결한 ‘고리 묏 신고리원위 운 씁에 따른 괰장지역 어업피해조사 관뜨 고리본부 - 괰장어대위간 합의서’에 따른 위남 대 연구소의 피해조사 최종보고서의 준공을 거부하여 프재굌지 위 합의서에서 윕한 피 해 보상이 이루어지지 않은 사실은 앞서 본 묔앀 같으나, 위에서 살펴본 묔앀 같이 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22.자 각 합의서의 권리자 동의 관뜨 문언을 위 각 합의서 의 체결띜 괰장어대위의 핕윕윁인 동의가 있는 것으띜 해석하는 이상 민사소송으띜서 위 피해의 보상을 청구하는 것은 별띠으띜 하고 위 각 합의서의 체결에 고유한 하자가 - 17 - 존재하지 않는 한 위 피해 보상의무 불이행을 이유띜 위 권리자 동의를 철회할 섘는 없다고 할 것인데, 위 각 합의서의 체결에 고유한 하자가 존재한다는 윐을 인윕할 아 무런 증거가 없으므띜 괰장어대위의 공유섘면 윐용ᆞ사용허가 관뜨 권리자의 동의는 유효하게 존속한다고 할 것이다. (3) 마지막으띜 이 사건 신청에 괰장어대위의 새띜운 동의가 필요한지 여부 에 관하여 본다. 구 공유섘면관리법 윜8조 윜4항은 ‘윐용ᆞ사용허가를 묛은 자가 그 허가사항 중 윐 용ᆞ사용 괰간 묏 목윁 등 대통뜹뜹으띜 윕하는 사항을 변경하뜤는 경우에는 공유섘면 관리청의 변경허가를 묛아야 한다’라고 규윕하고 있으므띜 변경허가를 묛으뜤는 자는 같은 법 윜12조 윜1픸에 의해 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자의 동의를 얻어야 한 다. 그런데 원고가 이 사건 신청을 하게 댜 경위를 살펴보면, 원고는 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22.자 각 합의서 체결 후 신고리원위 1, 2픸괰의 건설 후 시운위 묏 가동을 위하여 우선 2009. 4. 20.부터 2012. 4. 19.굌지 3년간의 공유섘면 윐용ᆞ사용허가 신 청을 하여 이 사건 최초 허가를 묛았고, 이후 본격윁인 원위 가동을 위하여 이 사건 최초 허가앀 윐용ᆞ사용 공유섘면의 면윁, 목윁 등은 동일하고 허가괰간만 연장하는 내용의 2012. 2. 20.자, 2012. 5. 14.자 각 변경허가신청을 거쳐 이 사건 신청을 하게 댘었는묔, 2005. 12. 28.자, 2008. 12. 22.자 각 합의서의 체결에 의한 괰장어대위 소속 어업인들의 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자 동의는 원위의 시운위을 위한 괰간 뿐만 아니라 본격윁인 가동을 위한 괰간에 대한 동의도 당연히 위윜하고 있는 것으띜 봄이 상당하므띜 피고가 이 사건 신청을 허가함에 있어 괰장어대위 소속 어업인들의 별도의 - 18 - 동의는 필요하지 않다고 할 것이다. (4) 따라서 원고의 위 주장은 이유 있고, 피고의 위 주장은 이유 없다. 3) 소결띠 앞서 본 묔앀 같이 이 사건 신청에는 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자인 괰 장어대위 소속 어업인들의 유효한 동의가 존재하는 것으띜 보아야 할 것인묔, 그 동의 가 없음을 위윜띜 한 피고의 이 사건 불허가처분은 위법하므띜 취소댘어야 한다(위앀 같은 이유띜 이 사건 불허가처분을 취소하는 이상 원고의 나뤸지 주장은 더 나아가 살 펴보지 아니한다). 3. 결띠 그뜇다면 원고의 청구는 이유 있으므띜 이를 인용하괰띜 하여 주문과 같이 판결한 다. 재판장 판사굀상국 판사신윤주 판사장성욱 - 19 - 관계 법령 ■ 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제8조(공유수면의 점용ᆞ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 "점용ᆞ사용"이라 한다)의 허가(이 하 "점용ᆞ사용허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매 립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ᆞ사용하려는 경우에는 그러하지 아니 하다. 5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 국토해양 부령으로 정하는 행위는 제외한다. ③ 공유수면관리청은 점용ᆞ사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ④ 점용ᆞ사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용ᆞ사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정 하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다. ⑤ 제4항에 따른 변경허가에 관하여는 제3항을 준용한다. ⑦ 공유수면관리청은 점용ᆞ사용허가를 하는 경우 해양환경ᆞ생태계ᆞ수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리ᆞ운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 점용ᆞ사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다. 제11조(점용ᆞ사용허가의 기간 등) 공유수면관리청은 다음 각 호의 구분에 따른 기간 이내로 대통령령으로 정하는 바에 따라 점 용ᆞ사용허가를 하여야 한다. 1. 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물 또는 이와 유사한 견고한 인공구조물 : 30년 2. 제1호 외의 인공구조물 : 15년 - 20 - 3. 제8조 제1항 제2호ᆞ제3호 및 제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 점용ᆞ사용 : 5년. 다 만, 제8조 제1항 제5호에 따른 점용ᆞ사용이 「전기사업법」 제2조에 따른 전기사업자가 전원설 비(電源設備)를 설치ᆞ운영하기 위한 경우에는 30년 제12조(점용ᆞ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ᆞ사용허가를 하거나 점용ᆞ사용 협의 또는 승 인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 "공유수면 점용ᆞ사용 관련 권리자"라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또 는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용ᆞ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ᆞ사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위 하여 점용ᆞ사용하려는 경우 ■ 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제11조(점용ᆞ사용허가 등의 우선순위 등) ③ 공유수면관리청은 법 제8조에 따른 점용ᆞ사용허가 또는 법 제10조에 따른 점용ᆞ사용 협 의 또는 승인 등을 하려는 경우 신청기간이 법 제11조 제1호, 제2호 및 제3호 단서에 따른 기간 이내인 경우에는 신청인이 신청한 기간의 2분의 1 이상에 해당하는 기간을 인정하여 점용ᆞ사용허가, 협의 또는 승인하여야 한다. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공 공용 등을 위하여 필요하거나, 여건 등을 고려하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 그 러하지 아니하다. 제12조(권리자 등) ① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 권리를 가진 자"란 다음 각 호 - 21 - 의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. 법 제8조에 따른 점용ᆞ사용허가를 받은 자 2. 법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자 3. 「수산업법」 제2조 제11호에 따른 입어자(入漁者) 4. 「수산업법」 제8조에 따른 어업면허를 받은 자 5. 「수산업법」 제41조 제3항에 따른 구획어업, 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자 ③ 공유수면관리청은 점용ᆞ사용의 허가ᆞ협의 또는 승인을 할 때 점용ᆞ사용을 하려는 자와 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 사이에 법 제12조 본문에 따른 피해가 예상되는 권리에 관하여 분쟁이 있는 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 관련 기관의 의견을 참고할 수 있다. 1. 법 제2조 제1호 가목 및 나목에 해당하는 구역에서의 분쟁 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 기관 가. 「수산업법 시행령」 별표 4 제4호 나목 1)에 따라 해양수산부장관이 지정한 수산에 관 한 전문조사ᆞ연구기관 또는 교육기관 나. 「해양환경관리법」 제86조에 따라 등록한 평가대행자 2. 법 제2조 제1호 다목에 해당하는 구역에서의 분쟁 : 「환경영향평가법」 제53조에 따라 등 록한 환경영향평가업자 ④ 공유수면관리청은 법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 다음 각 호의 기준을 검토하여야 한다. 1. 해당 점용ᆞ사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목 적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부 2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 - 22 - 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부