개발제한구역 내 토지에 허가 없이 재활용집하장을 건축하여 운영함

- 1 - 의정부지방법원 제1행정부 판결 사 건2011구합391 대집행영장에의한통지취소 원 고@@@@@@ 주식회사 서울 _ 대표이사 이00 소송대리인 법무법인 비전인터내셔널 담당변호사 민현 피 고고양시 덕양구청장 소송대리인 법무법인 동인 담당변호사 최용호 변 론 종 결2011. 7. 12. 판 결 선 고2011. 8. 30. 주문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청구취지 피고가 원고에 대하여 한 2010. 5. 28.자 시정명령처분 및 2011. 1. 10.자 대집행영장 - 2 - 통지처분을 각 취소한다. 이유 1. 처분의 경위 가. 원고는 1996. 10. 21.경 서울 마포구 상암동 소재 재활용집하장에서 마포구가 수 거한 혼합재활용품을 선별.처리하는 내용의 재활용집하장 운영에 대한 협약 1) 을 마포 구와 체결하고 위 재활용집하장을 운영하여 오던 중, 서울시장, 마포구청장 및 피고가 2001. 8. 27. 서울 마포구 상암동 소재 원고의 위 재활용집하장 부지 일대에 2002월드 컵 유치로 인한 ‘월드컵공원’을 조성하기 위하여, 위 재활용집하장을 개발제한구역인 고양시 덕양구 현천동 771-8 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 하고, 위 토지상에 건축된 원 고의 재활용집하장을 ‘이 사건 재활용집하장’이라 한다)로 이전하는 내용 2) 을 포함한 난 지도폐가전제품처리시설 및 마포구 청소시설의 이전을 위한 ‘3자 협의서’를 체결하였 다. 나. 위 3자 협의서 약정사항에는 난지도폐가전제품처리시설 및 마포구 청소시설이 피고 관내의 이 사건 토지 일대로 이전하는 대신 피고에게, 서울시장은 마을공동창고 건립 등 주민지원비용으로 10억 원을 지급하기로 하고, 폐기물처리 등에 필요한 부지 2,000평을 무상사용할 수 있도록 제공하기로 하며, 마포구청장은 인접마을 농로를 콘 크리트 포장으로 시공하고 그 소요비용 3억 원을 부담하기로 하고, 또한 서울시장과 마포구청장은 마포구 청소시설 중 폐기물적환장에 대하여는 마포구자원회수시설(소각 1) 위 협약은 계속 갱신되다가 최종 2010. 8. 1. 이 사건 토지에 혼합재활용품 선별 시스템 등을 설치한 후 마포구 혼합재활용품 을 선별 처리하도록 하는 취지의 ‘마포구 혼합재활용품 위.수탁처리 연장 협약’으로 갱신되었음 2) 당초 이 사건 토지는 하수종말처리시설이 설치될 계획이었으나 이 사건 재활용집하장 설치를 위해 하수종말처리시설을 폐기 물처리시설로 변경하기로 하는 도시계획시설 결정이 이루어지도록 피고가 협조하기로 하는 내용이 포함됨 - 3 - 장) 준공시까지 5년간만 한시적으로 사용하기로 하되, 그 기간이 경과하면 폐기물적환 장을 피고에게 무상양도하기로 하는 등의 부분이 포함되어 있었다. 다. 3자 협약서에 의하면 서울시장과 마포구청장이 협약서상 위 약정의무를 이행하 고, 피고가 하수종말처리시설을 폐기물처리시설로 도시계획시설을 변경한 후, 난지도폐 가전제품처리시설 및 마포구 청소시설이 이전되어야 하나, 당시 2002월드컵 대회 준비 가 시급한 상황인 관계로, 서울시장과 마포구청장의 위 약정의무가 이행되기 전인 2001. 12.경 서울 마포구 상암동 소재 원고의 재활용집하장을 포함한 마포구 청소시설 이 먼저 이 사건 토지 일대로 이전되었다. 라. 그 후 피고가 서울시장, 마포구청장에게 수차례에 걸쳐 협약서상 약정의무를 이 행할 것을 촉구하였으나 서울시장, 마포구청장이 이를 이행하지 아니하자, 피고는 2003. 7. 20. 서울시장, 마포구청장에 대하여 협약서상 약정의무 불이행을 이유로 3자 협약을 해제하고, 원상복구를 요구하였다. 그러자 마포구청장은 이 사건 재활용집하장 을 포함한 마포구 청소시설을 2007.말경까지 마포구 관내 지역으로 다시 이전하겠다고 약속하였다. 마. 그러나 마포구청장은 마포구의 청소시설 중 약 80% 정도만 이전한 채 이 사건 재활용집하장 등 일부 시설은 이전하지 않고 방치하여 왔고, 이에 피고는 2010. 5. 28. 원고가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한법’이라 한다) 제12조에 의한 허가를 득하지 아니한 채 이 사건 토지상에서 이 사건 재활용집하장(야 적장, 작업장, 사무실, 분뇨.폐기물처리시설 등)을 건축하였다는 이유로 2010. 6. 26. 까지 이 사건 재활용집하장을 원상복구할 것과 만약 위 기한까지 이를 이행하지 않으 면 행정대집행의 불이익 처분을 받을 수 있다는 내용의 시정명령처분(이하 ‘이 사건 시 - 4 - 정명령처분’이라 한다)을 하였다. 바. 그럼에도 원고가 이를 이행하지 않자, 피고는 2011. 1. 10. 원고에게 2011. 2. 14. 10:00 이후 위 시정명령에서 통보한 이 사건 재활용집하장에 대한 대집행(철거)을 실시할 예정이라는 내용의 대집행영장을 통지(이하 ‘이 사건 대집행영장통지처분’이라 한다)하였다. 사. 한편 마포구는 2011. 1. 26. 원고에 대하여 ‘피고의 이 사건 대집행영장통지처분 및 서울시의 원고에 대한 재활용선별 관련 위.수탁처리 금지 요구’ 등을 이유로 원고 와 사이의 마포구 혼합재활용품 위.수탁처리 연장 협약에 관하여 2011. 2. 28.자로 협 약해지할 예정임을 통보하였고, 그 후 마포구는 2011. 2. 25. 세종산업자원 주식회사와 마포구 혼합재활용품 위.수탁처리 협약을 체결하고, 마포구 혼합재활용품 처리를 모 두 세종산업 주식회사에 위탁하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제13호증, 을 제1 내지 4, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (1) 비례의 원칙 등 위반 피고의 이 사건 각 처분으로 인하여 이 사건 재활용집하장이 철거되면 원고는 시설비, 영업비 등 막대한 재산상 손실을 입게 될 것인 점, 반면에 이 사건 재활용집하 장을 방치함으로써 침해되는 공익은 거의 없거나 미미한 경우일 뿐만 아니라 이 사건 재활용집하장 자체가 마포구 주민들을 위한 공익시설에 해당되는 점, 이 사건 시정명 령처분이 있은 후 원고는 2010. 10. 1. 5,000만 원의 이행강제금을 부과하였고, 이에 - 5 - 대한 행정심판사건 심리 중에 다시 이 사건 대집행영장통지처분을 하였던 점 등에 비 추어 보면 이 사건 각 처분은 대집행에 있어서 비례원칙 등에서 파생된 구체적인 적용 요건인 ‘다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란한 경우’ 또는 ‘그 불이행을 방치함 이 심히 공익을 해할 것’ 등을 충족하지 못하거나 재량권을 벗어난 과도한 강제력의 동원으로서 위법한 처분이다. (2) 신뢰보호의 원칙 위반 원고가 3자 협약서의 효력을 신뢰하여 재활용집하장을 이 사건 토지로 이전하 고, 2003. 하반기부터 마포구청의 재활용 수거방식의 변경에 따라 이 사건 재활용집하 장의 시설을 변경하고 확대한 행위에 대하여 피고가 그 과정에서 아무런 언급도 하지 않았던 것은 공적견해의 표명이 있었던 것으로 볼 것이고, 이를 신뢰한 원고의 이 사 건 재활용집하장 설치행위 등에 대하여 피고가 이 사건 각 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이다. (3) 절차 위반 행정대집행법 제3조 제1항에 의하면 ‘상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이 행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다.’고 규정 하고 있는바, 이 사건 시정명령은 이행강제금 부과만을 위한 시정명령으로 보아야 할 것이므로 이 사건 대집행영장통지처분은 사전에 대집행 계고 없이 이루어진 위법한 처 분이다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령의 기재와 같다. 다. 판단 - 6 - (1) 비례의 원칙 등 위반에 관하여 앞서 거시한 증거 및 을 제5, 6, 9호증, 을 제10호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 원고의 이 사건 재활용집하장 이 위치하고 있는 이 사건 토지는 개발제한구역으로 지정된 곳으로서, 개발제한법 제 12조 제1항 단서에 따라 건물신축, 토지형질변경 또는 물건적치가 원칙적으로 불가능 하고 예외적으로 허가를 얻은 후에 위 행위가 가능한 구역이나 원고는 피고로부터 위 와 같은 허가를 받지 아니한 채 이 사건 재활용집하장을 설치하였던 점(앞서 본 바와 같이 서울 마포구 상암동 소재 원고의 재활용집하장을 이 사건 토지로 이전하기로 하 되 서울시장과 마포구청장이 주민지원비용 등을 지원하기로 한 ‘3자 협약’이 적법하게 해제되어 피고가 위 협약 내용에 포함된 하수종말처리시설 대신 폐기물처리시설을 설 치하는 도시계획시설 결정을 이행하지 아니하였음), 원고 및 마포구청장은 피고의 수차 례에 걸친 시정명령, 시정촉구를 이행하지 아니한 채 이 사건 재활용집하장을 원상회 복하지 아니하고 있는바, 이러한 상황에서 이행강제금 부과처분만으로 원고의 위 위법 행위가 시정될 가능성은 희박해 보이는 점, 앞서 본 바와 같이 마포구과 원고 사이의 마포구 혼합재활용품 위.수탁처리 협약은 2011. 2. 28.자로 해지된 상태로 현재 원고 는 마포구 관내에서 발생하는 혼합재활용품 처리를 하지 않아 이 사건 재활용집하장은 가동되지 않은 채 방치되고 있는 점, 원고가 주장하는 이 사건 재활용집하장 설치 및 확장과 관련된 시설비 등은 마포구 혼합재활용품 위.수탁처리 협약 상대방인 마포구 와 사이에서 민사상 손해배상 등으로 보전 받아야 할 부분인 점 등을 종합하여 볼 때, 원고들이 주장하는 사정 등을 감안하더라도 이 사건 각 처분이 대집행의 요건인 ‘다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란한 경우’, ‘그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해 - 7 - 할 것’ 등을 충족하지 못하거나 재량권을 벗어난 것으로서 비례의 원칙에 위반된다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. (2) 신뢰보호의 원칙 위반에 관하여 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원 칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견 해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개 인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위 를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명 을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명 에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해 할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 원고의 주장에 의하더라도 3자 협 약서는 서울특별시장, 마포구청장 및 피고 사이에 체결된 것으로서, 원고에 대하여 한 것이 아니므로 이를 원고에 대한 공적인 견해표명으로 보기 어려울 뿐만 아니라 원고 가 마포구와의 마포구 혼합재활용품 위.수탁처리 협약에 따라 이 사건 재활용집하장 을 설치, 확장하는 과정에서 피고가 아무런 언급을 하지 않았던 것만으로 피고가 원고 에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였다고 보기에 부족하고, 달리 이를 인 정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 위 주장도 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. (3) 절차 위반에 관하여 살피건대, 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 시정명령처분을 하면서 2010. 6. 26.까지 이 사건 재활용집하장을 원상복구할 것과 만약 위 기한까지 이를 이행하지 않 - 8 - 으면 행정대집행의 불이익 처분을 받을 수 있다는 내용을 기재하여 문서에 의한 계고 를 한 바 있을 뿐만 아니라 을 제4호증의 기재에 의하면 그 후인 2010. 7. 27.에도 문 서에 의한 계고를 한 사실을 인정할 수 있으므로, 이와 다른 전제의 원고의 위 주장도 이유 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 김수천 _________________________ 판사 나 청 _________________________ 판사 전경훈 _________________________ - 9 - 관계 법령 ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(죽목)의 벌 채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따 른 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ᆞ시장ᆞ군수 또는 구청장(이하 "시장ᆞ군수ᆞ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적 이 달성되는 시설 7. 모래ᆞ자갈ᆞ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ᆞ군수ᆞ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소 할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ᆞ공작물ᆞ토지의 소유자ᆞ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ᆞ공 작물 등의 철거ᆞ폐쇄ᆞ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있 다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(죽목) 벌 채 또는 도시계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ᆞ군수ᆞ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이 행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장ᆞ군수ᆞ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ᆞ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장ᆞ군수ᆞ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ᆞ부과사유ᆞ 납부기한ᆞ수납기관ᆞ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ᆞ군수ᆞ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시 - 10 - 정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ᆞ징수할 수 있다 ■ 행정대집행법 제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거 나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심 히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다. 제3조(대집행의 절차) ① 전조의 규정에 의한 처분(이하 대집행이라 한다)을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. ② 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집 행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하 는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. 끝.