도립공원 내 허가받은 지역특산물 판매장 건물에서 허가 용도와 달리 음식물을 조리·판매하는 시설을 운영함

- 1 - **** 제 1행 정 부 판 결 사 건2020구합7638 계고처분취소 원 고 1. A 2. B 3. C 4. D 5. E 6. F 7. G 8. H 9. I 10. J 11. K 12. L 13. M 14. N 원고들 소송대리인 변호사 **** 피 고**** - 2 - 소송대리인 법무법인 세양 담당변호사 **** 변 론 종 결2021. 8. 19. 판 결 선 고2021. 9. 30. 주 문 1.원고들의 청구를 모두 기각한다. 2.소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2020. 9. 26. 원고들에게 한 불법시설물 자진철거 명령 및 행정대집행 계고처분 을 취소한다 1) . 이 유 1. 처분의 경위 가. 울산 ****(이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 일원은 1979. 11. 5.경 가지산 도립 공원으로 지정된 후, 1987. 11.경 도립공원 기본계획 결정에 따라 공원자연환경지구로 지정되었다. 나. 피고, **** 등이 이 사건 부지에서 장사를 하는 노점상들의 양성화 방안 대책을 마련하면서 ****은 1994. 4. 13.경 지역특산물 판 1) 청구취지를 이와 같이 선해한다. - 3 - 매장 설치 용도로 ****의 일부인 이 사건 부지에 대한 도로점용을 허가하였고, 당시 허가조건에는 아래 사항이 포함되어 있었다. 다. 원고들은 이 사건 부지 일원에 소재한 건물에서 음식물 조리 및 판매시설(이하 원고들이 운영하는 음식물 조리 및 판매시설을 통틀어 ‘이 사건 시설물’이라 한다)을 운영하고 있다. 라. 피고는 2020. 9. 25. 원고들에 대하여, 가지산도립공원구역 내인 이 사건 부지에 서 이 사건 시설물을 설치, 운영하는 행위는 자연공원법 제23조 제1항 제10호, 제27조 에 위배되는 행위라는 이유로 같은 법 제31조에 따라 이 사건 시설물을 자진 철거하라 는 내용의 철거명령을 하면서 만약 이를 이행하지 아니하면 행정대집행을 하겠다는 내 용의 행정대집행 계고처분(이하 철거명령과 행정대집행 계고처분을 통틀어 ‘이 사건 처 분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] (생략) 2. 처분의 적법 여부 가. 원고들의 주장 1) 신뢰보호원칙 위배 원고들은 종전부터 이 사건 부지 일대에서 포장마차를 운영하던 자들로 1994.경 도로점용허가 당시 이 사건 부지에 건물을 신축하면서 포장마차를 정리하고 대신 이 허가조건 8. 점용목적인 지역특산물 판매장으로만 사용하여야 하며 불법 임대 등으로 민원이 야기될 시 귀군 책임 하에 해결하되 이때 허가처분청에서 직권취소하더라도 이의를 제기할 수 없음 - 4 - 사건 건물에 이 사건 시설물을 설치하여 운영해 왔는데, 피고는 당시 원고들이 지역특 산물 판매업을 영위함과 동시에 이 사건 시설물을 설치하여 종전처럼 음식점 조리 및 판매업을 영위하는 것을 묵시적으로 승인하였을 뿐만 아니라, 도로점용허가조건에 의 하면 이 사건 부지에서 음식점 조리 및 판매업을 할 수 없다는 것을 알면서도 그 후 약 25년간 제재조치를 취한 바가 없다. 따라서 피고는 이 사건 부지에서 음식물 조리 및 판매를 할 수 있다고 묵시적으로 승인하면서 공적인 견해표명을 한 것이고 원고들 은 귀책사유 없이 이를 신뢰하여 왔으므로 이러한 신뢰는 법상 보호되어야 한다. 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다. 2) 재량권 일탈.남용 그렇지 않더라도 오랜 기간 이 사건 부지에서 영업을 해 오고 있는 원고들에게 이 사건 시설물을 철거하도록 하는 것은 너무나 가혹하여 재량권 일탈.남용의 위법이 있다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 신뢰보호원칙 위배 주장에 관한 판단 가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호 의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적 인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하 여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이 에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분 - 5 - 을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선 고 2000두8684 판결, 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 처분을 하지 않 겠다는 점에 관한 묵시적 견해표명이 있다고 하기 위하여는 단순한 처분 누락과는 달 리 상당기간의 불처분 상태에 대하여 처분하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다(대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두7855 판결, 대법원 1995. 11. 14. 선고 95누10181 판결 등 취지 참조). 나) 이러한 법리를 전제로 보건대, 앞서 본 인정사실 및 앞서 든 증거에 변론 전 체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙을 위반하였다고 할 수 없다. ① 이 사건 부지에 대해 있었던 도로점용허가증의 ‘점용목적’난에는 ‘지역 특 산물 판매장 설치’라고 기재되어 있고 허가조건 제8항에도 ‘점용목적인 지역특산물 판 매장으로만 사용하여야 하는’ 것으로 명시되어 있다. 또한 자연공원법 제18조, 같은 법 시행령 제14조의3 제3항은 공원자연환경지구에서 국민경제상의 필요에 따라 설치가 허용되는 시설에 농산물.임산물.수산물 또는 축산물의 보관시설, 건조 포장 등의 가 공시설 또는 판매시설을 포함하고 있으나(제5호), 음식물 조리 및 판매업은 포함하고 있지 않다. ② 원고들은 이 사건 부지에 신축되는 가설건축물에서 음식물 조리 및 판매행 위를 하는 것에 대해 관할청의 묵시적 승인이 있었다고 주장하나, 이를 인정할 아무런 증거가 없고, 원고들의 주장은 도로점용허가 당시 ‘지역특산물 판매장으로만 사용하여 - 6 - 야’ 한다는 조건을 명시적으로 부가한 것에도 정면으로 배치되어 받아들이기 어렵다. ③ 원고들은 이 사건 사업부지에서 영업활동을 하면서 업태는 ‘소매업’으로, 종목은 ‘슈퍼, 잡화’, ‘기타음식료품 및 일용잡화’ 등으로 사업자등록을 하였는바, 이 사 건 부지에 도로점용허가가 있고 가설건축물이 설치될 당시에는 점용목적에 부합하게 지역특산물 판매시설로만 활용되다가 그 후 일정기간이 경과하면서 당초의 점용목적과 는 달리 포장마차처럼 음식물을 조리하고 판매하는 영업도 이 사건 부지에서 행해지기 시작한 것으로 보인다. ④ 이와 같은 사정에 비추어 보면 피고가 당초 이 사건 부지에서 원래의 점용 목적인 지역특산물 판매업 외에 음식물 조리 및 판매업을 영위하는 것도 묵시적으로 승인하였다고 인정하기 어렵고, 나아가 이후 원고들이 이 사건 부지에서 음식물 조리 및 판매업을 한 행위에 대해 상당 기간 동안 제재조치를 하지 아니하였다는 사정만으 로는 피고가 제재를 하지 않겠다는 취지의 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수도 없다. ⑤ 만약 이 사건 처분에 신뢰보호의 원칙이 적용된다고 보면, 피고로서는 특 별한 사정이 없는 한 이 사건 부지에서 허가받지 않은 음식물 조리 및 판매업을 영위 하는 것을 향후에도 계속 허용해야 한다는 결과가 되는데, 이는 자연공원법 등 관련 법령에서 주변 상업시설과 경관이 적절한 조화를 이루고 자연공원의 미관을 보호하고 자 하는 공익을 현저히 해할 우려가 있는바, 원고들이 주장하는 사정을 모두 고려하더 라도 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 입는 불이익보다 이로써 달성하고자 하는 공 익이 크다 할 것이므로, 원고들의 주장은 이 점에서도 받아들이기 어렵다. 2) 재량권 일탈.남용 주장에 관한 판단 앞서 본 인정사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 - 7 - 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ᆞ남용하여 위법한 것이라고 인정하기 어렵다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. ① 자연공원의 지정ᆞ보전 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속 가능한 이용을 도모함을 목적으로 하는 자연공 원법의 취지를 고려할 때 공원 부지에서 허가받지 않은 음식물 조리 및 판매 행위를 제한할 공익상 필요성이 크다. ② 자연공원법의 규정에 따른 공원관리청의 허가를 받지 아니하고 설치한 이 사 건 시설물을 그대로 방치한다면 건축법이나 자연공원법 등이 정하고 있는 여러 제한규 정을 회피하려는 것을 사전에 예방하지 못하게 되어 적정한 공원계획 수립 실시에 큰 지장을 주게 되는 등 공익을 심히 해할 우려가 있다. ③ 원고들은 당초에는 이 사건 부지에 대한 도로점용허가의 점용목적 내에서 영 업활동을 하다가 위법성을 인식하면서도 이 사건 시설물을 설치하고 포장마차와 같은 영업활동을 감행한 점, 원고들의 주장에 의하더라도 이 사건 부지에 이 사건 시설물을 설치하여 허가받지 않은 음식물 조리 및 판매행위를 한 것이 상당 기간에 이르는 것으 로 보이는 점 등에 비추어, 위법행위의 정도가 가볍지 않다. 3. 결론 그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사정재우 - 8 - 판사조현선 판사황인아 - 9 - 별지 관계 법령 ■자연공원법 제18조(용도지구) ① 공원관리청은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 다음 각 호의 용도지 구를 공원계획으로 결정한다. 2. 공원자연환경지구: 공원자연보존지구의 완충공간(완충공간)으로 보전할 필요가 있는 지역 ② 제1항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 해안 및 섬지역에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호의 행위기준 범위에서 대통령령으로 다르게 정할 수 있다. 2. 공원자연환경지구 가. 공원자연보존지구에서 허용되는 행위 나. 대통령령으로 정하는 기준에 따른 공원시설의 설치 및 공원사업 다. 대통령령으로 정하는 허용기준 범위에서의 농지 또는 초지(초지) 조성행위 및 그 부대시설의 설 치 라. 농업ᆞ축산업 등 1차산업행위 및 대통령령으로 정하는 기준에 따른 국민경제상 필요한 시설의 설치 마. 임도(임도)의 설치(산불 진화 등 불가피한 경우로 한정한다), 조림(조림), 육림(육림), 벌채, 생태 계 복원 및 「사방사업법」에 따른 사방사업 바. 자연공원으로 지정되기 전의 기존 건축물에 대하여 주위 경관과 조화를 이루도록 하는 범위에 서 대통령령으로 정하는 규모 이하의 증축ᆞ개축ᆞ재축 및 그 부대시설의 설치와 천재지변이나 공원사업으로 이전이 불가피한 건축물의 이축(이축) 사. 자연공원을 보호하고 자연공원에 들어가는 자의 안전을 지키기 위한 사방(사방)ᆞ호안(호안)ᆞ 방화(방화)ᆞ방책(방책) 및 보호시설 등의 설치 아. 군사훈련 및 농로ᆞ제방의 설치 등 대통령령으로 정하는 기준에 따른 국방 또는 공익을 위하여 필요한 최소한의 행위 또는 시설의 설치 자. 「장사 등에 관한 법률」에 따른 개인묘지의 설치(대통령령으로 정하는 섬지역에 거주하는 주 민이 사망한 경우만 해당한다) 차. 제20조 또는 제23조에 따라 허가받은 사업을 시행하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간의 범 위에서 사업부지 외의 지역에 물건을 쌓아두거나 가설건축물을 설치하는 행위 카. 해안 및 섬지역에서 탐방객에게 편의를 제공하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간의 범위에서 관리사무소, 진료시설, 탈의시설 등 그 밖의 대통령령으로 정하는 시설을 설치하는 행위 - 10 - 제23조(행위허가) ① 공원구역에서 공원사업 외에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공원관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 대통 령령으로 정하는 바에 따라 공원관리청에 신고하고 하거나 허가 또는 신고 없이 할 수 있다. 1. 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축ᆞ증축ᆞ개축ᆞ재축 또는 이축하는 행위 9. 물건을 쌓아 두거나 묶어 두는 행위 10. 경관을 해치거나 자연공원의 보전ᆞ관리에 지장을 줄 우려가 있는 건축물의 용도 변경과 그 밖의 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 ② 공원관리청은 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 제1항에 따른 허가를 할 수 있다. 1. 제18조 제2항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞을 것 2. 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 것 3. 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치지 아니할 것 4. 일반인의 이용에 현저한 지장을 주지 아니할 것 제27조(금지행위) ① 누구든지 자연공원에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 자연공원의 형상을 해치거나 공원시설을 훼손하는 행위 2. 나무를 말라죽게 하는 행위 3. 야생동물을 잡기 위하여 화약류ᆞ덫ᆞ올무 또는 함정을 설치하거나 유독물ᆞ농약을 뿌리는 행위 4. 제23조제1항제6호에 따른 야생동물의 포획허가를 받지 아니하고 총 또는 석궁을 휴대하거나 그물 을 설치하는 행위 5. 지정된 장소 밖에서의 상행위 6. 지정된 장소 밖에서의 야영행위 7. 지정된 장소 밖에서의 주차행위 8. 지정된 장소 밖에서의 취사행위 9. 지정된 장소 밖에서 흡연행위 10. 대피소 등 대통령령으로 정하는 장소ᆞ시설에서 음주행위 11. 오물이나 폐기물을 함부로 버리거나 심한 악취가 나게 하는 등 다른 사람에게 혐오감을 일으키게 하는 행위 12. 그 밖에 일반인의 자연공원 이용이나 자연공원의 보전에 현저하게 지장을 주는 행위로서 대통령 령으로 정하는 행위 ② 공원관리청은 제1항제5호부터 제9호까지의 규정에 따라 행위가 금지되는 장소를 지정한 경우에는 안내판을 설치하는 등의 방법으로 이를 공고하여야 한다. 제31조(대집행) ① 공원관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 건축물이나 공작물 등의 소유자 또 는 점유자에게 그 철거 등 필요한 조치를 하도록 명할 수 있다. - 11 - 2. 제23조 제1항에 따른 행위허가를 받지 아니한 경우 ② 제1항에 따라 철거 등 조치명령을 받은 자가 명령에 따르지 아니하는 경우 그대로 두면 공익을 해치 거나 자연공원의 관리에 지장을 줄 것으로 인정될 때에는 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 공 원관리청이 대집행하거나 공원관리청의 요청에 따라 시ᆞ도지사 또는 군수가 대집행할 수 있다. ■자연공원법 시행령 제14조의3(공원자연환경지구에서의 행위기준) ① 법 제18조제2항제2호나목에 따라 공원자연환경지구에서 허용되는 공원시설의 설치 및 공원사업은 제2조에 따른 공원시설을 설치하는 것으로 한다. 다만, 제2조제5호에 따른 탐방로(국립공원에 설치 하는 탐방로만 해당한다)는 환경부장관이 고시하는 입지적정성 여부 등에 대한 평가에서 적정평가를 받은 경우에만 설치할 수 있으며, 같은 조 제7호에 따른 숙박시설은 제14조에 따른 해안 및 섬지역 에 환경부장관이 시ᆞ도지사와 협의하여 고시하는 입지적정성 여부, 시설규모 등에 관한 평가에서 적정 평가를 받은 경우에만 설치할 수 있다. ② 법 제18조제2항제2호다목에 따라 공원자연환경지구에서 허용되는 농지 또는 초지 조성행위 및 그 부대시설의 설치 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 「농지법」 제2조제1호가목 본문에 따른 농지를 조성하는 경우 2. 「초지법」 제2조제3호에 따른 미개간지를 같은 법 제2조제1호에 따른 초지로 변경하는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호가목 본문에 따른 농지 또는 「초지법」 제2조제1호에 따른 초지에 연면적 100제곱미터 범위에서 부대시설인 창고를 설치하는 경우 4. 「농지법」 제2조제1호가목 본문에 따른 농지에 같은 법 시행령 제2조제3항제2호라목에 따른 농 막(연면적 20제곱미터 이하이고 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다)을 오수처리시설의 설치 등 환 경부장관이 필요하다고 인정하여 고시하는 요건을 갖추어 설치하는 경우 ③ 법 제18조제2항제2호라목에 따라 공원자연환경지구에서 국민경제상의 필요에 따라 설치가 허용되는 시설은 다음 각 호와 같다. 1. 부대시설을 포함하여 연면적 1천300제곱미터 이하이고 2층 이하인 육상양식어업시설ᆞ육상수산종 자생산업시설 또는 종묘생산농림업시설. 다만, 육상양식어업시설 또는 육상수산종자생산업시설인 경우에는 30제곱미터 이하의 관리사를 추가로 설치할 수 있다. 2. 별표 1의4에 규정된 규모의 범위에서의 해상양식어업시설 또는 해상수산종자생산업시설. 다만, 축 제식(축제식)양식어업시설의 신규 설치는 제외한다. 3. 연면적 250제곱미터 이하이고 2층 이하인 축산물(양잠ᆞ양봉산물을 포함한다. 이하 같다) 생산시 설 및 연면적 100제곱미터 이하의 부대시설 4. 연면적 250제곱미터 이하이고 2층 이하인 작물재배사(작물재배사) 및 연면적 100제곱미터 이하의 부대시설 5. 부대시설을 포함하여 연면적 600제곱미터 이하이고 2층 이하인 농산물ᆞ임산물ᆞ수산물 또는 축 산물의 보관시설, 건조ᆞ포장 등의 가공시설 또는 판매시설. 다만, 제14조에 따른 해안 및 섬지역 - 12 - 에 설치하는 보관시설은 1천3백제곱미터 이하까지로 할 수 있고, 2006년 5월 31일 이전에 법 제 23조에 따라 허가를 받아 설치한 기존의 굴 가공시설(굴의 껍질만을 벗기는 시설은 제외한다. 이 하 이 호에서 같다)로서 수출을 목적으로 제품의 보관ᆞ건조ᆞ냉동ᆞ포장 등 연속공정을 위하여 굴 보관시설(기존의 굴 보관시설 및 장차 설치할 굴 보관시설을 포함한다)과 통합하여 신축ᆞ증축 ᆞ개축하는 경우에는 기존의 굴 가공시설의 대지가 포함된 부지에서 그 통합시설의 연면적을 1천5 백 제곱미터(매각 또는 통합하지 아니하는 기존의 시설이 있는 경우에는 매각 또는 통합하지 아니 하는 기존의 시설의 연면적과 그 통합시설의 연면적을 합하여 1천5백 제곱미터) 이하까지로 할 수 있다. 6. 제14조 각 호에 따른 해안 및 섬지역에 설치하는 연면적 100제곱미터 이하의 어구보관창고. 끝.