미술관을 운영하는 재단이 증여받은 토지를 야외전시관 용도로 사용한다고 주장하며 재산세 부과에 불복함

- 1 - 대전고등법원 제1행정부 판결 사 건2012누3284 재산세부과처분취소 원고, 항소인재단법인 ○○○○문화재단 대전 대표자 소송대리인 변호사 **** 피고, 피항소인대전광역시 유성구청장 소송수행자 ****, **** 제1심판결대전지방법원 2012. 12. 5. 선고 2012구합2292 판결 변 론 종 결2013. 5. 9. 판 결 선 고2013. 6. 13. 주문 1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다. 청구취지및항소취지 - 2 - 제1심 판결을 취소한다. 피고가 2010. 10. 13. 원고에 대하여 한 2010년도 재산세 3,859,410원, 지방교육세 771,880원 합계 4,631,290원의 부과처분을 취소한다. 이유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2009. 5. 29. 불교문화 미술관 운영 및 미술관 후원인 행사 등을 목적으 로 설립된 비영리법인이다. 나. 원고는 2009. 5. 29. ****으로부터 별지 1 목록 기재 각 토지 및 ○○○○미술 관(이하 ‘이 사건 미술관’이라고 한다) 건물 4동을 증여받아 2009. 6. 11. 각 소유권이 전등기를 마쳤다. 다. 피고는 원고가 별지 1 목록 제2, 5, 8항 기재 각 토지와 제7항 기재 토지 중 592.8㎡(이하 이들 토지를 통틀어 ‘이 사건 토지’라고 하고, 개별 토지를 지칭할 때에는 ‘이 사건 제2토지’ 등으로 특정한다)를 미술관 운영이라는 목적사업에 직접 사용하지 않는다고 판단하여 2010. 10. 13. 원고에 대하여 이 사건 토지에 대한 2010년도 재산 세 3,859,410원, 지방교육세 771,880원 합계 4,631,290원의 부과처분을 하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라고 한다). 라. 원고는 이 사건 부과처분에 불복하여 2010. 12. 31. 조세심판원에 심판청구를 하 였으나, 조세심판원은 2012. 3. 8. ‘원고가 이 사건 토지를 불상 등을 보존・전시하여 미술관의 용도로 사용하고 있다 하더라도, 적법한 행정절차를 이행하지 않은 경우에 해당하여 미술관 용도에 (적법하게) 사용하고 있다고 볼 수 없다’는 이유로 심판청구를 기각하였다. - 3 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 8호증, 을 1, 2, 4호증(가지번호 있는 것은 가 지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법여부 가. 원고 주장의 요지 ****은 2001. 3. 27. 대전광역시장으로부터 이 사건 토지를 포함한 부지 18,532 ㎡에 관하여 박물관 및 미술관 진흥법(이하 ‘박물관진흥법’이라 한다) 제18조 제1항에 따른 사립미술관 설립계획 승인을 받아 이 사건 미술관을 설립하였고, 이 사건 토지를 미술관의 일부인 야외전시관 용도로 직접 사용해 왔다. 원고는 불교미술문화재의 창달과 불교문화의 대중화를 목적으로 하고 있고, 원고 가 운영하는 미술관은 불교적 가치를 전달하고 대중화하는 장소인바, 이 사건 토지는 풍광과 풍치를 보존하기 위하여 필요한 정원, 산림이어서 이 사건 미술관에서 직접 사 용하는 토지로 보아야 한다. 또한 이 사건 토지에 관하여는 박물관진흥법 제20조 제1항 제1호에 따라 도시계 획법상의 형질변경허가가 의제되므로 원고는 별도의 행위허가를 받을 필요가 없다. 뿐 만 아니라, 이 사건 제2토지는 빈 공터 상태로 형질변경을 하지 않았고, 이 사건 제7토 지 중 592.8㎡와 이 사건 제8토지 역시 형질변경 없이 작은 불상 몇 개가 놓여 있을 뿐이다. 원고는 불교문화 발전과 지역사회에 기여하고자 입장료를 받지 아니하고 미술관을 개방하고 있는바, 이러한 원고에게 재산세를 부과하는 것은 ‘공평과세를 실현하고 지역 사회의 건전한 발전에 이바지함’을 목적으로 하는 대전광역시 유성구 구세감면조례의 - 4 - 취지에도 반한다. 따라서 원고가 이 사건 토지를 미술관 용도로 사용하지 않았다거나 적법한 행정절 차를 거치지 않고 사용하였음을 전제로 하는 이 사건 부과처분은 위법하다. 나. 관계 법령 별지 2 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 (1) 관련 법리 지방세특례제한법 제44조는 ‘대통령령으로 정하는 평생교육시설에 사용하기 위 하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세를, 과세기준일 현재 평생교육시설에 직접 사 용하는 부동산에 대하여는 재산세 및 지방세법 제146조 제2항에 따른 지역자원시설세 를 각각 2012년 12월 31일까지 면제한다’고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제21조 제 2호는 ‘박물관진흥법 제16조에 따라 등록된 박물관 및 미술관’을 위 규정에서 말하는 평생교육시설의 하나로 규정하고 있다. 위 규정에서 말하는 ‘부동산을 평생교육시설에 직접 사용’하는지 여부는 당해 사 업자의 사업목적과 취득목적 등을 고려하여 그 실제의 사용관계를 기준으로 객관적으 로 판단하여야 하는데(대법원 2009. 6. 11. 선고 2007두20027 판결 등 참조), 여기서 ‘사용’이란, 법인의 목적사업을 전제로 그 적법한 수행을 뜻하는 것이므로, 그 과정에서 행정법규상의 절차의 지연 등이 있으나 시정이 가능한 경우라든가 본래의 목적에 사용 하기 위한 준비작업 중 임시로 다른 업무용에 공하고 있는 동안 사소한 행정법규의 위 반이 있다는 등의 경우에까지 사용에 해당하지 않는다고는 할 수 없지만, 토지의 용도 에 관한 법적 규제에 위반하거나 건축허가 신청조차 없이 무단으로 건축하여 언제든지 - 5 - 철거 또는 시정명령의 대상이 되는 불법적 사용의 경우까지 여기에서 말하는 사용에 해당한다고 할 수는 없다(대법원 1997. 11. 14. 선고 97누7936 판결 참조). 그리고 면세요건에 대한 입증책임은 이를 주장하는 자에게 있는 것이므로, 부동 산을 사용함에 있어 행정법규의 위반이 있는 경우 그것이 일시적이고도 사소한 행정법 규 위반에 해당한다는 점은 원고가 이를 입증하여야 한다. (2) 먼저, 이 사건 제2, 8토지와 이 사건 제7토지 중 592.8㎡ 부분에 관하여 본다. 갑 10, 11, 13 내지 17호증의 각 기재와 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 위 각 토지는 이 사건 미술관으로 진입하는 진입도로(별지 1 목록 제3항 기재 토지)의 남쪽과 북쪽에 접하여 있는 토지인데, 진입 도로의 남쪽에 있는 이 사건 제7토지 중 592.8㎡ 및 이 사건 제8토지에는 나무와 수풀 이 우거져 있고, 진입도로의 북쪽에 있는 이 사건 제2토지에는 잔디가 심어져 있는 점, ② 위 각 토지는 아래에서 보는 2001. 3. 27. 사립미술관 설립계획 승인 당시 이 사건 미술관 부지에 포함되어 있지도 않았던 점, ③ 원고는 불교문화의 대중화를 목적으로 하는 이 사건 미술관의 경우 전통사찰과 마찬가지로 풍광과 풍치를 보존하기 위한 산 림에 해당하는 토지들을 직접 사용하고 있다고 보아야 한다는 취지로 주장하나, 전통 사찰의 보존 및 지원에 관한 법률에 의하여 보호되는 전통사찰은 ‘역사적으로 볼 때 시대적 특색을 뚜렷하게 지니고 있다고 인정되는 사찰’ 등 위 법률이 정한 요건을 갖 추어 문화체육관광부장관으로부터 전통사찰로 지정된 경우에 한정될 뿐인 점, ④ 또한 위 법률에 따라 ‘사찰 소유의 정원·산림·경작지 및 초지’(위 법률 제2조 제3호 라. 목), ‘사찰의 존엄 또는 풍치의 보존을 위하여 사용되는 사찰 소유의 토지’(위 법률 제2조 제3호 마. 목)의 경우 일정한 행위가 허가대상으로 제한되는 등 특별한 보호를 받게 - 6 - 되지만(위 법률 제9조의2 등), 위와 같은 전통사찰보존지를 지방세법상 비과세대상인 ‘종교사업 자체에 직접 사용되는 토지’와 동일하게 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 위 각 토지가 이 사건 미술관에 직접 사용되고 있다고 보기 어렵다. (3) 다음으로, 이 사건 제5토지에 관하여 본다. 갑 9 내지 11, 13 내지 17호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하 면, ① ****이 2001. 3. 27. 대전광역시장으로부터 대전 유성구 **** 산**-* 토지 를 비롯한 사업부지 전체 18,532㎡에 관하여 구 박물관 및 미술관 진흥법(2003. 5. 29. 법률 제6904호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 박물관진흥법’이라 한다) 제18조에 따라 ‘여진조각미술관’ 설립계획 승인을 받아 이 사건 미술관을 설립한 사실, ② 당시 미술 관 부지에는 이 사건 제5토지가 포함되어 있었고, 그 토지는 야외미술관 용도로 사용 될 계획이었던 사실, ③ 실제로 ****과 원고가 이 사건 제5토지에 일부 평탄화 작업 을 한 후 불상을 전시하여 야외전시관 용도로 사용해 왔던 사실은 인정된다. 그런데 관련 법령과 을 3, 7 내지 9호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지 를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ㉠ 구 박물관진흥법 제18조 제1항 에 따라 사립미술관 설립계획의 승인을 받은 경우 같은 법 제20조에 따라 구 도시계획 법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되어 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 국토 의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 2003. 1. 1. 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제4 조의 규정에 의한 도시계획구역 안에서의 토지형질변경 등의 허가를 받은 것으로 의제 되는 것은 원고의 주장과 같으나, 구 도시계획법 제34조는 ‘개발제한구역의 지정 또는 변경에 관하여는 따로 법률로 정한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제56조는 ‘개발제한구 역 안에서의 행위제한 기타 개발제한구역의 관리에 관하여는 따로 법률로 정한다’고 - 7 - 규정하고 있으며, 그에 따라 2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정된 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라고 한다) 제11조 1) 는 개발제 한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토 지의 형질변경 등의 행위를 할 수 없도록 규정하는 한편으로, 행위의 종류와 형태에 따라 허가를 받아 할 수 있는 행위, 신고를 하고 할 수 있는 행위 등에 관하여 정하고 있는바, 이 사건 제5토지는 개발제한구역에 속해 있으므로, ****과 원고가 그 토지에 평탄화 작업을 하여 그 위에 불상을 전시하는 등의 행위를 하기 위해서는 사립미술관 설립계획 승인과는 별도로 개발제한구역법에 따라 적법한 행정절차를 거칠 필요가 있 었던 점, ㉡ 대전광역시장은 2001. 3. 27. ****에게 위와 같이 사립미술관 설립계획 승인을 하면서 그 승인조건으로 ’우리 시 개발제한구역관리계획에 반영되지 않은 본 미술관의 개발제한구역행위 허가는 개발제한구역법 시행령 부칙 제1조에 의거 관리계 획시행일 이전에 관할구청장의 허가를 득하여야 하며, 허가 후에는 동법 제20조의 규 정에 의한 개발제한구역 훼손부담금을 납부하여야 한다‘고 명시하였고, 이에 따라 이□ □이 2001. 3. 31. 대전 유성구 **** 산**-* 토지 등에 관하여, 2006. 3. 30. 별지 1 목록 제3항 기재 토지 등에 관하여 각 개발제한구역 내 행위허가를 받아 건축 등의 행 위를 하였던 점, ㉢ 피고는 2012. 6. 13. 원고가 이 사건 제5토지에 관하여 무단으로 쇄석 등을 포설하여 형질변경을 한 행위와 무단으로 불상 등을 설치한 행위를 개발제 한구역법 위반행위로 판단하여 원고에 대하여 원상복구명령을 하였고, 원고가 그 명령 에 따라 이를 모두 원상복구한 점 등을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 제5토지를 이 사건 미술관의 야외전시관 용도로 사용하였다고 하더라도, 이는 절차지연 등에 따른 1) 2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부 개정된 이후의 개발제한구역법에 의하면 ‘제12조’가 그에 상응하는 규정이다. - 8 - 일시적이고도 사소한 행정법규의 위반이라기보다는 개발제한구역법상의 행위제한 규정 에 정면으로 위반하여 철거 등 원상복구명령의 대상이 된 불법적인 토지사용이라고 할 것이어서, 이를 두고 앞서 본 것처럼 지방세특례제한법 제44조에서 말하는 ’평생교육시 설에 직접 (적법하게) 사용‘한 경우에 해당된다고 보기는 어렵다. (4) 마지막으로, 이 사건 처분이 유성구 구세감면조례의 취지에 반하는지에 관하여 본다. 원고의 주장과 같이 원고가 불교문화 발전과 지역사회에 기여하고자 입장료를 받지 아니하고 이 사건 미술관을 개방하고 있다하더라도, 그러한 사정만으로 원고가 소유한 부동산을 비과세대상으로 볼 것이 아니라 지방세법이 정한 바에 따라 비과세대 상여부를 판단함이 상당하고, 유성구 구세감면조례 역시 그러한 지방세법의 규정 범위 내에서 구세의 감면에 관하여 규정하고 있을 뿐이므로, 원고가 주장하는 사유만으로는 이 사건 처분이 유성구의 구세감면조례의 취지에 위배되어 위법하다고 할 수는 없다. 라. 소결 따라서, 원고가 이 사건 부동산을 직접 사용하지 아니함을 전제로 한 이 사건 부 과처분은 정당하고, 이와 반대의 전제에 선 원고의 주장은 모두 이유 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론 을 같이하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같 이 판결한다. - 9 - 재판장 판사이승훈 판사유선주 판사김선용 - 10 - 별지 1 부동산의 표시 1. 대전 유성구 **** △△△-* 대 9,032㎡ 2. 대전 유성구 **** ▽▽▽-** 임야 813㎡ 3. 같은 동 ▲▲▲-*** 대 1,209㎡ 4. 같은 동 ▼▼▼-**** 임야 10㎡ 5. 같은 동 ▼▼▼-***** 임야 8,710㎡ 6. 같은 동 ▼▼▼-◎ 임야 37㎡ 7. 같은 동 산▣▣-▤ 임야 617㎡ 8. 같은 동 산▣▣-▥ 임야 390㎡. 끝. - 11 - 별지 2 관계 법령 ■ 지방세특례제한법 제44조(평생교육시설 등에 대한 감면) 대통령령으로 정하는 평생교육시설에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세를, 과세기준 일 현재 평생교육시설에 직접 사용하는 부동산(해당 시설을 다른 용도로 함께 사용하는 경우 그 부분은 제외한다)에 대하여는 재산세(「지방세법 」 제112조에 따른 부과액을 포함한다) 및 「지방세법」 제 146조 제2항에 따른 지역자원시설세를 각각 2012년 12월 31일까지 면제한다. ■ 지방세특례제한법 시행령 제21조(평생교육시설의 범위) 법 제44조에서 "대통령령으로 정하는 평생교육시설"이란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다. 2. 「박물관 및 미술관 진흥법」 제16조에 따라 등록된 박물관 및 미술관 ■ 대전광역시 유성구 구세감면조례 제6조(평생교육시설 등에 대한 감면) 다음 각 호에서 정하는 평생교육시설 등에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세를 면제한다. 다만 과세기준일 현재 그 시설의 전부 또는 일부를 평생교육시설용에 직접 사용하지 아니하는 경우와 다른 용도에 겸용하는 경우 그 해당 부분에 대하여는 그러하지 아니하다. 2. 「박물관 및 미술관 진흥법」 제16조에 따라 등록된 박물관 및 미술관 ■ 구 박물관 및 미술관 진흥법 (2003. 5. 29. 법률 제6904호로 개정되기 전의 것) 제20조(다른 법률과의 관계) ① 제18조 제1항의 규정에 의하여 사립박물관 또는 사립미술관 설립계획의 승인을 얻은 때에는 다음 각호의 허가 또는 인가등을 받은 것으로 본다. 1. 도시계획법 제4조의 규정에 의한 도시계획구역안에서의 토지의 형질변경등의 허가, 동법 제23조의 규정에 의한 도시계획사업시행자의 지정, 동법 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가 ■ 구 도시계획법 (2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정된 것) 제34조(개발제한구역의 지정) - 12 - 개발제한구역의 지정 또는 변경에 관하여는 따로 법률로 정한다. 제56조(개발제한구역안에서의 행위제한 등) 개발제한구역 안에서의 행위제한 기타 개발제한구역의 관리에 관하여는 따로 법률로 정한다. ■ 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정된 것) 제11조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형 질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획법 제3조 제13호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 1에 해 당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다. 1. 다음 각목의 1에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물 의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 도로·철도 및 상·하수도 등 공공용시설 나. 축사 및 창고 등 농림수산업을 영위하기 위한 건축물 및 공작물 다. 주택 및 근린생활시설 라. 농로·제방·마을회관 등 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 마. 실외체육시설 바. 휴양림·수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설 사. 국방·군사에 관한 시설 아. 학교·폐기물처리시설 및 전기공급시설 등 공익시설 ② 제1항의 규정에 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령이 정하는 경미한 행위는 시 장·군수 또는 구청장에게 신고를 하고 이를 행할 수 있다. ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌 채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수· 구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또 - 13 - 는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ᆞ군수ᆞ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(선형)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ᆞ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ᆞ생활편익ᆞ생업을 위한 시설 ② 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ᆞ군 수ᆞ구청장에게 신고하고 할 수 있다. ③ 제1항 단서와 제2항에도 불구하고 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다.