개발제한구역 내 토지에서 허가 없이 건축물을 식품위생시설로 사용하고 야영장을 운영함

- 1 - 의정부지방법원 제1행정부 판결 사 건2013구합15021 이행강제금부과처분취소청구의 소 원 고**** **** 대표이사 **** 소송대리인 법무법인(유한) 동인 담당변호사 **** 피 고**** 소송수행자 ****, **** 변 론 종 결2013. 6. 11. 판 결 선 고2013. 7. 9. 주문 1. 피고가 2012. 11. 14. 원고에 대하여 한 이행강제금 4,572,000원 부과처분을 취소한 다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 1/3은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. - 2 - 청구취지 주문 제1항 및 피고가 2012. 11. 14. 원고에 대하여 한 이행강제금 1,330,000원 부과처 분을 취소한다. 이유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2008. 12.경부터 ****(이하 ‘이 사 건 토지’라 한다)에서 “****”이라는 상호의 자연농원을 운영하고 있다. 나. 피고는 2012. 11. 14. 원고에게, ㉠ 원고가 개발제한구역인 이 사건 토지 지상에 서 허가받지 않은 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 식품위생시설로 사용하고 있는데, 이는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제 11838호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개특법’이라 한다) 제12조를 위반한 것에 해당함을 이유로 이행강제금 1,330,000원을 부과(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)하였고, ㉡ 원 고가 이 사건 토지 지상에 나무판자를 놓고 그 위에 텐트를 설치하여 야영장(이하 ‘이 사건 야영장’이라 한다)으로 운영하는 것은 위 토지에 관한 형질변경에 해당하는데 피 고로부터 위 형질변경에 대하여 허가를 받은바 없으므로 이 역시 개특법 제12조를 위 반한 것에 해당함을 이유로 이행강제금 4,572,000원을 각 부과(이하 ‘이 사건 제2처분’ 이라 하고, 위 제1처분과 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체 의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 - 3 - 가. 원고의 주장 (1) 이 사건 건축물뿐만 아니라 피고가 문제 삼는 식품위생시설 역시 위 건축물의 부속 건물 형태로 원고가 이 사건 토지를 매입할 당시에 이미 존재하고 있어, 원고는 위 부속 건물에다가 단지 조립식 판넬만 설치하여 이를 식당창고로 사용한 것에 불과 한바, 이는 건축법상 증축에 해당하지도 않고, 증축에 해당하더라도 경미한 행위에 불 과하여 개특법 제12조 제1, 2항의 허가나 신고대상이라고도 보기 어려우므로, 이에 반 하는 이 사건 제1처분은 위법하다. (2) 이 사건 토지 지상에 나무판자를 놓고 그 위에 텐트를 설치하여 이 사건 야영 장을 조성하였더라도 이로 인하여 이 사건 토지의 형질변경이 있는 것으로 판단할 수 는 없으므로, 이에 반하는 이 사건 제2처분도 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 (1) 이 사건 제1처분 부분 (가) 개특법 제30조의2 제1항 및 제30조 제1항에 의하면, 시장.군수.구청장은 개특법 제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건 축물의 건축행위를 적발한 경우 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물 등의 소유자. 관리자 또는 점유자를 포함한다)에 대하여 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있고, 이러한 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명 령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정하고 있는 바, 전 소유자가 개특법을 위반하여 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 - 4 - 건축물을 건축한 경우, 그 건축물을 매수하여 소유하고 있는 자 역시 시장 등의 시정 명령에 따라 건축물을 철거할 의무가 있고, 그러한 시정명령에 응하지 아니할 경우 이 행강제금의 부과를 면할 수 없다고 할 것이다. (나) 보건대, 갑 제3호증의1, 을 제1호증의1 내지 6의 각 기재 및 변론 전체의 취 지에 의하면, 이 사건 토지의 종전 소유자가 위 토지 지상에 이 사건 건축물의 축조를 위하여 허가받은 사항은 64.5㎡ 규모의 블록슬레트 구조 공장건물에 불과한데, 현재 이 사건 건축물은 약 200㎡ 규모의 조립식판넬조 구조로 식당건물의 용도로 사용되고 있는 것으로 보아 위 건축물에 대하여 재축이 있었던 사실, 위와 같이 이 사건 건축물 이 재축되는 것과 관련하여 피고로부터의 어떠한 허가도 존재하지는 않은 사실 등이 인정되고, 이를 위 법리에 비추어 보면, 종전 소유자로부터 이 사건 건축물을 양수받은 원고가 비록 자신이 직접 위 건축물을 재축하지 않고 위와 같이 재축된 이후 단지 경 미하게 수선한 것에 불과하다고 하더라도 피고의 시정명령에 불응한 이상 피고로부터 이행강제금의 부과를 면할 수 없다고 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. (2) 이 사건 제2처분 부분 (가) 개특법 제12조 제1항이 규정하고 있는 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성 토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원 상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006두4875 판결, 대법원 2005. 11. 25. 선고 2004도8436 판결 등 참조). (나) 보건대, 위 인정사실 및 갑 제5호증, 을 제2호증(각 가지번호 포함)의 각 기 재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 야영 - 5 - 지는 이 사건 토지 지상에 나무판자를 낮은 평상의 형태로 놓고 그 위에 일반 야영용 텐트를 설치한 것에 지나지 않는 점, ② 이 사건 야영지를 조성함에 있어 굴삭기 등 토지의 형상을 변경할 수 있는 중장비가 동원된 것으로는 보이지 않는 점, ③ 위 나무 판자 및 텐트를 제거함으로써 이 사건 토지는 원래의 상태로 쉽게 되돌릴 수 있는 점, ④ 피고 스스로도 아래에서 보는 바와 같이 위 나무판자 및 텐트의 설치를 물건의 적 치로 판단하는 것으로 보이는 점 등을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 토지가 이 사 건 야영장 조성으로 인하여 형질변경이 있었다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거 가 없으므로, 이를 지적한 원고의 위 주장은 이유 있다. (다) 한편, 피고는 이 사건 소송에 이르러 원고가 이 사건 토지 지상에 나무판자 및 텐트를 설치하기 위해서는 개특법 제12조 제1항 제7호 및 개특법 시행령 제17조에 따라 피고로부터 물건 적치에 대한 허가를 받아야 하는데 위 허가를 득한바 없으므로 결국 이 사건 제2처분이 적법하다고 주장하나, 피고의 위 주장은 기본적 사실관계가 동일하지 않는 처분사유를 추가한 것으로 허용될 수 없다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 등 참조)고 할 것이어서 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나 머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사김수천 - 6 - 판사송종환 판사김유정 - 7 - 관계법령 ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되기 전의 것) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹 木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ᆞ군계획사업(이하 "도시ᆞ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없 다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ᆞ시장ᆞ군 수 또는 구청장(이하 "시장ᆞ군수ᆞ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물 의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ᆞ군수ᆞ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기 능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ᆞ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ᆞ생활편익ᆞ생업을 위한 시설 7. 모래ᆞ자갈ᆞ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 ② 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ᆞ군수ᆞ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ③ 제1항 단서와 제2항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아 니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ᆞ군수ᆞ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허 - 8 - 가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ᆞ공작물ᆞ토지의 소유자ᆞ관리 자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당 한 기간을 정하여 건축물ᆞ공작물 등의 철거ᆞ폐쇄ᆞ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓 는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ᆞ군계획사업의 시행을 한 경우 3. 제12조제2항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또 는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행 위 또는 도시ᆞ군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장ᆞ군수ᆞ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정 명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다.