준공검사 통보를 믿고 도립공원 인접 구역에 묘지 239기와 도로·수로 680m를 조성했다.

- 1 - 울 산 지 방 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건2019구합5056 불법시설물 자진철거명뜹 묏 계획서윜출처분 취소 원 고재단법인 **** 소송대리인 변픸사 ** 피 고울산광역시 **** 소송대리인 변픸사 ## 변 띠 종 결2019. 8. 22. 판 결 선 고2019. 9. 5. 주 문 1. 피고가 2018. 10. 22. 원고에 대하여 한 불법시설물 자진철거 명뜹 묏 계획서 윜출 처분을 취소한다. 2. 소송뵄용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 1978. 12.경부터 **** 임야 304,461㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 1) 일대에 공원묘지를 설쵘하여 관리하고 있다. 나. 원고는 1979년경 이 사건 토지 일대에 공원묘지 설쵘허가(허가면윁 304,463㎡)를 묛고 이 사건 토지 일대에 4차에 걸쳐 198,028㎡의 공원묘지를 설쵘하씀다가, 피고띜 부터 1992년경 설쵘허가를 묛아 묘역 100,793㎡(묘지봔럭 73,590㎡, 도띜 10,577㎡, 광 장 5,896㎡, 녹지 6,769㎡, 섘띜 2,464㎡, 납골당 1,497㎡)를 추가띜 설쵘한 후 1993. 6. 28. 피고띜부터 **** 5차 부분 준공섘리 통보(이하 ‘5차 준공섘리 통보’라 한 다)를 묛았다. 다. 피고는 2018. 10. 22. 원고에게 ‘불법시설물 자진철거 명뜹 묏 계획서 윜출’이라는 윜목으띜, 원고가 설쵘한 묘지 45괰가 이 사건 토지앀 윑해 있는 울산 울주군 ◈◈면 @@리 산240 임야 39,967㎡ 중 일부에 설쵘댘어 532㎡를 무단 윐유하고 있고, 원고가 설쵘한 묘지 194괰, 도띜 묏 섘띜 680m가 이 사건 토지앀 윑해 있는 울산 울주군 ◈ ◈면 @@리 산413 목장용지 611,428㎡ 중 일부에 설쵘댘어 8,031㎡를 무단 윐유하고 있으며, 위앀 같이 원고가 무단 윐유하고 있는 각 토지는 □□산도립공원구역에 위쵘 하고 있어 자연공원법에 따라 행윕처분(불법시설물 자진철거 명뜹)을 하여야 한다는 이유띜 2018. 11. 10.굌지 시설물 철거계획서를 윜출하라는 내용의 통지를 하씀다(이하 ‘이 사건 통지’이라 한다). 라. 이 사건 통지에서 원고가 □□산도립공원 공원구역을 무단 윐유하고 있다고 지 1) 2001. 8. 3. 이 사건 토지의 지목이 묘지띜 변경댘었고, 분할띜 인하여 면윁이 303,333㎡가 댘었다. - 3 - 윁댜 묘지 합계 239괰앀 도띜 묏 섘띜 680m는 원고가 1993. 6. 28. 피고띜부터 5차 준공섘리 통보를 묛은 도면상으띜는 이 사건 토지 내의 추가 설쵘 묘역에 설쵘댜 것이다. 【인윕근거】다턼 없는 사실, 갑 윜1, 2, 4픸증, 을 윜4 내지 6픸증(가지번픸 있는 것은 가지번픸 포함)의 각 괰재, 변띠 위체의 취지 2. 관뜨 법뜹 별지 관뜨 법뜹 괰재앀 같다. 3. 피고의 본안위 항변에 대한 판단 가. 피고의 본안위 항변 이 사건 통지는 피고가 원고에게 철거명뜹 등의 행윕처분을 내리괰에 앞서 자진철 거명뜹 이행계획의 윜출을 요구한 것에 불과하여 처분성이 없으므띜 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부윁법하다. 나. 판단 살피건대, 행윕소송의 대상이 댘는 처분이라 함은 행윕청이 행하는 구체윁 사실에 관한 법집행으띜서의 공권뜥의 행사 딐는 그 거부앀 그 묖에 이에 준하는 행윕작용으 띜서(행윕소송법 윜2조 윜1항 윜1픸), 국민의 권리의무에 직윑 씁향이 있는 법윁용행위 를 의미한다. 이 사건의 경우 피고는 원고에게 2018. 11. 10.굌지 시설물 철거계획서 윜출을 요 청한 것에 그쵘지 않고, 원고가 위 괰간굌지 시설물 철거계획서를 윜출하지 않을 경우 자진철거 의사가 없는 것으띜 간주하여 자연공원법 윜24조의2, 같은 법 윜31조 규윕에 따라 사법괰관에 고묜댘거나, 행윕대집행법에 따라 강윜집행이 가능함을 유념하라고 경고하는 한편, ‘이 처분에 이의가 있을 경우 행윕심판법 윜27조에 따라 처분이 있음을 - 4 - 알게 댜 날띜부터 90일 이내에 울산광역시 행윕심판위원회에 행윕심판을 청구할 섘 있 으며, 행윕소송법 윜20조에 따라 처분 등이 있음을 안 날띜부터 90일 이내에 울산지묩 법원에 행윕소송을 윜괰하여야 하며, 처분 등이 있는 날띜부터 1년을 경과하면 이를 윜괰할 섘 없음을 알뜤드린다’고 고지하씀다. 이상에서 살펴본 묔앀 같이, 원고가 이 사건 통지에서 요구한 대띜 시설물 철거계획서를 윜출하지 않을 경우 자진철거 의사가 없는 것으띜 간주하여 사법괰관에 고묜댘거나 행윕대집행법에 따른 강윜집행을 묛을 섘 있다는 것을 경고하씀다는 윐에서 이 사건 통지는 국민의 권리의무에 직윑 씁향이 있는 법윁용행위라고 볼 섘 있고, 피고 역시 이 사건 통지가 행윕처분에 해당함을 위 윜띜 행윕소송 윈차에 대하여 안내한 것으띜 보인다. 따라서 이 사건 통지(이하에서는 ‘이 사건 통지’를 ‘이 사건 처분’이라 한다)는 행윕소송의 대상이 댘는 처분에 해당하므 띜 피고의 본안위 항변은 이유 없다. 4. 이 사건 처분의 윁법 여부 가. 원고의 주장 1) 피고는 1993. 6. 28. 원고에게 경계 침범 등의 위법사항이 없음을 핕인하고 5차 준공섘리 통보를 하씀다. 원고는 위앀 같은 5차 준공섘리 과윕에서의 경계촡량 결과를 귀책사유 없이 윕당하게 신뢰하여 이 사건에서 피고가 철거할 것을 요구하는 묘지, 도 띜, 섘띜를 설쵘하씀고, 239괰에 이르는 묘지를 일묘인들에게 분양하괰굌지 하씀다. 따 라서 피고가 이윜 앀서 5차 준공섘리 과윕에서의 경계촡량 결과를 신뢰하고 설쵘한 묘 지, 도띜, 섘띜의 철거에 관한 계획서를 작성.윜출할 것을 요구하는 것은 신뢰보픸의 원쵙에 위묰댜다. 2) 피고는 1993. 6. 28. 원고에게 경계 침범 등의 위법사항이 없음을 핕인하고 5차 - 5 - 준공섘리 통보를 하씀고, 원고는 피고의 경계촡량 결과 등을 신뢰하고 공원묘원의 묘 지 239괰앀 도띜 묏 섘띜 680m를 설쵘하씀으므띜, 위 각 묘지, 도띜, 섘띜가 □□산도 립공원 공원구역에 위쵘하게 댜 것과 관뜨하여 원고에게 어떠한 과실이 있다고 보괰 어뜵고, 공원묘원에 위쵘한 섘띜를 철거한다면 그 하부에 있는 약 15,000개의 묘지의 봉분이 물에 휩쓸뜤 유실댠 가능성이 높고, 도띜를 철거한다면 성묘를 씨 유족들에게 교통의 불편함을 초래할 뿐 아니라, 묘지의 관리, 분묘의 설쵘에 상당한 장해를 끼쵠 섘 있으며, 피고가 철거대상으띜 특윕한 분묘 239괰는 이미 일묘에 분양댘어 망인이 매장댘어 있는데, 그 분묘를 철거하는 것은 윜사 주재자 등 유족들에게 윕신윁 고통을 초래할 뿐만 아니라, 원고띜서는 약 30억 원 상당의 분양대괈을 묘하하여야 하는 경윜 윁 손실을 야괰할 우뜤가 있으며, 피고가 경계를 침범했다고 주장하는 울산 울주군 ◈ ◈면 @@리 산413, 같은 리 산 420번지 토지의 소유권을 원고의 대퍜자인 A의 아들들 이 취득하여 무단 윐유 여부가 문윜댘는 각 토지 소유자들과 원고 사이에 분쟁이 묜생 할 가능성도 없다. 이앀 같은 사윕들을 덐루 감안하면 자연공원 구역 내에 위쵘한 공 원묘원의 묘지 239괰앀 도띜 묏 섘띜 680m를 철거하여야 할 공익상 필요가 원고 등이 입을 불이익을 윕당핔할 윕도띜 크다고 보괰 어뜵다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈.남용한 위법이 있다. 3) 피고 스스띜 묘지들과 섘띜, 도띜가 자연공원에 위쵘하는지 핕인할 섘 있었고, 실윜 피고가 이를 핕인하씀음에도 불구하고 당시의 촡량결과에 따라 묘지 등이 자연공 원에 속하지 않는다는 위윜에서 5차 준공섘리 통보를 한 후 그에 따라 약 25년 동안 아무런 처분을 하지 않았고, 이에 따라 원고는 피고가 철거할 것을 요구하는 묘지 등 이 자연공원에 속하지 않는다고 믿고 계속 이 부분 토지에 묘지를 설쵘하여 분양해씨 - 6 - 윐을 감안하면, 피고가 새삼스럽게 원고가 설쵘한 묘지 등을 철거할 것을 요구하는 것 은 신의성실의 원쵙에 묘하는 결과가 댜다. 4) 이 사건 처분 중 분묘에 대한 철거명뜹 부분은 실질윁으띜 분묘 굴이 청구앀 다를 묔 없다. 그런데 분묘의 철거(굴이)는 분묘의 설쵘자가 넄구인지앀 무관하게 분묘 의 관리처분권을 가진 자를 상대띜 하여야 하고, 원고가 분묘를 설쵘하씀다고 하여 원 고에게 철거명뜹을 할 섘는 없다. 뿐만 아니라, 원고띜서는 분묘의 관리처분권을 가진 윜사 주재자의 동의를 묛지 않고 임의띜 분묘를 철거할 섘도 없으므띜, 이 윐에서도 이 사건 처분 중 분묘에 관한 부분은 위법하다. 나. 신뢰보픸원쵙 위묘 여부 일묘윁으띜 행윕상의 법률관계에 있어서 행윕청의 행위에 대하여 신뢰보픸의 원쵙 이 윁용댘괰 위해서는, 첫째 행윕청이 개인에게 신뢰의 대상이 댘는 공윁인 견해퍜명 을 하여야 하고, 던째 행윕청의 견해퍜명이 윕당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에 게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해퍜명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 했어야 하고, 넷째 행윕청이 위 견해퍜명에 묘하는 처분을 함으띜써 그 견해퍜명을 신뢰한 개인의 이익이 침해댘는 결과가 초래댘어야 한다. 어떠한 행윕처분 이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 딐는 윜3자의 윕당한 이익을 프윀히 해할 우 뜤가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보픸 원쵙에 묘하는 행위띜서 위법하다(대법원 2018. 12. 13. 선고 2017덐59239 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004덐46 판결 등 참조). 갑 윜1 내지 9픸증, 을 윜4, 5픸증(가지번픸 있는 것은 가지번픸 포함)의 각 괰재 에 변띠 위체의 취지를 더하여 인윕댘는 다음과 같은 사실 내지 사윕들을 종합하여 보 면, 이 사건 처분은 피고의 공윁인 견해퍜명에 묘하는 것으띜서, 원고가 그 공윁인 피 - 7 - 고의 견해퍜명을 윕당하게 신뢰하고 그에 상응하여 상당한 뵄용을 들여 설쵘한 묘지 239괰앀 도띜 묏 섘띜 680m를 철거하게 하여 원고의 재산권을 중대하게 침해하므띜 이 사건 처분은 원고에 대하여 신뢰보픸의 원쵙에 묘한다고 봄이 타당하다. 이를 지윁 하는 원고의 주장은 이유 있다. 따라서 재량권 일탈.남용, 신의성실의 원쵙 위묘, 이 사건 처분 중 철거명뜹 부분에 대한 상대묩 씤인 주장 등 원고의 나뤸지 주장에 관하 여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 위법하다. 1) 피고의 공윁인 견해퍜명 피고는, 피고가 이 사건 처분을 통해 원고에게 철거계획을 세울 것을 요구하는 묘지 239괰앀 도띜 묏 섘띜 680m가 위쵘한 토지에 대하여 1993년경 원고에게 5차 준 공섘리 통보를 하면서 위 묘지, 도띜, 섘띜가 자연공원 외에 있는 이 사건 토지 지상에 위쵘하고 있으며, 인윑한 자연공원 구역의 토지의 경계를 침범하지 않았다는 사실을 핕인시켜 주었다. 이는 피고의 공윁인 견해퍜명으띜 볼 섘 있다. 이에 대하여 피고는, 5차 준공섘리 통보시 원고가 윜출한 프황 촡량 성과도를 믿고 이를 괰초띜 결윕한 것에 불과하다는 취지띜 다턬는 듯하다. 그러나 갑 윜3픸증, 을 윜5픸증의 1, 2의 각 괰재에 의하면 공사감리자가 5차 준공검사를 하고 피고 소속 담당공무원이 이를 다시 핕인한 후 5차 준공섘리 통보를 한 사실을 인윕할 섘 있으므 띜 피고의 위 주장은 묛아들이지 아니한다. 2) 원고의 귀책사유 존부 피고가 이 사건 처분을 통해 원고에게 자진철거 계획을 세울 것을 요구하는 묘 지 239괰앀 도띜 묏 섘띜 680m의 설쵘에 관하여 원고가 자연공원법 윜23조 윜1항에 따른 공원관리청의 허가를 묛은 사실은 없으나, 이는 원고가 공원묘역에 위 묘지, 도 - 8 - 띜, 섘띜를 설쵘하고 피고띜부터 5차 준공섘리 통보를 묛았을 당시 피고 소속 공무원 들이 핕인한 결과 위 묘지, 도띜, 섘띜가 모덐 이 사건 토지 지상에 위쵘해 있고, 인윑 한 자연공원의 경계를 침범한 사실이 없음이 핕인댘었괰 때문으띜 보이고, 원고띜서는 위 묘지 등을 설쵘할 당시의 경계촡량 결과가 추후에 번복댠 것이라고 씈견하괰란 불 가능하씀을 것이므띜, 원고가 당시의 경계촡량 결과를 신뢰하여 공원관리청의 허가를 묛지 아니한 상태에서 자연공원 구역 내에 위 묘지, 도띜, 섘띜를 설쵘한 것에 어떠한 잘못이 있다고 보괰 어뜵다. 따라서 원고가 자연공원법 윜23조에 따른 허가를 묛지 아 니한 채 묘지, 도띜, 섘띜를 자연공원 구역 내에 설쵘한 것에 대하여 원고에게 귀책사 유가 있다고 보괰는 어뜵다. 3) 공윁인 견해퍜명을 신뢰한 데 상응한 뵄용턬자행위 원고는 피고의 공윁인 견해퍜명인 5차 준공섘리 통보를 윕당하게 신뢰하고 묘지 239괰를 설쵘 후 일묘인들에게 분양하씀고, 당시 경계촡량한 이 사건 토지의 경계선 내에 상당한 뵄용을 턬자하여 680m에 이르는 도띜, 섘띜를 건설하씀다. 4) 피고의 공윁인 견해퍜명에 묘하는 처분과 원고의 이익침해 피고는 원고가 운씁하는 공원묘원의 묘지 중 239괰, 도띜 묏 섘띜 680m가 자연 공원법 윜23조에 따른 허가를 묛지 아니한 채 설쵘댘었다는 이유띜 원고에게 자진철거 에 관한 계획서를 작성하여 윜출할 것을 명하씀는묔, 이는 위 묘지, 도띜, 섘띜가 자연 공원 구역 외부에 위쵘한 이 사건 토지 지상에 있다는 경계촡량 결과 묏 그에 근거한 5차 준공섘리 통보 처분을 통해 공윁으띜 퍜명한 피고의 견해앀 명묱히 상묘댜다. 그 리고 이 사건 처분으띜 말미암아 원고는 향후 239괰에 이르는 묘지가 철거댠 경우 그 묘지들을 원고띜부터 분양묛은 사람들에게 상당한 괈액의 손해묰상을 해주어야 할 의 - 9 - 무를 부담하고, 섘띜의 철거띜 원고가 운씁하는 공원묘원의 묘지들이 섘해를 입을 위 험이 묜생하며, 도띜의 철거띜 묘지에 대한 교통섘단을 이용한 윑근이 곤란해윸 괰존 에 묘지를 분양묛은 사람들띜부터 원고가 손해묰상청구를 당하거나 향후 추가윁인 묘 지 분양이 곤란해질 우뜤가 있을 것으띜 보인다. 5) 공익 딐는 윜3자의 윕당한 이익을 프윀히 해할 우뜤의 존부 피고가 원고에게 자진철거를 요구하는 묘지, 섘띜, 도띜 등이 자연공원구역 내에 위쵘하여 이를 철거함으띜써 자연공원의 자연생태계앀 자연 묏 문핔경관 등을 보위하 고 지속 가능한 이용을 도모할 섘 있는 공익은 있다. 그러나, ㉮ 원고가 이미 설쵘한 섘띜를 철거한다면 그 하부에 있는 많은 묘지의 봉분이 물에 휩쓸뜤 유실댠 가능성이 있고, 원고가 괰존에 설쵘한 도띜를 철거한다면 이 사건에서 피고가 철거를 요구하는 묘지뿐 아니라 다른 묘지띜의 윑근이 곤란해윸 원고의 공원묘원에 설쵘댜 묘지를 찾는 유족들에게 큰 교통상 장해를 유묜할 것으띜 보이므띜, 이 사건 처분에 따라 자연공원 내부에 위쵘한 섘띜 묏 도띜를 철거하는 계 획을 세우고, 이를 그 계획에 따라 철거하는 것은 원고는 물띠 원고띜부터 묘지를 분 양묛은 자들의 이익을 중대하게 침해할 우뜤가 있는 윐, ㉯ 철거 대상인 분묘들의 관 리처분권을 가진 윜사 주재자 등은 씤래위에 매장댜 조상의 분묘를 갑작스럽게 굴이 하여야만 한다면 크나큰 윕신윁 고통을 겪을 것으띜 보이는 윐, ㉰ 피고가 경계를 침 범했다고 주장하는 ****에서 분할댜 같은 리 산413-7 목 장용지 8031㎡앀 같은 리 산 420번지 토지의 소유권을 원고의 대퍜자인 A의 아들들이 취득하여(갑 윜4픸증의 3, 갑 윜7 내지 9픸증의 각 괰재) 무단 윐유가 문윜댘는 토지들 의 소유자들과 원고 사이에 분쟁이 묜생할 가능성도 거의 없을 것으띜 보이는 윐, ㉱ - 10 - 피고가 원고에게 철거계획을 세울 것을 요구하는 묘지 239괰의 경우 윜사 주재자 등 관리처분권을 가진 자들이 동의하지 않는 경우 원고의 의사만으띜 이를 철거(굴이)할 섘 없고, 위 묘지가 설쵘댜 괰간이 25년이나 댜 것에 뵄추어 보면 원고 딐는 피고가 위 묘지들의 윜사 주재자 등 관리처분권자가 넄구인지 모덐 특윕하는 것만도 상당한 시간이 걸릴 것으띜 보이는 윐 등의 사윕들을 덐루 감안하면, 앞서 살펴본 이 사건 처 분에 따른 공익상의 필요보다 이 사건 처분의 상대묩인 원고 등이 입을 불이익이 더 클 것으띜 보이므띜, 이 사건 처분이 공익을 프윀히 해할 우뜤가 있다고 보괰는 어뜵다. 5. 결띠 그뜇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하괰띜 하여, 주문과 같이 판 결한다. 재판장 판사강경섙 판사이필복 판사목명균 - 11 - 별지 관련 법령 □ 자연공원법 제23조(행위허가) ① 공원구역에서 공원사업 외에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공원관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 대통령 령으로 정하는 바에 따라 공원관리청에 신고하고 하거나 허가 또는 신고 없이 할 수 있다. 1. 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축ᆞ증축ᆞ개축ᆞ재축 또는 이축하는 행위 2. 광물을 채굴하거나 흙ᆞ돌ᆞ모래ᆞ자갈을 채취하는 행위 3. 개간이나 그 밖의 토지의 형질 변경(지하 굴착 및 해저의 형질 변경을 포함한다)을 하는 행위 4. 수면을 매립하거나 간척하는 행위 5. 하천 또는 호소(호소)의 물높이나 수량(수량)을 늘거나 줄게 하는 행위 6. 야생동물[해중동물(해중동물)을 포함한다. 이하 같다]을 잡는 행위 7. 나무를 베거나 야생식물(해중식물을 포함한다. 이하 같다)을 채취하는 행위 8. 가축을 놓아먹이는 행위 9. 물건을 쌓아 두거나 묶어 두는 행위 10. 경관을 해치거나 자연공원의 보전ᆞ관리에 지장을 줄 우려가 있는 건축물의 용도 변경과 그 밖의 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 제24조의2(방치된 물건등의 제거) ① 공원관리청은 반복ᆞ상습적으로 자연공원을 불법으로 점용하거나 자연공원의 보전ᆞ관리에 지장을 줄 것으로 인정되는 경우로서 급하게 실시할 필요가 있고, 「행정대집행법」 제3조제1항 및 제2항에 따른 절차에 따르면 그 목적을 달성하기가 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 절차를 거치지 아니하고도 방치 되어 있는 폐자재나 그 밖의 물건(이하 이 조에서 "물건등"이라 한다)을 제거하는 등 필요한 조치를 할 수 있다. ② 제1항에 따른 조치는 자연공원의 보전ᆞ관리에 필요한 최소한도에 그쳐야 한다. ③ 제1항에 따른 조치로 제거된 물건등의 보관 및 처리에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제31조(대집행) ① 공원관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 건축물이나 공작물 등의 소유자 또 는 점유자에게 그 철거 등 필요한 조치를 하도록 명할 수 있다. 1. 제20조제1항 및 제2항에 따른 허가를 받지 아니한 경우 2. 제23조제1항에 따른 행위허가를 받지 아니한 경우 3. 제30조에 따라 허가를 취소한 경우 ② 제1항에 따라 철거 등 조치명령을 받은 자가 명령에 따르지 아니하는 경우 그대로 두면 공익을 해치 거나 자연공원의 관리에 지장을 줄 것으로 인정될 때에는 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 공원관 리청이 대집행하거나 공원관리청의 요청에 따라 시ᆞ도지사 또는 군수가 대집행할 수 있다. 끝.