시외버스 운송사업자가 기존 운행계통의 종점을 연장하고 경유지를 변경하는 사업계획변경인가를 받음

【원 고】 중앙고속운수 주식회사외 4인(소송대리인 변호사 오장희외 1인) 【피 고】 경상북도지사(소송대리인 변호사 유병갑) 【피고보조참가인】 아진여객자동차 주식회사(소송대리인 변호사 배기원) 【변론종결】 1989. 11. 29. 【주 문】 피고가 1987.5.16. 피고보조참가인 아진여객자동차주식회사에 대하여 한 별지 내역서기재의 시외버스사업계획변경인가 처분을 취소한다. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인의 부담으로 하고, 그 나머지 부분은 피고의 부담으로 한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이 유】 1. 성립에 다툼이 없는 을제1호증의 1, 2(운송사업계획변경인 허가신청서 및 그 내용), 을제2호증의 1, 2(운송사업계획변경협의요청 및 변경사항), 을제3호증(협의회신), 을제4호증의 1, 2, 을제13호증의 1, 2(각 운송사업계획변경인가 및 그 내용)의 각 기재에 변론의 전취지를 보태어 보면, 피고가 1987.5.16. 시외버스운송사업자인 피고보조참가인 아진여객자동차주식회사(이하, 참가인회사라고만 한다)의 신청에 따라 별지 내역서 기재와 같이 대구를 기점으로 하고 경북 북부지역인 의성, 지보리, 지보, 예천, 온혜를 각 종점으로 하는 5개의 종전 운행계통에 관하여 각각 그 종점을 기점으로 기점인 대구를 경유지로 하고, 그 운행계통을 연장하여 종점을 부산으로 하며, 경유지를 일부 변경하는 내용의 시외버스운송사업계획변경을 인가한 사실을 인정할 수 있고, 반증없다. 2. 먼저 본안전항변에 관하여 본다. 피고는, 이사건 소는 행정심판전치의 요건을 결하여 부적법하다고 다투므로, 살피건대, 이사건 처분이 1987.5.16. 이루어졌음은 앞서 본바있고, 위에 나온 을제4, 13호증의 각 1, 2와 성립에 다툼이 없는 갑제1호증(행정심판청구서), 갑제2호증의 3(재결서), 갑제3호증(홍보유인물), 을제8호증의 5(운행시간협의), 을제9호증의 1, 2, 3(시외버스운행시간인가 및 운행시간표), 을제10호증의 1내지 5(각 자동차등록증)의 각 기재와 증인 조양래의 일부증언에 변론의 전취지를 보태어 보면, 참가인회사는 인가일로부터 3개월이내에 운송업을 개시하여야 한다는 조건으로 이사건 처분을 받았던 것이나, 그에 따른 준비관계로 지체되어 1988.2.12.에야 운행을 개시하고, 그 무렵부터 그 운행사실을 일반에 홍보하기 시작한 사실, 원고회사들은 이사건 처분사실을 전혀 모르고 있다가 1988.2.18. 참가인회사의 운행개시 홍보물(갑제3호증)을 구해보고서 비로소 이를 안 사실, 원고회사들은 이사건 처분에 관하여 이해관계있는 제3자의 자격으로 1988.4.11. 교통부장관에 대하여 그에 대한 행정심판청구를 제기하였으나, 그해 5.17.자로 그 제기기간이 도과되어 부적법하다는 이유로 각하되었고, 원고회사들은 그달 20일 그 재결서를 송달받고는 그해 7.6. 이사건 소를 제기한 사실을 인정할 수 있고, 반증없다. 그런데,행정심판법 제18조 제1항 본문은, 심판청구는 처분이 있음을 안날로 부터 60일이내에 제기하여야 한다. 제3항은, 심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.고 규정하고 있는바, 이미 본바와 같이 원고회사들이 제기한 행정심판청구가 이사건 처분이 있은 날로부터행정심판법 제18조 제3항본문 소정의 180일을 도과하여 제기된 것임은 역수상 명백하다. 그러나, 이사건에서와 같이 행정처분의 상대방아닌 원고회사들이 제3자로서 그 처분의 당부를 다투는 경우, 제3자인 원고회사들에는 처분의 통지 자체가 없었던 것이므로, 통지없이도 처분의 존재를 알만한 특별한 사정이 있지 아니하는 한 원고회사들로서는 이를 제때에 알 수 없다할 것이고, 이사건에서는 참가인회사의 대외홍보로써 이를 비로소 알았던 것이니, 이러한 경우에는 위 180일의 행정심판청구기간을 지키지 못한 데에같은법 제18조 제3항 단서에서 말하는 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다고 보아야 할 것이다. 그렇다면, 원고회사들은 그들이 이사건 처분의 존재를 안날인 1988.2.18.로부터같은법조 제1항 본문의 행정심판청구제기 기간인 60일내에 행정심판청구를 제기하였음이 위인정사실에 의하여 또한 명백하므로, 결국 이사건 소는 소정의 전심절차를 경유한 적법한 소라 할 것이다. 3. 본안에 관하여 판단한다. 가. 원고들은, (1) 이사건 처분은 그 운행계통연장 부분이 진입도로를 제외하고는 기존의 고속버스 운행노선과 기, 종점이 동일하여 실질상 고속버스운송사업의 범주에 속하는 새로운 노선면허에 해당하고, 시외버스 사업계획변경인가의 범위를 벗어나는 바, 이점에서 자동차운수사업법이 자동차운송사업의 종류와 사업영역을 구분하고 그 인.면허권자도 달리 규정하는 취지에 위반되고, (2) 가사 새로운 노선면허에 해당하지 아니한다 하더라도, 자동차운수사업법 및 그 관계법령상 운행계통연장등의 사업계획변경을 인가함에는 사전에 수송수요와 수송력공급조사로 작성된 사업용 자동차공급기준에 따라 운송력공급계획을 마련하고, 이를 관련 운송사업자들에게 주지시켜 공평한 기회를 부여하여야 하며, 자동차운수사업법 인.면허사무처리요령 제13조와 사업용자동차 공급기준책정요령 제4조등에 따르면, 도시간 또는 도시와 관광지등에 노선버스가 직접운행되지 않는 지역간이어야 시외버스의 신규운행이 인가될 수 있고, 고속버스와 경합되는 경우에는 시외버스 신규운행은 전운행계통 거리의 70%를 초과하여 고속도로를 경유운행할 수 없으며, 철도 및 고속버스와 경합되는 장거리 운행계통도 아니어야 한다고 규정하고 있으며, 또 사업용자동차공급기준 책정요령 제4조 제2호에 따르면, 운행계통의 연장으로 기존의 시외버스 또는 고속버스 운행계통과 동일하게 되는 경우에는 그러한 연장을 허가할 수 없고, 운행계통의 연장거리는 기존운행계통거리에 30킬로미터를 초과할 수 없게 되어 있으며, 가사 경북 북부지역주민의 편의를 위하여 새로운 운수수요가 생겼다하더라도, 공공복리적 차원에서 위와 같은 절차와 제한을 따라야 할 것인데, 현재 대구-부산간의 고속버스 이용율이 계속 떨어지고 있는 사실조차도 무시하고 특정업자를 위하여 비밀리에 하였다는 점에서도 이사건 처분은 위법하다고 주장한다. 나. 살피건대, 자동차운수사업법에 따르면, 자동차운송사업 중 노선여객자동차운송사업(법 제3조 제1항 제1호)은 시내버스운송사업, 고속버스운송사업, 시외버스 운송사업으로 구분되고(자동차운수사업법시행령 제2조 제1호), 자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 제출하여 교통부장관의 면허를 얻어야 하고(법 제4조 제1항), 교통부장관은 자동차운송사업의 종류별로 노선 또는 사업구역을 정하여 그 면허를 하여야 하며(법 제4조 제2항), 그리하여 면허받은 자동차운송사업에 관한 사업계획을 변경하고자 할 때에는 교통부장관의 인가를 얻어야 하고(법 제13조 제1항), 그 인가내용과 절차에 관하여는자동차운수사업법시행규칙 제2조와제21조등에서 자세히 규정하고 있다. 그리고같은법 제69조 제1항과그 시행령 제9조 제1항 제1호 및제5호에 따라법 제4조의 자동차운송사업면허(다만, 고속버스운송사업에 관한 것은 제외)와법 제13조의 사업계획변경인가(고속버스운송사업의 경우는 일부사항에 한하여)의 권한이 모두 도지사에게 위임되어 있고, 그밖에 교통부훈령인 자동차운수사업법 인.면허사무처리요령과 사업용자동차공급기준책정요령등이 위 법규상의 사업면허 또는 사업계획변경인가에 관한 세부적인 기준과 절차를 규정하고 있다. 이상의 규정들을 종합해 보면, 노선여객자동차운송사업의 경우에는 일정한 노선(기점과 경유지 및 종점까지의 거리가 명시된 것으로서 노선운송사업자가 운행할 수 있는 구간: 자동차운수사업법 인.면허사무처리요령 제2조 제1호)에 대한 사업면허를 받아 그 노선안에서 각종의 운행계통(면허받은 노선안에서 기점과 경유지 및 종점까지의 거리와 운행횟수를 정하여 운행하는 구간: 위 요령 제2조 제2호)을 그 사업계획으로 설정하게 되어 있어서, 노선의 신설 또는 연장은 사업면허로만 할 수 있고, 면허된 노선안에서의 운행계통의 변경, 연장등은 사업계획변경인가로만 할 수 있음이 명백하다. 그런데, 참가인 회사가 보유하고 있는 시외버스운송사업의 면허노선을 보면, 별지 내역서기재의 변경전 각 운행계통에 관한 노선(대구에서 경북 북부지역 사이)을 보유하고 있음은 당사자 사이에 다툼이 없고, 성립에 다툼이 없는 을제12호증의 1(시외버스운송사업 양도양수 및 사업계획 인.면허), 2(시외버스운송사업일부양도양수인가), 을제15호증의 1(여객자동차운수사업계획변경인가증), 2(여객자동차운수사업노선연장면허 및 사업계획변경인가증), 3, 4(각 법인명칭 및 대표자 명의변경)의 각 기재에 따르면, 참가인회사는 1956년이래 기점대구, 경유지 영천, 종점 진보로 된 노선을 보유해 왔고, 1986.11.14. 기점 충북 신단양, 경유지 영주, 안동, 의성, 영천, 고속도로, 종점 부산으로 된 노선에 관한 시외버스 운송사업을 소외 국신여객주식회사에게서 양수하여 그 인가를 받은 사실을 인정할 수 있고, 반증없는 바, 따라서 이사건 처분에서 운행계통이 연장인가된 구간 중 기점인 경북 북부지역에서 대구까지의 구간과 영천에서 부산까지의 고속도로 운행구간에 관한 노선면허는 이를 보유하고 있는 셈이나, 서대구인터체인지에서 영천까지의 고속도로 운행구간에 대한 노선면허는 이를 보유하고 있지 아니함을 알 수 있다(노선에는 기점과 경유지 및 종점까지의 거리가 명시되어야 하고, 도로법상 국도와 고속국도가 구분되어 있음에 비추어, 참가인회사가 보유하고 있는 대구, 영천 사이의 노선은 고속도로 아닌 국도운행의 노선일 뿐임이 명백하다). 그렇다면, 이사건 처분 중 운행계통연장부분은 면허노선의 범위를 벗어남으로써 해당구간에 관한 노선의 신설 또는 연장의 면허가 앞서지 아니하는 한 사업계획변경인가의 방법으로써는 허용되지 아니하는 사항에 관한 것으로서 위법하다 할 것이다. 다. 참가인회사는, 피고가 1989.11.16. 참가인회사에 대하여자동차운수사업법 제4조에 의거하여 기점 대구, 경유지 서대구인터체인지, 고속도로, 신평, 고속도로, 종점 부산으로 하는 노선을 면허하였는바, 이로써 이사건 처분 중 운행계통연장인가 부분의 면허노선 흠결의 하자는 적법하게 치유되었다고 주장하므로, 살피건대, 성립에 다툼이 없는 을제16호증(시외버스운송사업노선면허)의 기재에 따르면, 그 주장과 같은 노선면허가 있은 사실은 인정되나, 행정처분의 적법여부는 그 처분당시의 사정을 기준으로 하여 판단하여야 하고, 하자있는 행정처분에 대한 사후적 치유를 인정하는 것은 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에서 허용될 수 없다할 것이며, 또 같은 사리에서 시외버스운송사업계획변경인가나 그 사업면허는 다같이 피고의 권한에 속하는 사항이지만, 그렇다고해서 이사건 사업계획변경인가를 해당구간에 대한 노선면허를, 겸하는 것(이른바 위법행위의 전환으로서)으로 보아줄 수도 없다할 것이니, 위 주장은 받아들일 수 없다. 참가인회사는 다시, 이사건 처분은 비록 위법하다 하더라도, 그에 따른 운행계통연장으로 인하여 1988년초부터 대구 북부지역 및 경북 북부지역 주민들의 교통편의에 크게 기여하고 있음에 비추어, 그 노선을 폐쇄하는 것은 현저히 공공복리에 반하는 결과를 초래한다 할 것이므로,행정소송법 제28조의 규정취지에 따라 원고의 청구를 기각함이 상당하다고 주장한다. 그러나, 위 법조에 따른 사정판결을 하기 위하여서는 그 행정처분의 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 아니하는 때에 해당하여야 할 터인데, 이사건 처분의 경우 그 취소로 인하여 연장노선이용 승객들의 불편이 예상됨은 물론이지만, 한편 그러한 불편은 피고가 취할 수 있는 여러 대응조치등으로 일시적현상에 그칠 것으로 또한 예상되는 점에서 위와 같은 사정판결의 요건을 갖추고 있지 못하다할 것이고, 달리 그 요건사실을 인정할 만한 자료가 없다. 4. 그렇다면, 이사건 처분이 위법하다하여 그 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유있으므로 이를 인용하고, 소송비용은 패소자들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다. 1990. 1. 10. 판사 송진훈(재판장) 서정석 김수학