원고 소유 토지가 개발제한구역 해제대상에서 누락된 도시관리계획변경결정 취소 청구

【원고, 피항소인】 원고(소송대리인 변호사 윤영선) 【피고, 항소인】 경기도지사 【제1심판결】 수원지방법원 2006. 6. 21. 선고 2005구합8116 판결 【변론종결】2007. 3. 22. 【주 문】 1. 피고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 피고가 부담한다. 【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지 피고가 2004. 9. 4. 경기도고시 제2004-5105호로 고시한 남양주 도시관리계획변경결정 중 조안면 중리취락 부분을 취소한다. 2. 항소취지 제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다. 【이 유】1. 처분의 경위 가. 남양주시장의 도시관리계획변경(개발제한구역해제) 입안 (1) 남양주시장은 2003. 3. 25. 남양주시 의회와 남양주시 도시계획위원회의 자문을 거쳐 남양주시개발제한구역 중 조안면 진중리 (지번 1 생략) 일원 44,440㎡(이하 ‘이 사건 중리취락’이라 한다) 외 35개 취락을 개발제한구역에서 해제하는 내용의 도시관리계획변경을 입안한 다음, 2003. 3. 27. 경기매일과 중부일보에 공고하여 주민들로 하여금 공람하게 하였다. (2) 남양주시장은 2003. 6. 2. 이 사건 중리취락 외 32개 취락을 개발제한구역에서 해제하는 내용의 도시관리계획변경을 재입안한 다음, 2003. 6. 5. 현대일보와 경기신문에 재공고하여 주민들로 하여금 재공람하게 하였다. 나. 피고의 도시관리계획변경(개발제한구역해제)결정·고시 피고는 2004. 9. 4. 이 사건 중리취락 외 24개 취락을 개발제한구역에서 해제하는 내용의 남양주 도시관리계획변경을 결정·고시하였는데, 그 결정 중 이 사건 중리취락에 속해 있던 원고 소유의 남양주시 조안면 진중리 (지번 2 생략) 답 4,956㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가 누락되었다(이하 이 사건 도시관리계획변경결정 중 ‘중리취락’ 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑4, 을1, 을5, 을9호증의 1 내지 3, 변론 전체의 취지] 2. 이 사건 소의 적법 여부 가. 피고의 주장 피고는, 원고 소유의 이 사건 토지가 이 사건 처분 전후를 통하여 변함없이 개발제한구역으로 남아 있을 뿐이어서 이 사건 처분으로 말미암아 이 사건 토지의 이용에 관한 새로운 공법상의 제한이 가해진 것이 아니고, 이에 따라 이 사건 처분으로 인하여 개발제한구역에서 해제된 인근 토지의 소유자들과 비교해 볼 때 원고가 상대적으로 재산상의 손실을 입는다고 가정하더라도, 이는 사실적·경제적 이익에 불과할 뿐 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 의하여 보호되는 개별적·구체적·직접적인 이익이라 할 수 없고, 달리 원고의 법률상 보호되는 이익이 침해당하였음을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 주장한다. 나. 관계 법령 별지 목록 기재와 같다(이하 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법을 ‘법’이라 한다). 다. 판단 별지 관계 법령의 내용과 헌법상 평등의 원칙( 제11조) 및 재산권 보장의 원칙( 제23조) 등을 종합하여 보면, 원고는 아래에서 보는 바와 같이 개발제한구역에서 해제된 중리취락의 경계선 부근에 있는 이 사건 토지의 소유자로서, 관계 법령과 남양주시의 방침 등에 의하면 이 사건 처분으로 인하여 개발제한구역에서 해제된 다른 토지의 소유자들과 마찬가지로 이 사건 토지 중 적어도 일정 부분은 개발제한구역에서 해제될 수 있었던 지위에 있는 자인 사실을 인정할 수 있으므로, 원고는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이다. 따라서, 피고의 위 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 적법성 여부 가. 원고의 주장 (1) 절차적 위법 남양주시장이 이 사건 도시관리계획변경을 입안하면서 그 계획의 주요 내용을 관계법령에 따라 "당해 시, 군의 지역을 주된 보급지역"으로 하는 2 이상의 일간신문에 공고하여 주민의견을 청취하여야 하는데도, 남양주시를 주된 보급지역으로 하지 않는 일간신문에 공고함으로써 위 도시계획변경의 내용을 알지 못한 원고로서는 의견을 제출하지 못하였고, 그 결과 원고 소유의 이 사건 토지가 개발제한구역 해제대상에서 누락되었는바, 이 사건 처분은 법령에서 정한 절차를 거치지 아니하여 위법하다. (2) 실체적 위법 건설교통부의 ‘집단취락 등의 개발제한구역 해제를 위한 도시관리계획변경(안) 수립지침’(이하 ’이 사건 지침‘이라 한다)에 의하면, 이 사건 토지는 이 사건 중리취락에 속해 있어 이 사건 처분 당시 개발제한구역에서 해제되었어야 함에도 불구하고, 피고가 개발제한구역 해제대상에서 이 사건 토지를 제외한 것은 형평의 원칙에 반하고, 재량권을 일탈 남용하여 위법하다. 나. 판단 (1) 절차적 위법 주장에 대하여 을2호증의 기재에 의하면, 남양주시장이 이 사건 도시관리계획변경을 입안하여 공람 및 재공람 공고를 한 경기매일과 중부일보, 현대일보와 경기신문은 보급지역을 전국 또는 서울, 경기 지역으로 등록하고 있고, 법령에서 말하는 ‘당해 지역을 주된 보급지역’으로 한다는 의미가 실제로 당해 지역에 주로 보급되어 당해 시에 거주하는 주민이 구독하고 있어야 한다는 것까지를 의미하는 것이라고는 해석되지 않는다. 따라서, 실제 남양주시만을 주된 보급지역으로 하는 것으로 한정할 필요 없이 경기도에 속하는 남양주시가 위 각 신문들의 주된 보급지역에 포함되는 이상, 위 신문들에 이 사건 공고·공람 및 재공고·재공람을 한 것은 위법하다고 볼 수 없고, 그에 기한 이 사건 처분도 적법하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. (2) 실체적 위법 주장에 대하여 (가) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설 ·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 법 등 관계 법령에서는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 위법하다( 대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결 등 참조). (나) 법 제3조 제2항, 법시행령 제2조 제3항 제2호는 ‘개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상도시의 인구·산업·교통 및 토지이용 등 경제·사회적 여건과 도시확산추세, 기타 지형 등 자연환경여건을 종합적으로 감안하여 정하되, 주민이 집단적으로 거주하는 취락(이하 ’집단취락‘이라 한다)으로서 주거환경 개선 및 취락정비가 필요한 지역에 해당하는 경우 건설교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정 또는 해제’할 수 있다는 취지로 규정하고 있고, 위 법령의 위임에 따라 개발제한구역을 합리적으로 해제하기 위하여 필요한 기준과 요건을 정하고 있는 이 사건 지침 Ш.1.편에 의하면, ‘집단취락 면적 1만 제곱미터당 주택 10호 이상의 밀도(호수밀도)를 기준으로 주택이 20호 이상인 집단취락은 개발제한구역 해제·조정 대상에 해당되는데, 입안일 현재 건축허가가 난 경우나 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대지로서 주택 및 근린생활시설 신축이 가능한 나대지는 주택 1호가 있는 것으로 보고, 위와 같은 기준에 의하여 집단취락에 해당되면 적어도 위 호수밀도 기준 범위 내의 주택 부지는 개발제한구역 해제·조정대상’이 됨을 알 수 있다. 갑1 내지 3, 6, 9호증, 을6호증, 을9호증의 1 내지 3, 을10호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 이 사건 중리취락에 위치한 남양주시 조안면 진중리 24 지상 주택에서 거주하다가 위 24 토지 옆에 있는 이 사건 토지 중 330㎡에 관하여 2002. 4. 2. 남양주시장으로부터 이축허가를 받아 2003. 3.경 주택신축공사를 완료한 사실, 남양주시에서는 개발제한구역의 효율적인 관리를 위하여 기준일(입안일) 당시 건축허가(주택·근린생활시설)를 받은 부지에 대하여도 해제지역에 편입하여 해제를 추진하였던 사실(피고의 2006. 4. 26.자 준비서면 참조), 그러나 원고 소유의 이축 전 위 24 토지를 포함하여 이 사건 중리취락에 위치한 주택호수 45(건축물 38, 나대지 7)의 부지가 위 관계 법령과 이 사건 지침상 기준 및 남양주시의 방침에 의하여 개발제한구역에서 해제대상이 되었음에도 불구하고, 이 사건 토지 중 이미 이축(건축)허가를 받았던 위 주택부지 330㎡에 대하여는 이 사건 도시관리계획 입안과정에서 피고측의 자료수집 미비에 의한 단순 업무착오로 인하여 개발제한구역 해제대상에서 누락된 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 피고측은 이 사건 처분 당시 담당공무원의 업무착오로 인하여 이 사건 토지 중 위 주택부지 330㎡를 개발제한구역 해제대상에서 누락하였으므로, 이는 행정주체가 이 사건 처분과 같은 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 착오로 누락한 경우로 볼 것이고, 따라서 이 사건 처분은 형량에 하자가 있어 위법하다. (다) 이에 대하여, 피고는 토지개발제한구역 해제대상에서 이 사건 토지를 누락한 이 사건 처분이 위법하다고 하여 그때로부터 약 2년이 경과한 현 시점에서 이 사건 처분을 취소하는 것은 이 사건 처분 이후 중리취락 내에서 이루어진 모든 건축허가 및 신고 등에 대한 효력이 문제되어 각종 민원과 소송이 야기될 수 있으므로, 이는 현저히 공공복리에 적합하지 않다고 주장하나, 그러한 사유만으로 이 사건 처분의 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 않다고 할 수는 없으므로(또한, 이 사건 처분 이후 중리취락 내에서 건축허가나 신고 등이 실제로 있었는지, 그리고 있었다면 얼마나 있었는지에 관한 아무런 자료도 없다), 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 따라서, 원고의 위 주장은 이유 있다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 같이한 제1심 판결은 정당하므로, 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김대휘(재판장) 이영진 강상욱