의회 의장으로 선출된 뒤 동료 의원들이 선출 과정의 거짓과 직무 미수행 등을 이유로 불신임 결의안을 발의해 표결에 부쳐짐

- 1 - 대전지방법원 제1행정부 판결 사 건2012구합2971 불신임안결의취소 원 고**** 소송대리인 변호사 **** 피 고****의회 대표자 의장 **** 소송대리인 변호사 **** 변 론 종 결2012. 10. 31. 판 결 선 고2012. 11. 28. 주문 1. 피고가 2012. 7. 6. 원고에 대하여 한 의장불신임의결을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청구취지 주문과 같다. - 2 - 이유 1. 불신임의결의 경위 가. 피고 의회는 모두 10명의 의원으로 구성된 지방의회로 2012. 6. 29. 개최된 제 183회 임시회에서 원고를 피고 의회의 제6대 후반기 의장으로 선출하였다. 나. **** 외 7명의 의원은 2012. 7. 6. 피고 의회의 제183회 정례회 제1차 본회의에 서 다음과 같은 사유를 들어 의장 불신임 결의안을 발의하였고(이하 ‘이 사건 불신임 결의안’이라고 한다), 피고 의회는 이를 상정하여 표결에 붙인 결과, 재적의원 10명 중 찬성 8명, 무효 1명으로 재적의원 과반수의 찬성을 얻어 원고에 대한 의장불신임을 의 결하였다(이하 ‘이 사건 불신임의결’이라고 한다). 1) 의장선출과정에서 거짓과 모략으로 동료의원 사이에 불신을 초래하고 신뢰를 저버렸다 (이하 ‘제1 불신임사유’라고 한다). 2) 의장에 당선된 후 의장직을 수행하지 않고 의회를 식물 의회로 만들었다(이하 ‘제2 불 신임사유’라고 한다). 3) 의장 선출과정과 선출 후에 드러난 언행은 30만 ****을 대표하는 의장직을 수행하 기에는 도덕적으로 상당한 무리가 있다고 판단된다(이하 ‘제3 불신임사유’라고 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 3, 제5호증의 1의 각 기재, 변론 전 체의 취지 2. 이 사건 불신임의결의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 절차적 하자 가) 이 사건 불신임의결은 원고의 의장직을 박탈하는 불이익한 처분임에도 원고에 대한 사전 통지 없이 이루어져 원고는 불신임사유에 대한 소명의 기회를 전혀 갖지 못 하였는바, 이는 절차적 하자가 있어 위법하다. - 3 - 나) 이 사건 불신임 결의안은 의사일정의 부의안건에 기재되어 있지 않아 의원들 에게 미리 고지되지 않았고, 상임위원회도 거치지 않았으며, 제안설명이나 질의・토론 도 없이 의결되었는바, 이는 피고 의회의 회의규칙 제16조, 제20조, 제25조를 위반한 절차적 하자가 있어 위법하다. 2) 실체적 하자 제1 불신임사유는 의장 직무수행 중의 사유가 아니므로 불신임사유가 될 수 없고, 제3 불신임사유는 그 내용이 추상적이어서 불신임사유가 될 수 없다. 제2 불신임사유 의 경우, 원고가 의장으로 선출된 날로부터 불과 1주일 후 이 사건 불신임의결이 있었 는데, 그 사이에 의회가 제대로 운영되지 않았던 것은 부의장에 당선되지 못한 권영진 의원 측에서 2012. 7. 2. 개최하려던 본회의를 방해하고 2012. 7. 3.에는 의원들의 불참 으로 의사정족수를 채우지 못하였기 때문이었는바, 원고가 직무를 수행하지 않아 피고 의회를 식물의회로 만든 것이라고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 불신임의결은 정당한 불신임사유 없이 이루어진 것으로 위법하다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 절차적 하자 주장에 대한 판단 가) 사전통지 및 소명 기회의 부여가 없었다는 주장에 대한 판단 살피건대, 행정절차법 제3조 제2항 제1호는 ‘국회 또는 지방의회의 의결을 거치거 나 동의 또는 승인을 얻어 행하는 사항’의 경우 행정절차법을 적용하지 않는다고 규정 하고 있는바, 이 사건 불신임의결이 원고의 의장으로서의 권한을 박탈하는 행정처분의 - 4 - 일종이기는 하지만(대법원 1994. 10. 11.자 94두23 결정), 이는 지방의회의 의결 그 자 체에 해당하는 것으로 위 규정의 취지에 비추어 행정절차법의 적용이 배제되는 경우에 해당한다고 할 것이므로, 여기에는 행정절차법 제21조의 사전통지 및 제22조의 의견청 취 규정이 적용되지 아니하고, 달리 피고 의회가 이 사건 불신임의결을 함에 있어 원 고에게 사전통지 및 소명의 기회를 부여하였어야 한다는 주장의 법적 근거를 찾을 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나) 피고 의회의 회의규칙을 위반하였다는 주장에 대한 판단 지방자치법 제71조는 ‘지방의회는 회의의 운영에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다’고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 제정된 피고 의 회의 회의규칙(이하 ‘회의규칙’이라고만 한다)은 피고 의회의 회의진행에 필요한 사항 을 규정하고 있다. 구체적으로, 회의규칙 제16조 제1항은 ‘의장은 개의일시・부의안건과 그 순서를 기재한 의사일정을 작성하여 미리 의원에게 배부한다’고 규정하는 한편, 제17조에서 ‘재적의원 5분의 1 이상의 연서에 의한 동의로 본회의의 의결이 있거나 의장이 필요하 다고 인정할 때에는 다른 안건을 의사일정에 추가할 수 있다’고 규정하고 있고, 제20조 제1항은 ‘의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부하여 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한 다‘고 규정하고 있으며, 제25조 제1항은 ‘본회의는 안건을 심의함에 있어서 제안자의 취지설명을 듣고 질의・토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사보고를 거친 안건에 대하여는 위원장의 심사보고를 듣고 질의・토론을 거쳐 표결하되 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다’고 규정하고 있다. - 5 - 민주주의에서 다수결의 원리는 의사형성과정에서 공개적이고 합리적인 토론을 거 친 후 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성이 있는바, 민주주의를 실현하는 장인 지방의회에서 의결을 함에 있어서는 구성원인 의원들이 의안에 대한 제안설명을 듣고 충분한 질의・토론을 통하여 합의를 도출하는 과정과 절차가 무엇보다 중요한 의미를 가진다. 따라서 지방의회의 의결이 회의규칙에서 정하고 있는 위와 같은 절차들을 위 반하여 이루어진 경우 그 의결은 절차적 하자가 있는 것으로 위법하다고 보아야 한다. 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제2호증의 1, 2, 3, 제5호증의 1, 2의 각 기재에 변 론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고 의회의 ‘제183 회 정례회 의사일정’에는 제1차 본회의에서 논의할 부의안건으로 이 사건 불신임 결의 안이 포함되어 있지 않았던 점, ② 그럼에도 피고 의회가 2012. 7. 6. 개최된 제183회 정례회 제1차 본회의에서 회의규칙 제17조에 따라 이 사건 불신임 결의안을 의사일정 에 추가하는 절차를 거치지도 아니한 채 이 사건 불신임 결의안에 대한 의결을 하였던 점, ③ 피고 의회가 이 사건 불신임 결의안에 대하여 상임위원회의 심의를 거친 사실 도 없었던 점, ④ **** 의원은 이 사건 불신임 결의안에 대하여 제안설명을 하면서 ‘지방자치법 제49조 규정 1) 에 의해 ****의회 의장에 대한 불신임 결의안 을 하고자 하는 것입니다. 기타 자세한 사항은 부의안건을 참고해 주시기 바라며 본 결의안대로 원안대로 의결하여 주실 것을 당부드리며 제안설명을 마치겠습니다’라고 진술하였으나, 그 회의 당시 배부되었던 ‘부의안건’이라는 문서에는 이 사건 불신임 결 의안이 포함되어 있지 않았는바, 결국 이 사건 불신임 결의안의 실질적인 내용에 대해 서는 아무런 설명이 없었던 것으로 평가할 수밖에 없는 점, ⑤ 위와 같은 형식적인 제 1) 지방자치법 제49조는 의장의 직무에 대한 규정이고, 의장 불신임의결에 대한 규정은 지방자치법 제55 조로, **** 의원은 당시 불신임 결의안과 관련한 근거규정도 잘못 진술하였던 것으로 보인다. - 6 - 안설명 이후 피고 의회는 아무런 질의・토론 없이 곧바로 표결절차에 들어가 이 사건 불신임의결을 하였던 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 불신임의결은 회의규칙 제16조, 제20조, 제25조를 위반한 절차적 하자가 있어 위법하다고 봄이 상당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. 2) 실체적 하자 주장에 대한 판단 지방자치법 제55조 제1항은 ‘지방의회의 의장이나 부의장이 법령을 위반하거나 정 당한 사유 없이 직무를 수행하지 아니하면 지방의회는 불신임을 의결할 수 있다’고 규 정하고 있고, 한편, 지방자치법 제49조는 ‘지방의회의 의장은 의회를 대표하고 의사를 정리하며, 회의장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독한다’고 규정하고 있는바, 지방자치법 제55조 제1항에서 말하는 의장에 대한 불신임사유는 원칙적으로 의장으로 서의 직무수행을 하는 과정에서 법령을 위반하거나 정당한 사유 없이 의장으로서의 직 무를 수행하지 아니하는 경우를 의미한다고 할 것이다. 이 사건 불신임의결의 원인된 각 불신임사유가 이러한 지방자치법 제55조 제1항 소정의 정당한 의장불신임 사유에 해당하는지에 관하여 본다. 가) 제1 불신임사유에 대한 판단 살피건대, 을 제1호증의 1, 2, 3, 을 제3호증의 2의 각 기재 및 영상에 변론 전체 의 취지를 더하면, 원고가 의장선거 과정에서 여러 명의 의원에게 부의장직을 권유하 며 지지를 부탁한 사실을 인정할 수 있는바, 이는 국민의 지지를 받아 선출된 지방의 회의 의원으로서 하여서는 안 될 도덕적으로 비난받을 만한 행위였다고 보이기는 하 나, 그것이 의장으로서의 직무를 수행하는 과정에서 법령을 위반한 것이라거나 정당한 사유 없이 직무를 수행하지 않은 것에 해당한다고 볼 수는 없으므로, 제1 불신임사유 - 7 - 는 적법한 불신임의결 사유에 해당한다고 보기 어렵다. 나) 제2 불신임사유에 대한 판단 살피건대, 피고 의회가 2012. 7. 2.부터 2012. 7. 6.까지 제대로 운영되지 못한 사 실은 당사자 사이에 다툼이 없으나, 한편, 갑 제3호증의 1, 2, 3, 제4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, ① 피고 의회의 2012. 6. 29. 제183회 임시회에서 원고가 의장으로 선출된 후 이루어진 부의장 선거에서 이OO 의원이 5표, 권OO 의원이 4표를 얻어 이OO 의원이 부의장으로 당선되자(원고는 기권하였다), 의장선거 과정에서 원고 로부터 부의장직을 권유받았던 권OO 의원이 원고에게 거칠게 항의를 하였던 사실, ② 원고가 2012. 7. 2. 본회의에 앞서 운영위원회를 개최하려고 하였으나, 권OO 후보를 지지하는 송OO, **** 의원 등이 위와 같은 부의장 선거 결과에 항의하며 회의를 개 최하지 못하도록 하였던 사실, ③ 이에 원고가 본회의를 오후 5시로 미루어 부의장인 이OO 의원에게 진행하도록 하였으나, 다른 의원들의 반대로 무산된 사실, ④ 원고가 2012. 7. 3. 다시 부의장인 이OO 의원에게 본회의를 개최하도록 하였으나, 의사정족수 의 미달로 회의가 열리지 못한 사실, ⑤ 원고가 2012. 7. 3.부터 2012. 7. 6.까지 대전 선병원 소화기내과에 입원을 하였고, 2012. 7. 4.부터 2012. 7. 6.까지는 정식으로 병가 를 냈던 사실을 인정할 수 있는바, 피고 의회가 2012. 7. 2.부터 2012. 7. 6.까지 1주일 동안 제대로 운영되지 못한 것은 원고의 의장선거 과정에서 있었던 부적절한 행위로 인하여 의원들 사이에 분란이 생겼기 때문으로, 원고에게 일말의 책임이 있다고 볼 여 지는 있으나, 원고가 그 과정에서 회의를 개최하기 위하여 나름대로는 노력을 하였던 것으로 보이는 점, 2012. 7. 3.부터 2012. 7. 6.까지는 건강이 악화되어 업무수행을 할 수 없었던 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 원고의 잘못만으로는 원고가 의장으로서의 - 8 - 업무를 수행하는 과정에서 법령을 위반하였다거나 정당한 사유 없이 직무를 수행하지 아니한 것이라고 보기는 어렵다. 따라서 제2 불신임사유도 적법한 불신임의결 사유에 해당한다고 보기 어렵다. 다) 제3 불신임사유에 대한 판단 살피건대, 제3 불신임사유는 구체적으로 원고의 어떠한 언행을 문제 삼고 있는 것인지 불분명할 뿐 아니라, 그것이 제1, 2 불신임사유에서 지적하고 있는 부분에 대한 것이라면 독립된 불신임사유라고 볼 수도 없으므로, 역시 적법한 불신임의결 사유가 될 수 없다. 라) 결국 피고 의회가 들고 있는 이 사건 불신임의결 사유는 모두 지방자치법 제 55조 제1항 소정의 정당한 불신임의결 사유에 해당한다고 볼 수 없으므로, 피고 의회 의 이 사건 불신임의결은 실체적으로도 위법하여 취소를 면할 수 없다. 이 점을 지적하는 원고의 주장도 이유 있다. 3. 결 론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판 결한다. 재판장 판사 김미리 _________________________ 판사 강윤희 _________________________ 판사 전아람 _________________________ - 9 - 별지 관계 법령 ■ 지방자치법 제36조(의원의 의무) ① 지방의회의원은 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여야 한다. ② 지방의회의원은 청렴의 의무를 지며, 의원으로서의 품위를 유지하여야 한다. ③ 지방의회의원은 지위를 남용하여 지방자치단체ᆞ공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하 여 재산상의 권리ᆞ이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선하여서는 아니 된다. 제48조(의장ᆞ부의장의 선거와 임기) ① 지방의회는 의원 중에서 시ᆞ도의 경우 의장 1명과 부의장 2명을, 시ᆞ군 및 자치구의 경우 의장과 부의장 각 1명을 무기명투표로 선거하여야 한다. ② 지방의회의원 총선거 후 처음으로 선출하는 의장ᆞ부의장 선거는 최초집회일에 실시한다. ③ 의장과 부의장의 임기는 2년으로 한다. 제49조(의장의 직무) 지방의회의 의장은 의회를 대표하고 의사(의사)를 정리하며, 회의장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무 를 감독한다. 제55조(의장불신임의 의결) ① 지방의회의 의장이나 부의장이 법령을 위반하거나 정당한 사유 없이 직무를 수행하지 아니하면 지방 의회는 불신임을 의결할 수 있다. ② 제1항의 불신임의결은 재적의원 4분의 1 이상의 발의와 재적의원 과반수의 찬성으로 행한다. ③ 제2항의 불신임의결이 있으면 의장이나 부의장은 그 직에서 해임된다. 제70조(의장이나 의원의 제척) 지방의회의 의장이나 의원은 본인ᆞ배우자ᆞ직계존비속(직계존비속) 또는 형제자매와 직접 이해관계가 있는 안건에 관하여는 그 의사에 참여할 수 없다. 다만, 의회의 동의가 있으면 의회에 출석하여 발언할 수 있다. - 10 - 제71조(회의규칙) 지방의회는 회의의 운영에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다. ■ ****의회 회의규칙 제16조(의사일정의 작성) ① 의장은 개의일시・부의안건과 그 순서를 기재한 의사일정을 작성하여 미리 의원에게 배부한다. 그러 나 재개할 때는 그러하지 아니하다. ② 의사일정의 작성에 있어서는 의회운영위원회와 협의하되, 협의가 이루어지지 않을 때에는 의장이 이 를 결정한다. ③ 의장은 특히 긴급을 요한다고 인정할 때에는 회의시 일시만을 의원에게 통지하고 개의할 수 있다. 제17조(의사일정의 변경) 재적의원 5분의 1 이상의 연서에 의한 동의로 본회의의 의결이 있거나 의장이 필요하다고 인정할 때에 는 의장은 의사일정의 순서를 변경하거나 기존 안건을 의사일정에서 삭제 또는 다른 안건을 의사일정에 추가할 수 있다. 이 경우 의원의 동의에는 이유서를 첨부하여야 하며 그 동의에 대하여는 토론을 하지 아니하고 표결한다. 제20조(상임위원회 회부) ① 의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부하여 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 다만, 폐회 또는 휴회 중에는 본회의 보고를 생략하고 회부할 수 있다. ② 의장은 안건에 대한 소관 상임위원회가 명백하지 아니한 때에는 의회운영위원회에 협의하여 상임위 원회에 회부하되, 협의가 이루어지지 아니할 때에는 의장이 소관 상임위원회를 결정한다. 제25조(안건심의) ① 본회의는 안건을 심의함에 있어서 제안자의 취지설명을 듣고 질의・토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위 원회의 심사보고를 거친 안건에 대하여는 위원장의 심사보고를 듣고 질의・토론을 거쳐 표결하되 의 결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다. ■ 행정절차법 - 11 - 제3조(적용 범위) ① 처분, 신고, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차(이하 "행정절차"라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. ② 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 대하여는 적용하지 아니한다. 1. 국회 또는 지방의회의 의결을 거치거나 동의 또는 승인을 받아 행하는 사항 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 제22조(의견청취) ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외 에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다.