도시공원 내 임야 소유자가 농업용 온실 신축허가를 신청했으나 산지관리법 관련 서류를 제출하지 않아 반려됨

【원 고】 【피 고】 구미시장 【변론종결】2012. 3. 21. 【주 문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 【청구취지】피고가 2011. 11. 2. 원고에 대하여 한 건축허가신청 반려처분은 이를 취소한다. 【이 유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 도시관리계획에 의해 근린공원으로 결정·고시된 구미시 사곡동(지번 생략) 임야 2,052㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)의 소유자로서, 2011. 4. 14. 피고로부터 이 사건 신청지 중 430㎡에 대하여 수목식재를 목적으로 한 도시공원점용허가(점용기간 2011. 4. 13. ~ 2016. 4. 12.)를 얻어 수목을 식재하였다. 나. 원고는 2011. 9. 19. 피고에게 가설건축물(농업용 고정온실, 이하 ‘이 사건 가설건축물’이라 한다) 신축허가를 신청하고(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다), 2011. 9. 28. 피고로부터 위 도시공원점용허가의 점용면적을 이 사건 신청지 중 564㎡로, 점용목적을 ‘가설건축물(농업용 고정온실) 신축목적’으로 변경하는 도시공원점용변경허가를 얻었다. 다. 피고는 2011. 10. 11. ‘산지관리법 제14조(산지전용허가),제15조(산지전용신고)는 지목변경 대상이고 가설건축물허가에 따라 지목변경이 수반되지 않을 경우에는산지관리법 제15조의2 제3항에 의거 산지일시사용신고 대상이며, 산지관리법 시행령 [별표 3의3] 제1호의 건축법에 따른 건축허가, 건축신고는 산지전용허가(협의) 대상인데 원고는 이 사건 신청지에 관한 산지협의서류를 미제출하였다’는 이유로 보완요구를 하였고, 2011. 10. 21. 재차 보완요구를 한 다음 2011. 11. 2. 보완요구사항이 보완되지 아니하였다는 이유로 원고의 건축허가신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 라. 원고는 경상북도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나 2011. 12. 26. 기각되었다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제7호증, 을 제1호증 내지 제2호증의 2의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장은 다음과 같다. ① 이 사건 신청지는 근린공원구역으로서 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’과 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’만 적용될 뿐 ‘산지관리법’은 적용되지 아니하므로 가설건축물을 건축하기 위하여 산지관리법에 의한 허가를 받거나 신고를 할 필요가 없고, ② 이 사건 가설건축물은 건축법상 가설건축물 건축허가대상에 해당하는바, 가설건축물의 건축허가에는건축법 제11조 제5항,제6항이 적용되지 아니하므로, 피고는 산지관리법에 따른 산지전용허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의할 필요 없이 건축법상 가설건축물 건축허가요건을 충족한 이상 건축허가를 하여야 하고, ③ 설령 산지관리법이 적용된다고 하더라도 원고가 피고로부터 도시공원점용허가를 받을 때 이미 관계부서인 공원녹지과장의 산지관리법 적용에 대한 의견회시가 있었으므로 산지관리법상 산지전용허가 등이 의제되었다고 볼 것이어서 산지협의서류의 미제출을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다. 3. 관계 법령 [별지] 관계 법령 기재와 같다. 4. 판단 가. 원고의 위 2. ① 주장에 관한 판단 갑 제7호증 내지 제9호증, 을 제2호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 이 사건 신청지는 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’에 의한 도시공원에 해당하고, 산지관리법에 의한 준보전산지에 해당하는 사실, 2011. 4. 14.자 도시공원점용허가증의 허가조건 제4항에는 ‘본 사업 장소는 산지로서 산지관리법 등 다른 법률에 의한 인가, 허가, 승인 등의 행정처분이 필요한 경우 그 법에 의하여 인가, 허가 등의 절차를 거쳐 본 사업을 시행하여야 함’이라고 기재되어 있고, 2011. 9. 28.자 도시공원점용변경허가증의 허가조건 제4항에는 ‘본 사업 시행에 따른 다른 법률에 의한 인가, 허가, 승인 등이 필요할 시 그 법에 의하여 인가, 허가 등의 절차를 거쳐 사업을 시행하여야 함’이라고 기재되어 있는 사실, 피고가 2011. 4. 14.자 도시공원점용허가를 할 때에도 관계부서인 산림녹지과에 산지관리법에 의하여 허용되는 경우인지 여부를 조회하였던 사실이 인정되고, 산지관리법상 산지에 해당하더라도 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’에서 정한 도시공원에 해당하는 경우에는 산지관리법의 적용이 배제된다고 볼 이유가 없으므로, 이 사건 신청지에는 산지관리법이 적용된다고 할 것이어서 원고의 주장은 이유 없다. 나. 원고의 위 2. ② 주장에 관한 판단 (1)건축법 제2조 제1항 제2호,건축법 시행령 제3조의4 [별표 1] 제21호 (마)목 내지 (아)목에 의하면 건축물이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물 등을 말하고, 작물 재배사, 종묘배양시설, 화초·분재 등의 온실 및 식물과 관련된 것으로 위 시설들과 비슷한 것은 ‘동물 및 식물 관련 시설’로서 건축물에 해당하므로, 이 사건 가설건축물은 건축법상의 건축물에 해당한다.건축법 제20조 제1항,건축법 시행령 제15조 제1항에 의하면 도시계획시설 또는 도시계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하는 경우에는‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제64조에 적합하여야 하고, 3층 이하로서 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조가 아닌 존치기간 3년 이내의 건물로서 전기·수도·가스 등 새로운 간선 공급설비의 설치를 필요로 하지 아니하며 분양을 목적으로 건축하는 건축물이 아니어야 하고, 조례로 정하는 바에 따라 허가를 받아야 한다.‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제64조 제2항 제1호에 의하면 도시·군계획시설결정의 고시일로부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설 중 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획에 포함되지 아니한 도시·군계획시설의 부지에 대하여는 가설건축물의 건축을 허가할 수 있다. 갑 제1, 3호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 이 사건 신청지는 1973. 12. 30. 도시관리계획에 의해 도시계획시설(공원) 예정부지로 결정·고시되었으나, 현재에 이르기까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 않은 사실, 이 사건 가설건축물은 경량철골구조의 단층 농업용 고정온실인 사실이 인정되므로, 이 사건 가설건축물은건축법 제20조 제1항 소정의 도시계획시설예정지에서 건축되는 가설건축물에 해당한다. 그런데 건축법은 건축물에 대한 정의만 두었으나 가설건축물에 대하여 별도의 정의를 두지 아니한 점, 가설건축물의 사전적 의미는 ‘임시로 설치한 건축물’로서 존속기간이 임시인 점에서 다른 건축물과 구별될 뿐 그 용도나 구조에 있어서는 다른 건축물과 구별되지 않는 점, 모든 가설건축물이건축법 제20조가 정한 가설건축물에 해당하는 것은 아닌 점,건축법 제20조에 해당하는 가설건축물에 대하여건축법 제11조 또는제12조의 적용을 배제하는 법령이 없으므로건축법 제20조 소정의 가설건축물에 해당하는 건축물이건축법 제11조 또는제12조의 허가 또는 신고를 요하는 건축물에도 해당하는 점 등을 종합하면, 어떤 건축물이건축법 제20조 소정의 가설건축물에 해당하더라도건축법 제11조 또는제12조가 여전히 적용된다고 할 것이므로, 이 사건 가설건축물에도건축법 제11조 또는제12조가 적용된다. (2)건축법 제11조 제1항,제5항 제5호에 의하면, 건축물을 건축하려는 자는 허가를 받아야 하고, 위 건축허가를 받으면산지관리법 제14조와제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고,산지관리법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고 등을 받은 것으로 본다.건축법 제14조 제1항,제2항에 의하면건축법 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도건축법 제14조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보고, 이에 따른 건축신고에 관하여는건축법 제11조 제5항을 준용한다. 따라서건축법 제11조 제1항에 따른 건축허가 또는건축법 제14조 제1항에 따른 건축신고가 있는 경우건축법 제11조 제5항에 따라 산지전용허가 등이 의제되는 효과가 발생하므로, 건축허가 또는 건축신고를 신청하는 자는 산지전용허가 등 의제되는 처분에 필요한 요건도 갖추어야 한다. 또건축법 제12조 제1항에 의하면 건축허가권자는 건축허가를 하려면건축법 제11조 제5항 각 호의 사항을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 하며,‘민원사무처리에 관한 법률’ 제2조에 의하면 ‘복합민원’이라 함은 하나의 민원목적을 실현하기 위하여 법령·훈령·예규·고시 등에 의하여 다수의 관계기관 또는 관계부서의 허가·인가·승인·추천·협의 또는 확인 등을 거쳐 처리되는 민원사무를 말하고,‘민원사무처리에 관한 법률’ 제14조 제1항,제2항,같은 법 시행령 제18조 제1항에 의하면, 행정기관의 장은 복합민원에 대하여 처리 주무부서를 지정하고 그 부서로 하여금 관계기관 또는 부서 간 협조를 통하여 민원사무를 일괄하여 처리하게 할 수 있고, 복합민원과 관련된 모든 민원서류를 일괄하여 제출하게 할 수 있다.산지관리법 제14조 제1항,제15조 제1항,제15조의2 제1항,제2항,같은 법 시행령 제15조 제1항,제17조 제1항,제18조의2 제1항,제18조의3 제1항에 의하면, 산지전용허가, 산지전용신고 또는 산지일시사용허가·신고를 하려는 자는 신청서에 농림수산식품부령이 정하는 서류를 첨부하여 제출하여야 한다. 위 관계 법령에 의하면, 산지관리법에 의한 산지전용허가, 산지전용신고 또는 산지일시사용허가·신고를 요하는 산지에서 가설건축물의 신축허가 신청이 있을 경우, 건축허가권자는‘민원사무처리에 관한 법률’ 제14조 제1항,제2항,같은 법 시행령 제18조 제1항을 적용하여 신청인에 대하여건축법 제11조 제5항 제5호에 의하여 허가 또는 신고가 의제되는 산지전용허가, 산지전용신고 또는 산지일시사용허가·신고의 실체적 요건을 검토하는 데 필요한 민원서류 즉산지관리법 시행령 제15조 제1항,제17조 제1항,제18조의2 제1항,제18조의3 제1항이 정한 서류를 제출하게 할 수 있고, 신청인이 그 서류의 제출을 거부할 경우에는 가설건축물의 신축허가를 할 수 없다고 할 것이다. 이 사건의 경우, 원고는 피고로부터 산지전용허가, 산지전용신고 또는 산지일시사용허가·신고의 실체적 요건을 검토하는 데 필요한 산지관리법 소정의 서류를 제출할 것을 2회 요구받았음에도 불구하고 그 제출을 거부하였으므로, 피고로서는 허가 또는 신고가 의제되는 산지전용허가 등의 가부에 대한 판단을 할 수 없었고, 따라서 이 사건 신청을 허가할 수도 없었다고 할 것이니, 이 사건 처분은 적법하고 원고의 주장은 이유 없다. 다. 원고의 위 2. ③ 주장에 관한 판단 갑 제8, 9호증의 각 기재에 의하면 2011. 4. 12.자 산지관리법 의견 회시는 관상수 등 식재를 위한 2011. 4. 14.자 도시공원점용허가에 관한 것으로서 이 사건 가설건축물 신축에 관한 것이 아닐 뿐만 아니라, 그 내용 역시 관상수 등 재배는 농림어업인에 한하여 산지일시사용신고가 가능하다는 내용일 뿐, 도시공원점용허가에 따라 산지일시사용신고를 한 것으로 의제된다는 내용은 아닌 사실이 인정되므로, 원고가 도시공원점용허가를 받았다고 하여 산지관리법상의 허가 또는 신고가 의제된다고 할 수 없으니, 원고의 주장은 이유 없다. 5. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [[별 지] 관계 법령: 생략] 판사 진성철(재판장) 김광남 최선재