자연녹지지역 내 신고 없이 대기배출시설 설치, 폐쇄명령 처분 취소 청구

- 1 - 울 산 지 방 법 원 제 1행 정 부 판 결 사 건2020구합7065 영업소폐쇄처분취소 원 고**** 소송대리인 법무법인 (유한) 동헌 담당변호사 **** 피 고**** 소송대리인 변호사 **** 변 론 종 결2021. 11. 25. 판 결 선 고2022. 1. 13. 주 문 1.원고의 청구를 기각한다. 2.소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2020. 8. 12. 원고에 대하여 한 대기환경보전법위반에 따른 행정처분(폐쇄명령) 을 취소한다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 **** B에서 지방산계열 제조, 판매, 용역서비스업 등을 영위하는 회사이다(이하 ‘이 사건 사업장’이라고 한다). 나. 피고는 2020. 5. 25. 이 사건 사업장에 대한 현장확인 결과 원고가 대기환경보전 법 제23조 제1항을 위반하여 신고 없이 대기배출시설(가열시설 2기, 저장시설 4기)을 설치한 사실을 확인하였다. 다. 피고는 사전통지 및 청문 절차를 거쳐 2020. 8. 12. 원고에게 대기환경보전법 제 84조에 따라 이 사건 사업장에 설치된 가열시설 2기(40㎥ 1기, 25㎥ 1기), 저장시설 4 기(40㎥ 4기)(이하 ‘이 사건 시설’이라고 한다)에 대하여 폐쇄명령을 하였다(이하 ‘이 사 건 처분’이라고 한다). [인정근거] (생략) 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 액상인 미강유 1) 가 고체상태로 된 것을 가열하여 액체상태의 미강유로 변환하는 작 업은 새로운 제품으로 전환하거나 생산하는 것이 아니므로 제조업에 해당하지 않고, 이 사건 사업장에 이 사건 시설을 설치하는 것이 다른 법률에 따라 금지된 경우도 아 니므로, 이 사건 처분은 위법하다. 원고는 이 사건 사업이 제조업이 아니라는 피고 직원의 확인에 따라 이 사건 시설 을 설치하게 된 것이므로, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하고, 이 사건 사업장 인 1) 현미 도정과정에서 발생하는 쌀겨인 미강을 가공한 유지생산물 - 3 - 근에서 제조업 공장을 운영하는 공장들도 있어 형평의 원칙에도 반하는 점과 이 사건 처분으로 인한 원고의 불이익이 더 큰 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일 탈.남용한 위법이 있다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 처분사유 부존재 주장에 대하여 가) 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시.도지사의 허 가를 받거나 시.도지사에게 신고하여야 한다(대기환경보전법 제23조 제1항). 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명하여야 하고, 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설 의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다(대기환경보전법 제38 조). 한편, 국토계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제76조 제1항 의 위임에 따라 자연녹지지역 안에 설치할 수 있는 시설을 정하고 있는 국토계획법 시 행령 제83조 제4항 별표17은 자연녹지지역 안에 설치할 수 있는 시설을 나열함으로써 위 시설에 해당하지 않는 시설에 대해서는 자연녹지지역에 설치할 수 없도록 하고 있 다. 위 별표17은 자연녹지지역 안에 건축법 시행령 별표1 제17호의 공장[물품의 제조· 가공{염색·도장(도장)·표백·재봉·건조·인쇄 등을 포함한다} 또는 수리에 계속적으로 이용 되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, - 4 - 자동차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것] 중 첨단업종 의 공장, 지식산업센터, 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장 으로서 별표16 제2호 아목 (1) 내지 (5)의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것을 설치할 수 있다고 규정하고 있다(제2호 차목). 나) 을 제8호증의 기재, 통계청에 대한 각 사실조회 결과에 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고는 신고 없이 이 사건 시설을 설치하였고, 위 지역이 이 사건 시설의 설치가 불가능한 지역에 해당하므로, 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 주장은 이유 없다. (1) 이 사건 시설이 설치된 이 사건 사업장소는 자연녹지지역으로 지정되어 있다. (2) 이 사건 사업장에서는 공급받은 고체상태인 미강유를 가열하여 액체상태로 전 환하는 작업이 이루어지는바, 통계청에서 고시하는 한국표준산업분류에 의하면, 각종 식물성 물질로부터 식용 조유(粗油) 및 바이오 중유 원료 등 산업용 조유를 생산(고체 상태 또는 액체상태 조유들 상호 간에 전환하는 가공 활동 등도 포함)하는 것이 주된 산업 활동인 경우에 식물성 유지 제조업으로 분류된다. (3) 이 사건 시설은 앞서 본 바와 같이 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 첨단 업종의 공장, 지식산업센터, 도정공장 및 식품공장, 제재업의 공장 등과는 관련이 없다. 2) 신뢰보호원칙 위반 주장에 대하여 가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 - 5 - 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마 지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정 당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 나) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제9, 14호증, 을 제14호증의 각 기재, 증인 D의 증언만으로는, 피고가 원고에게 이 사건 사업이 제조업에 해당하지 않는다는 공적인 견해를 표명했다고 볼 수는 없다. 설령 원고가 피고의 담당 공무원으로부터 이 사건 사업이 제조업에 해당하지 않 는다는 답변을 들었고, 이를 공적인 견해표명이라고 가정하더라도, 을 제2, 15, 16호증 의 각 기재에 의하여 알 수 있는 사정들 즉, 원고가 발행한 거래명세서, 2020. 2. 12.자 사업자등록증에는 이 사건 사업의 종류가 ‘제조업’이라고 기재되어 있는 점, 원고는 대 기환경보전법위반으로 약식명령이 발령되어 정식재판 중인데(울산지방법원 2021고정 141), 원고의 실질적인 대표자라고 하는 C은 수사기관에서 ****청 지역경제과에 제 조업 해당 여부와 공장 등록 관련 사항을 문의하면서, 일부 제한된 정보만을 제공하여 제조업에 해당하지 않는다는 전화상 답변만을 듣고, 대기배출시설 설치신고 대상 여부 에 대하여 고의적으로 알아보지 않았다고 진술한 점 등을 종합하면, 이러한 답변이 정 당하다고 신뢰한 데에 대하여 원고에게 귀책사유가 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위반된다고 볼 수는 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3) 재량권 일탈.남용 주장에 대하여 - 6 - 원고는 대기환경보전법 제23조 제1항에 따른 신고 없이 이 사건 시설을 설치하였 고, 이 사건 시설은 ‘그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설을 설치하는 것이 금 지된 경우’에 해당하므로 피고는 대기환경보전법 제38조 단서에 따라 이 사건 시설에 대한 폐쇄를 명하여야 한다. 이 사건 처분과 관련하여 피고에게 재량이 있음을 전제로 한 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사정재우 판사조현선 판사황인아 - 7 - 별지 관계 법령 ■ 대기환경보전법 제23조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ᆞ도지사의 허가를 받거나 시ᆞ도지사에게 신고하여야 한다. 다만, 시ᆞ도가 설치하는 배출시설, 관할 시ᆞ도가 다른 둘 이상의 시ᆞ군ᆞ구가 공동으로 설치하는 배출시설에 대해서는 환경부장관의 허가를 받거나 환 경부장관에게 신고하여야 한다. 제38조(위법시설에 대한 폐쇄조치 등) 환경부장관 또는 시ᆞ도지사는 제23조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 아니 하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용 중지를 명하여야 한다. 다만, 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치ᆞ개선하더라도 그 배 출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우 또는 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경 우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다. 제84조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한 다. ■ 대기환경보전법 시행령 제11조(배출시설의 설치허가 및 신고 등) ① 법 제23조제1항에 따라 설치허가를 받아야 하는 대기오염물질배출시설(이하 "배출시설"이 라 한다)은 다음 각 호와 같다. - 8 - 1. 특정대기유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 발생되는 배출시설 2. 「환경정책기본법」 제38조에 따라 지정ᆞ고시된 특별대책지역(이하 "특별대책지역"이라 한다)에 설치하는 배출시설. 다만, 특정대기유해물질이 제1호에 따른 기준 이상으로 배출되지 아니하는 배출시설로서 별표 1의3에 따른 5종사업장에 설치하는 배출시설은 제외한다. ② 법 제23조제1항에 따라 제1항 각 호 외의 배출시설을 설치하려는 자는 배출시설 설치신고 를 하여야 한다. ■ 대기환경보전법 시행규칙 제5조(대기오염물질배출시설) 법 제2조제11호에 따른 대기오염물질배출시설(이하 "배출시설"이라 한다)은 별표 3과 같다. 제134조(행정처분기준) ① 법 제84조에 따른 행정처분기준은 별표 36과 같다. ② 환경부장관, 시ᆞ도지사 또는 국립환경과학원장은 위반사항의 내용으로 볼 때 그 위반 정 도가 경미하거나 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 별표 36에 따른 조업정지 ᆞ업무정지 또는 사용정지 기간의 2분의 1의 범위에서 행정처분을 경감할 수 있다. [별표 36] 행정처분기준(제134조 관련) 2. 개별기준 가. 배출시설 및 방지시설등과 관련된 행정처분기준 위반사항근거법령 행정처분기준 1 차2 차3 차4 차 1) 법 제23조에 따라 배출시설설 치허가(변경허가를 포함한다)를 받지 아니하거나 신고를 하지 아 니하고 배출시설을 설치한 경우 가) 해당 지역이 배출시설의 법 제38조 사용중지 명 령 - 9 - ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ᆞ종류 및 규모 등 의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ᆞ종류 및 규모 등 의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으 로 정하는 기준에 따라 특별시ᆞ광역시ᆞ특별자치시ᆞ특별자치도ᆞ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제83조(용도지역ᆞ용도지구 및 용도구역안에서의 건축제한의 예외 등) ④ 용도지역ᆞ용도지구 또는 용도구역안에서의 건축물이 아닌 시설의 용도ᆞ종류 및 규모 등 의 제한에 관하여는 별표 2부터 별표 25까지, 제72조, 제74조부터 제76조까지, 제79조, 제80 조 및 제82조에 따른 건축물에 관한 사항을 적용한다. 다만, 다음 각 호의 시설의 용도ᆞ종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 적용하지 아니한다. 1. 「관광진흥법」 제3조제1항제6호에 따른 유원시설업(이하 "유원시설업"이라 한다)을 위한 유기시설(유기시설)ᆞ유기기구(유기기구)로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 시설 가. 철로를 활용하는 궤도주행형 유기시설ᆞ유기기구일 것 나. 가목의 철로는 「철도사업법」 제4조에 따라 지정ᆞ고시된 사항의 변경으로 사업용철도노 설치가 가능한 지역인 경우 나) 해당 지역이 배출시설의 설치가 불가능한 지역일 경우 폐쇄명령 - 10 - 선에서 제외된 기존 선로일 것 2. 제1호의 유기시설ᆞ유기기구를 설치하는 유원시설업을 위하여 「관광진흥법」 제5조제2항 에 따라 갖추어야 하는 시설 [별표 17] 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제16호관련) 2. 도시ᆞ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한 다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시ᆞ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 차. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것 (1) 첨단업종의 공장, 지식산업센터, 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 별표 16 제2호 아목(1) 내지 (5)의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것 ■ 건축법 시행령 [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 17. 공장 물품의 제조·가공[염색·도장(도장)·표백·재봉·건조·인쇄 등을 포함한다] 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동 차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것. 끝.