공동도급 계약의 전체 금액을 자신의 단독 실적으로 적은 증명서와 평가표를 입찰심사 서류로 제출함

- 1 - 대 전 고 등 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건2025누469 입찰참가자격제한처분취소 원고 , 피항소인A 주식회사 소송대리인 법무법인(유한 ) 지평 담당변호사 **** 피고 , 항소인국가철도공단 소송대리인 법무법인(유한 ) **** 담당변호사 ****, **** 제 1 심 판 결대전지방법원 2025. 7. 10. 선고 2024구합 203272 판결 변 론 종 결2026. 3. 26. 판 결 선 고2026. 4. 23. 주 문 1. 제1심판결을 취소한다. 2. 원고의 청구를 기각한다. 3. 소송총비용은 원고가 부담한다. - 2 - 청구취지 및 항소취지 1. 청구취지 피고가 2024. 6. 14. 원고에게 한 6개월의 입찰참가자격제한 처분을 취소한다. 2. 항소취지 주문과 같다 . 이 유 1. 처분의 경위 가. 당사자의 지위 1) 원고는 1999. 9. 17. 설립되어 토목 , 건설 , 기계설비, 전기공사업 등을 영위하 고 있는 법인이다. 2) 피고는 철도산업발전기본법 및 국가철도공단법에 따라 철도운영에 관한 사업 의 전문성과 효율성을 높임으로써 철도산업과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 설립된 법인으로, 「공공기관의 운영에 관한 법률 」에 따라 위탁집행형 준정부기관으 로 지정된 공공기관이다. 나. 피고의 입찰 공고 및 낙찰자 결정 1) 피고는 2024. 2. 7. ‘B’에 관한 입찰 (이하 ‘이 사건 입찰 ’이라 한다 )을 공고하였 는데 , 그 입찰설명서(갑 제2호증 )에는 낙찰자 결정 방법에 관하여 아래와 같이 기재되 어 있다 . 9. 낙찰자 결정 방법 9.1. 예정가격 이하 입찰자 중 「공단 물품구매낙찰적격심사기준(2022. 4. 27. 개정 )」 - 3 - 2) 원고는 이 사건 입찰에 참가하였고, 2024. 3. 6. 개찰 결과 원고가 최저가 입찰 자로 확인되었다. 이에 피고는 원고에게 1순위 적격심사 대상자임을 통보하였고, 원고 는 2024. 3. 11. 피고에게 실적증명서 등 적격심사를 위한 서류를 제출하였다. 피고는 원고에 대한 적격심사를 거쳐 2024. 3. 11. 원고를 낙찰자로 결정하였다(을 제5호증 ). 다. 피고의 원고에 대한 입찰참가자격 제한 처분 피고는 2024. 6. 14. 원고에 대하여 “이 사건 입찰 시 분담이행방식으로 이행한 계약을 단독실적으로 허위로 제출하여 낙찰 받음 ”을 사유로 하여 구 「공공기관의 운 영에 관한 법률 」(2024. 3. 26. 법률 제20400호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공공기 관운영법’이라 한다 ) 제39 조 제2항, 구 「공기업.준정부기관 계약사무규칙」(2024. 9. 27. 기획재정부령 제1086호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 계약사무규칙’이라 한다 ) 제 15 조, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 」(이하 ‘국가계약법’이라 한다 ) 제27 조 제1항 제9호 가.목, 같은 법 시행령 제76 조 제2항 제1호 가.목, 같은 법 시행규칙 제76 조, [별표 2] 2. 개별기준 제10 호 가.목을 근거로 6개월 동안 입찰참가자격을 제한하는 제4조 제1항 제1호(추정가격이 10 억 원 이상으로서 제조자로 한정하는 물품 제조 입찰 )에 따라 심사하여 종합평점이 85 점 이상인 최저가 입찰자를 낙찰자로 결정 합니다 . ❑ 납품실적 평가세부기준 ① 계약목적물과 동등이상 물품 : 밀폐형 , 반밀폐형 승강장안전문설비 ② 계약목적물과 유사물품 : 해당 없음 ③ 납품실적 평가요소 : 금액 (외화는 입찰공고일의 매매기준율 최종환율을 적용하여 원화로 환산 ) - 4 - 처분을 하였다(갑 제5호증 , 이하 ‘이 사건 처분 ’이라 한다 ). [인정 근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1, 2, 5호증 , 을 제5호증 , 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 처분사유의 부존재 원고의 직원이 업무에 관한 인수인계를 받지 못한 채로 분담이행방식 공동도급 계약에 관한 실적증명서(이하 ‘이 사건 실적증명서’라 한다 ) 발급을 신청하면서, 계약서 에 ‘지분율 100%’라고 기재된 것을 보고 단순히 업무상 실수로 ‘공동도급’란에 ‘단독 ’으 로 잘못 입력하였다. 원고는 의도적으로 허위의 자료를 제출하여 피고를 속이려던 것 이 아니었고, 오히려 입력 내용에 오류가 있으면 피고 측에서 보정하거나 정정할 것으 로 기대하였기에 실적증명서 발급 신청 시 ‘지원 업무 수행자’란에 피고 측 담당자를 기재하고 계약서를 첨부하였다. 이 사건 실적증명서는 피고가 실적 확인 절차를 거쳐 발급한 서류이고, 이에 원고는 그 내용이 진실한 것으로 믿고 이 사건 입찰절차에서 이를 제출하였다. 이 사 건 실적증명서의 최종적인 발급 주체는 피고이므로, 피고가 실시한 이 사건 입찰 절차 에서 원고가 이를 제출하였다 하여 ‘허위서류 제출 ’에 해당한다고 볼 수 없고 , 이 사건 실적증명서에 분담이행방식 공동도급계약임이 명시되지 않았다고 하여 피고의 입찰 업 무에 지장을 초래하였다고 보기도 어렵다. 이러한 사정에 비추어 원고가 이 사건 실적증명서를 제출한 것에는 원고의 의 무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정되고, 그로 인하여 공정한 경쟁이나 계약 의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 볼 수 없다 . - 5 - 2) 신뢰보호의 원칙 위반 원고가 제출한 이 사건 실적증명서는 피고가 발급한 것이므로, 원고가 허위 실 적을 제출하였다는 피고의 주장은 자신의 선행행위에 모순되고 신뢰보호의 원칙에 반 한다 . 3) 재량권 일탈 .남용 피고 역시 이 사건 실적증명서를 발급하는 단계나 이 사건 입찰의 적격심사 단 계에서 계약서 등을 확인하여 오류를 바로잡을 수 있는 지위에 있음에도 원고에게만 그에 대한 책임을 돌리는 것은 가혹하다. 피고가 원고의 단순한 업무상 실수에 대하여 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙에 반하거나 사회통념상 타당성을 잃어 재량권을 일탈 .남용한 것으로서 위법하다. 나. 관계 법령 별지 ‘관계 법령 ’ 기재와 같다 . 다. 인정 사실 갑 제2, 3, 6, 10, 11, 13 호증 , 을 제1, 2, 3, 5호증 (가지번호 있는 것은 가지번호 포함 ), 이 법원 증인 E의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하면, 다음 사실을 인정할 수 있다 . 1) 원고의 분담이행방식 공동도급계약 체결 가) 원고는 D 주식회사(이하 ‘D’이라 한다 )와 분담이행방식의 공동수급체를 구 성하여 2019. 7. 12. 피고와 ‘F’에 관한 계약 (갑 제6호증의 1) 을 체결하였고, 2021. 4. 1. 계약금액을 21,626,652,000원으로 변경하는 변경계약을 체결하였다(갑 제6호증의 2, 이하 ‘이 사건 계약 ’이라 한다 ). - 6 - 나) 이 사건 계약서(갑 제6호증의 2) 에는 변경 후 계약금액이 21,626,652,000원 으로 기재되어 있고 , 계약자로 원고와 D이 병기되어 있으며, 원고 앞에 ‘계약자(대표 자) 지분율: 100.00%’라고 표시되어 있고 , 붙임 서류로 변경산출내역서(총체 ), 변경산출 내역서(차수 )가 첨부되어 있다 . 첨부된 산출내역서에 따르면, 계약금액 21,626,652,000 원 중 15,536,457,231원 1) 은 원고 분담 부분 (금속구조물, 창호 , 온실공사업)에 해당하고, 나머지 6,090,194,769원은 D 분담 부분 (건축공사업)에 해당한다. 2) 이 사건 실적증명서의 신청 및 발급 가) 원고의 직원 E은 2022. 1. 17. 피고의 실적증명발급시스템에서 이 사건 계 약에 관한 실적증명서 발급을 신청하면서, ‘계약금액’란에 ‘21,626,652,000원’이라고 입 력하고, ‘공동도급’란에 ‘단독 /공동도급/기타 ’ 중 ‘단독 ’을 선택하였으며, ‘지원업무 수행 자’란에 피고 직원인 ‘G’을 입력하였다. 나) 이러한 신청에 따라 피고는 2022. 1. 17. 이 사건 실적증명서(갑 제3호증 ) 를 발급하였는데, 그 실적증명서에는 ‘신청인’란에 원고가, ‘계약 및 납품내용’란에 이 사건 계약의 계약번호가 기재되어 있고 , 금액이 21,626,652,000원으로 기재되어 있다 . 그 하단에는 “상기 기술내용이 틀림이 없음을 확인함.” 이라는 문구가 기재되어 있고 그 옆에 원고의 대표자명과 인영이 함께 인쇄되어 있으며, 그 아래 ‘증명서 발급기관’란에 는 “위 사실을 증명합니다.” 라는 문구가 기재되어 있고 그 아래 피고 이사장이라는 기 재와 인영이 함께 인쇄되어 있다 . 3) 이 사건 입찰절차에서 원고에 대한 적격심사 등 가) 이 사건 입찰 공고에 첨부된 피고의 ‘물품구매 낙찰적격심사기준’( 갑 제10 1) 피고가 2026. 4. 16. 참고자료(을 제12 호증의 4) 로 제출한 ‘계약변경 내역서(총체 4회)’ 제1면의 제조설치 도급액 9,494,433,303원과 제2면의 설치공사 총 공사비 6,042,023,928원을 합한 금액이다. - 7 - 호증 , 이하 ‘적격심사기준’이라 한다 ) 중 이 사건과 관련된 내용은 다음과 같다 . 물품구매 낙찰적격심사기준 제3조(제출서류 및 심사자료 요구 등) ① 적격심사 대상자로 통보 받은 입찰자는 통보 서를 접수 한 날로부터 특별히 정한 기일이 없는 한 7일 이내에 다음 각 호의 관 련서류와 함께 적격심사 신청서를 입찰 공고 시 지정한 전자조달시스템을 통하여 제출하여야 한다 (다만 입찰가격점수와 다른 심사분야의 배점한도를 합산한 종합평 점이 적격심사 통과점수에 미달하는 입찰자에 대하여는 적격심사서류 제출을 생략 한다 ). 1. 적격심사신청서 1부(별제 제1호) 2. 적격심사 자기평가 및 심사표 1부(별지 제2호)와 항목별 평점 세부내역 1부(별지 제2-1 호 또는 제2-2 호) 3. 물품납품 (판매 ) 실적증명원 또는 물품납품 (판매 ) 실적확인서 각 1부(별지 제3호 또는 별지 제4호) 제4조(배점기준 및 평가기준 ) ① 적격심사의 배점기준 및 평가기준 (신인도는 공통 적 용)은 다음 각 호에 의한다 . 1. 추정가격이 10 억 원 이상으로서 제조자로 한정하는 물품 제조입찰 : [별표 1] 제9조(낙찰자 결정 ) ① 최저가 입찰자에 대한 심사결과 종합평점이 85 점 이상이면 낙 찰자로 결정한다 . [별표 1] 제4조 제1항 제1호에서 정한 입찰 (추정 가격이 10 억 원 이상으로서 제조자로 한정하는 물품 제조입찰 ) 적격심사 항목 및 배점한도 (단위 : 점) 구 분심 사 분 야심 사 항 목배점 한도비 고 계100 I. 해당물품 납품이행 1. 납품실적 가. 계약목적물과 동등이상물품 나. 계약목적물과 유사물품 5 - 8 - 나) 원고는 2024. 3. 6. 경 피고로부터 최저가 입찰자로서 1순위 적격심사 대상 자라는 통보를 받은 후, 2024. 3. 11. 피고에게 적격심사신청서 및 각서 (을 제1호증 ), 적격심사 자기평가 및 심사표(을 제3호증 , 이하 ‘자기평가표’라 한다 ), 이 사건 실적증 명서 (갑 제3호증 ) 등 적격심사를 위한 서류를 제출하였다. 원고가 제출한 각서에는 “적 격심사 시 제출하는 일체의 서류 (실적증명서, 제증명서류 등)에 대하여 당사가 직접 참 능력 2. 기술능력 가. 기술등급10 3. 경영상태 가. 신용평가등급30 II. 입찰가격 55 평점산식 참조 III. 신인도 1. 품질관리 등 신뢰정도 가. 고도인증 나. 녹색.일반인증 다. 여성기업 라. 장애인기업 마. 고용창출 바. 공동수급체 사. 중소 (제조 )기업 아. 정책지원 ＋5～－ 5 2. 계약이행 성실도 가. 납품지연 나. 불공정 하도급거래 다. 부실벌점 등의 부과 라. 계약불이행 3. 계약질서 준수정도 가. 부당한 공동행위 나. 부정당업자 제재 다. 취업제한 대상자 고용 라. 임금체불 마. 고용개선조치 미이행 IV.결격사유 1. 해당물품 납품이행 능력 결격여부 가. 부도 또는 파산상태로 해당 계약 이행이 어렵다고 판단되는 경우 (단, 법정관리.화의인가 결정 등 법원의 정상화 판결을 받은 경 우는 제외 ) -30 - 9 - 여한 실적 및 해당 증명만 제출하였음을 확약하며, 향후 기제출한 실적증명과 관련하 여 허위 , 위조 등이 밝혀질 경우에는 부정당업자제재 등의 처벌도 감수 ”하겠다고 기재 되어 있고 , 자기평가표에는 원고의 납품실적이 5점/5 점, 종합평점이 85.02점/100 점으로 기재되어 있다 . 다) 피고는 2024. 3. 11. 최저가 입찰자인 원고에 대한 적격심사 결과 종합평 점이 85.02점으로 적격심사를 통과하였다는 이유로 원고를 낙찰자로 결정하였는데(을 제5호증 ), 그 후 이 사건 계약이 분담이행방식의 공동도급계약이어서 전체 계약금액 21,626,652,000원이 아니라 원고 분담 부분에 해당하는 15,536,457,231원만 원고의 실 적으로 인정되어야 하고 , 그럴 경우 원고의 납품실적이 4점, 종합평점이 84.02점이 되 어 적격심사를 통과하지 못한다는 민원이 제기되었다(갑 제11 호증 ). 라. 처분사유의 존부에 관한 판단 1) 관련 법리 가) 구 공공기관운영법 제39 조 제2항은 "공기업ᆞ준정부기관은 공정한 경쟁이 나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람ᆞ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다 ." 라고 규정하면서, 같은 조 제3항에서 그에 따른 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기 획재정부령으로 정하도록 하고 있다 . 그 위임에 따라 구 계약사무규칙 제15 조는 "기관 장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대 해서는 국가계약법 제27 조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다 ." 라고 규정하고 있 다. 국가계약법 제27 조 제1항은 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 ‘부정당업자’라 한다 )에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제 - 10 - 한하도록 하면서 제9호 가.목에서 ‘입찰ᆞ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰 ᆞ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자’로서 대통령령으 로 정하는 자를 규정하고 있고 , 그 위임에 따라 국가계약법 시행령 제76 조 제2항 제1 호 가.목은 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 ‘입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ᆞ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자’를 입찰참가 자격 제한 사유의 하나로 규정하고 있다 . 국가계약법 제27 조 제1항의 입법 취지는 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여 이를 해하는 행위를 한 자에 대하여 일정 기간 입찰참 가자격을 제한하려는 데 있고 , 이를 구체화한 것이 국가계약법 시행령 제76 조 제2항 각 호의 규정이므로, 같은 항 제1호 가.목에서 정한 ‘허위서류 제출 ’의 의미를 해석할 때에도 가능한 한 이러한 입법 취지를 존중하여 그에 맞도록 해석하여야 한다 (대법원 2021. 4. 15. 선고 2017두55237 판결 등 참조 ). 나) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행 정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과 실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다 (대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조 ). 2) 판단 이러한 법리를 바탕으로 앞서 본 사실관계와 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음 사정들을 종합하여 보면 , 원고가 이 사건 입찰절차에 서 객관적인 사실과 다른 내용의 이 사건 실적증명서와 자기평가표를 제출한 것은 구 - 11 - 계약사무규칙이 준용하는 국가계약법령에서 입찰참가자격 제한사유로 정한 ‘허위서류 제출 ’에 해당하고, 그로 인하여 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백 하다고 인정된다고 봄이 타당하다. 이와 달리 이 사건 처분의 처분사유가 존재하지 않 는다는 원고의 주장은 받아들이지 않는다. 가) 이 사건 입찰은 예정가격 이하 입찰자 중 적격심사 결과 종합평점이 85 점 이상인 최저가 입찰자를 낙찰자로 결정하도록 하고 있고 , '추정가격이 10 억 원 이상으 로서 제조자로 한정하는 물품 제조입찰'로서 적격심사기준 제4조 제1항 제1호, [별표 1] 에 따라 적격심사항목으로 '납품실적' 등을 심사하도록 하고 있다 . 적격심사기준 제3 조 제1항은 적격심사 대상자로 통보 받은 입찰자가 적격심사를 위하여 적격심사신청서 와 함께 자기평가표, 실적증명서(실적확인서) 등을 제출하도록 하고 있는데, 입찰자가 작성한 자기평가표를 기초로 적격심사가 이루어지고, 입찰자가 제출한 실적증명서를 근거로 '납품실적'을 심사하여 계약이행능력을 갖추었는지 판단하게 된다 . 이에 자기평 가표와 실적증명서의 내용에 따라서 적격심사 결과와 그에 따른 낙찰자 결정이 달라질 수 있으므로, 그 내용의 진실성은 입찰 절차에서 발주자, 입찰자들의 이해관계와 경쟁 의 공정한 집행에 중대한 영향을 미친다. 나) 원고가 적격심사를 위하여 제출한 이 사건 실적증명서에는 이 사건 계약에 관하여 원고의 실적에 해당하는 계약금액 및 준공금액이 21,626,652,000원으로 기재되 어 있다 . 원고는 이 사건 실적증명서에 기초하여 21,626,652,000원 전액이 원고의 실적 으로 인정됨을 전제로 자기평가표에 납품실적을 5점/5 점, 종합평점을 85.02점/100 점으 로 기재하여 피고에게 제출하였다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 계약은 분담이 행방식의 공동도급계약이어서 전체 계약금액 21,626,652,000원이 아니라 원고 분담 부 - 12 - 분에 해당하는 15,536,457,231원만 원고의 실적으로 인정되어야 한다 . 이 사건 계약금 액 중 15,536,457,231원만 원고의 실적에 포함시키면, 원고의 납품실적은 4점/5 점, 종 합평점은 84.02점/100 점이 되어서 종합평점 85 점을 넘기지 못하므로, 원고는 적격심사 를 통과하지 못하게 된다 . 이처럼 이 사건 실적증명서 중 15,536,457,231원을 넘어서는 부분은 객관적인 사실에 부합하지 않고 , 자기평가서 중 납품실적, 종합평점 부분은 적 격심사기준에 따라 실제로 산정되어야 하는 원고의 납품실적, 종합평점과 상이하다. 다) 원고가 적격심사서류와 함께 피고에게 제출한 각서 (을 제1호증 )에는 “적격 심사 시 제출하는 일체의 서류 (실적증명서, 제증명서류 등)에 대하여 당사가 직접 참여 한 실적 및 해당 증명만 제출하였음을 확약하며, 향후 기제출한 실적증명과 관련하여 허위 , 위조 등이 밝혀질 경우에는 부정당업자제재 등의 처벌도 감수 ”하겠다고 기재되 어 있다 . 입찰에는 발주자, 입찰자 등 다수의 이해관계가 얽혀 있고 , 이에 신속하게 낙 찰자를 결정하여 입찰을 둘러싼 법률관계를 확정할 필요가 있으므로, 발주자가 입찰절 차에서 제출된 입찰 서류의 위.변조 여부나 그 내용의 정확성을 일일이 확인 .검증하 는 것은 현실적으로 어렵다. 이에 자신의 실적 등을 가장 잘 알고 있고 , 낙찰 시 그로 인한 이익을 향유하는 입찰자가 자신의 책임 아래 스스로 정확성 등에 관한 확인 절차 를 거쳐 적격심사서류를 제출하고, 그 불이행으로 인한 책임을 부담하는 내용의 각서 를 제출하도록 한 것이다. 그럼에도 원고는 적격심사서류의 정확성을 스스로 확인할 의무를 다하지 않 은 채 만연히 피고에게 앞서 본 바와 같이 객관적인 사실과 다른 허위의 내용이 기재 되어 있는 이 사건 실적증명서와 자기평가표를 제출하였다. 라) 원고는 이 사건 실적증명서의 작성권한이 피고에게 있으므로, 작성권한 없 - 13 - 는 원고가 ‘무형위조’에 의하여 작성한 ‘허위서류를 제출 ’한 것으로 볼 수 없다고 주장 한다 . 국가계약법 시행령 제76 조 제2항 제1호 가.목은 ‘입찰 또는 계약에 관한 서 류를 위조ᆞ변조하거나 부정하게 행사한 자’와 별도로 ‘허위서류를 제출한 자’를 규정 하고 있는데, ‘입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ᆞ변조하거나 부정하게 행사한 자’에 는 자신의 명의로 허위의 내용을 기재한 서류를 작성하는 행위 (무형위조)도 포함되므 로(대법원 2000. 10. 13. 선고 99 두3201 판결 참조 ), ‘허위서류’가 무형위조로 작성된 서류만을 의미한다면 굳이 ‘허위서류를 제출한 자’를 별도로 입찰참가자격 제한 사유로 규정할 이유가 없다 . 이에 비추어 ‘허위서류 제출 ’은 작성권한의 유무를 떠나 객관적인 사실과 다른 허위의 내용이 기재된 서류를 제출하는 것을 의미한다고 해석함이 타당하 므로 , 이 사건 실적증명서와 자기평가표는 허위서류에 해당하고(자기평가표의 경우 원 고에게 작성권한이 있으므로, 원고의 주장에 의하더라도 허위서류에 해당한다), 원고가 이를 제출한 것은 구 계약사무규칙이 준용하는 국가계약법령에서 입찰참가자격 제한 사유로 정한 ‘허위서류 제출 ’에 해당한다. 마) 원고는, 원고의 직원 (E)이 실적증명서 발급을 신청하면서 단순히 업무상 실수로 ‘공동도급’란에 ‘단독 ’으로 잘못 입력하였고, 피고가 이 사건 실적증명서를 발급 하였기에 이를 믿고 제출한 것이므로, 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유 가 인정된다고 주장한다. 그러나 이 사건 계약서에는 계약자로 원고와 D이 병기되어 있으므로, 실적 증명서 발급을 신청하는 원고의 직원으로서는 조금만 주의를 기울이면 원고와 D이 공 동수급체를 구성한 공동도급계약이라는 사정을 알 수 있었던 것으로 보인다. 원고는 - 14 - 담당자가 퇴사하여 관련 업무 경험이 없는 E에게 실적증명서 발급 신청 업무를 맡겼 기에 이러한 실수가 생겼다고 밝히고 있는데, 그렇다면 더욱이 E의 업무 수행을 구체 적으로 지휘 .감독하고, 그 업무 수행 결과 발급된 이 사건 실적증명서의 내용이 정확 한지 세심하게 점검하고 확인할 필요가 있었다. 그럼에도 원고는 E이 2022. 1. 17. 발 급받은 이 사건 실적증명서에 대하여 아무런 확인 절차를 거치지 않은 채 그로부터 2 년여가 지난 2024. 3. 11. 이 사건 입찰 절차에서 이를 그대로 제출하였다. 앞서 본 바 와 같이 입찰자인 원고는 입찰에 관한 서류를 제출함에 있어 그 내용의 정확성 등을 스스로 확인할 책임이 있고 , 이 사건 실적증명서를 발급받은 후 이를 제출하기까지 2 년여 동안 그 내용의 정확성 등을 확인하고 객관적인 사실에 부합하는 실적증명서를 다시 발급받을 시간적인 여유가 충분히 있었으므로, 원고가 주장하는 사정을 고려하더 라도 원고에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정된다고 보기 어렵다. 바) 구 공공기관운영법 제39 조 제2항은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행 을 ‘해칠 것’이 명백한 경우라고 규정하여 현실적인 결과 발생을 요하지 아니하고 결과 발생의 개연성을 그 요건으로 규정하고 있다 . 입찰 절차에서 실적 등에 관하여 허위서 류가 제출되는 경우 적격심사를 그르치는 등 공정한 경쟁을 해칠 수 있고 , 이에 구 계 약사무규칙에서 준용하는 국가계약법 시행령 제76 조 제2항 제1호 가.목은 이러한 행위 를 제한하고 경쟁의 공정한 집행을 확보하기 위하여 ‘입찰에 관한 허위서류의 제출 ’을 입찰참가자격 제한 사유로 정하고 있다 . 원고는 이 사건 입찰 절차에서 객관적인 사실 과 다른 이 사건 실적증명서와 그에 기초한 자기평가표를 제출함으로써 적격심사 결과 에 영향을 미쳤고, 이에 따라 원고가 실제로 낙찰자로 결정되기도 하였으므로, 이러한 원고의 허위서류 제출 행위는 구 공공기관운영법 제39 조 제2항에서 정한 ‘공정한 경쟁 - 15 - 을 해칠 것이 명백 ’한 경우에 해당한다고 봄이 타당하다. 마. 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 관한 판단 1) 일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, ① 행 정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고 , ② 행정청 의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며 , ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고 , ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며 , ⑤ 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다 (대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 , 대법원 2020. 7. 23. 선고 2020두33824 판결 등 참조 ). 2) 이러한 법리를 바탕으로 이 사건에 관하여 살펴보면, 피고가 원고의 신청에 따 라 이 사건 실적증명서를 발급하였다 하더라도, 이 사건 계약이 단독계약인지 여부나 그 계약금액 전부가 원고의 실적에 해당하는지 여부는 사실문제이지 견해표명의 대상 이 된다고 볼 수 없고 , 피고가 향후 입찰 절차에서 이 사건 실적증명서를 제출하여도 문제 삼지 않겠다는 공적인 견해표명을 한 것으로 보기도 어렵다. 또한 , 설령 피고가 공적인 견해표명을 하였고 원고가 이를 신뢰하였다고 하더 라도 , 앞서 본 사정에 비추어 보면 피고의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 원고에 게 귀책사유가 없다고 단정하기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 바. 재량권 일탈 .남용 주장에 관한 판단 - 16 - 1) 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는, 처분 사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도 , 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필 요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공 익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 .교량하여 판단하여 야 한다 (대법원 2015. 12. 10. 선고 2014두5422 판결 등 참조 ). 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다 . 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령 의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다 . 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧 바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률 에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법 령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으 로 판단해서는 안 된다 (대법원 2019. 2. 28. 선고 2018두49444 판결 등 참조 ). 2) 이러한 법리를 바탕으로 앞서 본 사실관계를 살펴보면, 원고가 주장하는 사정 들을 고려하더라도 이 사건 처분이 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지 에 비추어 현저히 부당하여 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용하였다고 볼 수 없다 . 그 구체적인 이유는 다음과 같다 . 가) 구 공공기관운영법 제39 조 제2항은 부정당업자에 대하여 2년의 범위 내에 서 일정 기간 입찰참가자격을 제한할 수 있도록 정하고 있고 , 같은 조 제3항의 위임에 따른 구 계약사무규칙 제15 조에서 준용하는 국가계약법 제27 조 제1항, 국가계약법 시 - 17 - 행령 제76 조 제4항은 입찰참가자격 제한의 기간에 관한 사항을 행위별로 부실벌점, 하 자비율, 부정행위 유형 , 고의ᆞ과실 여부 , 뇌물 액수 및 국가에 손해를 끼친 정도 등을 고려하여 기획재정부령으로 정하도록 하고 있다 . 그 위임에 따라 국가계약법 시행규칙 제76 조, [별표 2] 2. 개별기준 제10 호 가.목은 ‘허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 자’에 대하여 1년의 입찰참가자격 제한처분을 하도록 규정하고 있는데, 이러한 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다고 보기 어렵다. 나) 피고는 이러한 처분기준에 따라 이 사건 처분을 하면서, 국가계약법 시행 규칙 제76 조, [별표 2] 1. 일반기준 다.목에 따라 위반행위의 동기ᆞ내용 및 횟수 등을 고려하여 위 처분기준에 따른 제재기간 1년을 최대한의 범위에서 감경 (1/2)하여 6개월 동안 입찰참가자격을 제한하는 이 사건 처분을 하였다. 다) 구 공공기관운영법과 구 계약사무규칙이 국가계약법령을 준용하여 입찰에 관한 허위서류를 제출한 자 등에 대하여 입찰참가자격을 제한하는 취지는, 공정한 경 쟁과 계약 질서를 어지럽히는 행위를 한 자에 대하여 일정 기간 입찰참가자격을 제한 함으로써, 향후 유사한 방식의 부정당행위가 재발하는 것을 막고 입찰 절차에서 경쟁 의 공정한 집행과 계약의 적정한 이행을 확보함과 동시에 그러한 부정당행위로 인하여 공공기관이 입게 될 불이익을 미연에 방지하고 공공계약의 신뢰를 유지하기 위함이다. 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 입찰절차에서 객관적인 사실과 다른 이 사건 실적증명서와 그에 기초한 자기평가표를 제출한 행위는 공공기관운영법 제39 조 제2항의 입찰참가자격 제한 요건을 충족한다. 특히 이러한 원고의 허위서류 제출 행위 는 적격심사 결과에 영향을 미쳤고, 이에 따라 원고가 실제로 낙찰자로 결정되기도 하 였으므로, 원고의 부정당행위로 인하여 이 사건 입찰절차에서 공정한 경쟁이 실질적으 - 18 - 로 침해되었다고 볼 수 있다 . 이러한 위반행위의 내용과 결과 , 공정한 경쟁에 미친 영 향 등에 비추어 보면 , 원고가 주장하는 사정을 고려하더라도 이 사건 처분이 그 처분 사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다 고 보기 어렵다. 3. 결론 그렇다면 이 사건 처분은 적법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이 를 기각하여야 한다 . 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받 아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 , 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사문봉길 판사고영식 판사김현영 - 19 - 별지 관계 법령 ■ 구 공공기관의 운영에 관한 법률 (2024. 3. 26. 법률 제20400 호로 개정되기 전의 것) 제39 조(회계원칙 등) ② 공기업・준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단 되는 사람・법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한 할 수 있다 . ③ 제1항과 제2항의 규정에 따른 회계처리의 원칙과 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필 요한 사항은 기획재정부령으로 정한다 . ■ 구 공기업・준정부기관 계약사무규칙(2024. 9. 27. 기획재정부령 제1086 호로 개정되기 전의 것) 제15 조(부정당업자의 입찰참가자격 제한 ) 법 제39 조제 3항에 따라 기관장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다 고 판단되는 자에 대해서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 」 제27 조에 따라 입찰 참가자격을 제한할 수 있다 . ■ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27 조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) ① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다 )에 게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하 며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다 . 이 경우 통보를 받은 다 른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다 . 9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자 가. 입찰・계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰・계약을 방해하는 등 경쟁의 공 정한 집행을 저해할 염려가 있는 자 - 20 - ■ 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 (2024. 12. 24. 대통령령 제35088 호로 개 정되기 전의 것) 제76 조(부정당업자의 입찰참가자격 제한 ) ② 법 제27 조 제1항 제9호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 구분에 따른 자를 말한다 . 1. 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 입찰 또는 계약에 관한 서류 [제39 조에 따라 전자조달시스템을 통해 입찰서를 제출하 는 경우 「전자서명법」제2조제 6호에 따른 인증서 (서명자의 실지명의를 확인할 수 있는 것으로 한정한다 )를 포함한다 ]를 위조・변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자 ③ 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다 )에 대해서는 즉시 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한해야 한다 . 다만 , 부정 당업자의 대리인 , 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제27 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해 당하는 행위를 하여 입찰참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 부정당업자가 대리인 , 지 배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않은 경우에는 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하지 않는다 . 1. 계약상대자, 입찰자 또는 제30 조 제2항에 따라 전자조달시스템을 이용해 견적서를 제출 하는 자로서 법 제27 조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제7호부터 제9호까지의 규정 중 의 어느 하나에 해당하는 자 ④ 제3항에 따른 입찰참가자격 제한의 기간에 관한 사항은 법 제27 조 제1항 각 호에 해당하는 행위별로 부실벌점 , 하자비율 , 부정행위 유형 , 고의・과실 여부 , 뇌물 액수 및 국가에 손해 를 끼친 정도 등을 고려하여 기획재정부령으로 정한다 . ■ 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(2025. 1. 2. 기획재정부령 제1102 호로 개정되기 전의 것) 제76 조(부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 등) 영 제76 조 제4항에 따른 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다 . [별표 2] 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 (제76 조 관련 ) 1. 일반기준 - 21 - 다. 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한 기간을 그 위반행위의 동기・내용 및 횟수 등을 고려해 제2호에서 정한기간의 2분의 1의 범위 에서 줄일 수 있으며 , 이 경우 감경 후의 제한기간은 1개월 이상이어야 한다 . 다만 , 법 제27 조 제1항 제7호에 해당하는 자에 대해서는 입찰참가자격 제한기간을 줄여서는 안 된다 . 2. 개별기준 입찰참가자격 제한사유제재기간 10. 영 제76 조 제2항 제1호 가목에 해당하는 자 가. 입찰에 관한 서류 (제15 조제 2항에 따른 입찰참가자격 등록에관한 서류 를 포함한다 )를 위조ᆞ변조하거나 부정하게 행사하여낙찰을 받은 자 또는 허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 자 1년 끝.