토지 소유자들이 자신들의 토지를 도시자연공원구역에서 제외해 달라고 C시장에게 신청했다.

- 1 - 대 구 고 등 법 원 제 1행 정 부 판 결 사 건2025누10317 도시관리계획결정해제신청 거부처분 취소 원고, 항소인1. A 2. B 원고들 소송대리인 변호사 **** 피고, 피항소인C시장 소송대리인 변호사 **** 제1심판결대구지방법원 2025. 11. 27. 선고 2025구합20446 판결 변 론 종 결2026. 5. 8. 판 결 선 고2026. 5. 29. 주 문 - 2 - 1. 원고들의 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 원고들이 부담한다. 청구취지 및 항소취지 제1심판결을 취소한다. 피고가 2024. 8. 29. 원고들에게 한 도시관리계획(도시자연공원) 결정 해제신청의 거부처분을 취소한다. 이 유 1.사건의 경위 가.원고들은 별지 1 목록 기재 소유권 취득일에 같은 목록 기재 각 토지(이하 통틀 어 ‘이 사건 각 토지’라 한다)를 상속받거나, 매매 등을 원인으로 소유권이전등기를 마 침으로써 이 사건 각 토지를 소유하게 되었다. 나.이 사건 각 토지를 포함한 **** 일대 토지는 1994. 4. 20. C시 고시 제1999-38 호로 도시계획시설(공원) 중 도시자연공원인 ****으로 결정·고시되었다. 다.피고는 2011. 10. 20. C시 고시 제2011-139호로 이 사건 각 토지를 포함한 비슬 산공원 12,336,785㎡를 도시계획시설(공원)에서 해제하고 그중 이 사건 각 토지를 포함 한 12,322,715㎡를 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제38 조의2, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 ‘공원녹지법’이라 한다) 제26조에 따른 도시자연공원구역인 ****(이하 도시자연공원이던 ****과의 구별을 위하여 ‘****’이라 한다)으로 결정·고시하였다. 라.원고들은 2024. 8.경 피고에게 이 사건 각 토지를 도시자연공원구역인 **** - 3 - 구역에서 제외하여 줄 것을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 마.피고는 2024. 8. 29. 원고들에게, 도시자연공원구역 해제는 ｢도시자연공원구역의 지정·변경 등에 관한 지침｣뿐만 아니라 국토계획법 등 관계법령에 따른 도시관리계획 행정절차와 환경청의 전략환경평가 등을 거쳐 결정되는 사항으로, 현재 추진 중인 2040 공원녹지기본계획 수립용역에서 타당성 검토를 거쳐 종합적으로 결정할 계획이 라는 취지의 검토 결과를 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1, 2, 4, 5호증(가지번호 있는 것 은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2.관련 법령 별지 2 기재와 같다. 3.이 사건 소의 적법 여부(이 사건 회신의 처분성 인정 여부) 가.본안전 항변의 요지 원고들에게는 이 사건 각 토지를 도시자연공원구역에서 해제하여 줄 것을 구할 법 규상 또는 조리상 신청권이 없으므로, 이 사건 신청에 대한 거부행위인 이 사건 회신 은 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않는다. 나.관련 법리 1)항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호). 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적· 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치 - 4 - 는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체·내용·형 식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리 고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하 여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2011. 10. 13. 선고 2008두17905 판결 등 참조). 2)도시계획은 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획이어서 원칙적으로 지역주민이나 일반 이해관계인에게 계획의 변경을 신청할 권리가 인정되지 않는다(대법원 1984. 10. 23. 선고 84누227 판결, 대법원 2003. 9. 23. 선고 2001두10936 판결 등 참조). 다만 국토계획법 제26조가 규정하고 있는 주민(이해관계자 포함, 이하 같다)의 입안제안권 등에 기초한 국토계획법의 해석상 도시계획시설부지 소유자에게는 그에 관한 도시·군 관리계획의 변경 등을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 인정된다고 해석 되는 경우(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결, 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 등 참조) 등 일정한 범위에서 예외를 인정할 수 있다. 다.판단 1)국토계획법상 도시·군관리계획은 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계 획, 개발제한구역·도시자연공원구역·시가화조정구역·수산자원보호구역의 지정 또는 변 경에 관한 계획, 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 등으로 구별된다(제2조 제4호). 국토계획법 제26조 제1항은 주민에게 각호에서 규정하고 있는 도시·군관리계획 의 입안에 대한 제안권을 부여하고 있는데 그 각호가 규정하고 있는 입안제안 대상에 도시자연공원구역의 지정 또는 변경에 관한 계획이 포함되어 있지는 않으며, 제48조의 2는 토지소유자의 도시·군계획시설결정의 해제 신청권을 인정하고 있는데 도시자연공 - 5 - 원구역은 도시·군계획시설결정으로 지정되는 것이 아니어서 그 신청의 대상도 아니다. 2)그럼에도 불구하고 도시자연공원구역 제도의 신설 경위와 목적, 관련 법령의 내 용, 그리고 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지 등 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 적 어도 어느 토지가 도시자연공원 부지에서 도시자연공원구역 내 토지로 전환되었다면 도 시자연공원구역 내에 있는 토지소유자 등에게는 도시자연공원구역의 지정해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소 송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 가)헌법재판소는 1999. 10. 21. 도시계획구역 안에서 일정한 행위를 제한하는 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제4조에 대하여 2001. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용되도록 하는 헌법불합치결정을 하였다(헌 법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 전원재판부 결정, 이하 ‘관련 헌법불합치결정’이라 한다). 이후 관련 헌법불합치결정의 취지에 따라 구 도시계획법 등 관련 법령이 개정 또는 제정되어 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일(2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설에 대하여는 2000. 7. 1.)로부터 20년이 지날 때까 지 그 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 도시계획시설결정의 효력을 상실시 키는 이른바 도시계획시설결정 일몰제 등이 도입되어 현재까지 유지되고 있다[현행 규 정은 국토계획법 제48조 제1항, 제2항, 국토계획법 부칙(2002. 2. 4.) 제16조 제1항]. 나)구 공원녹지법(2005. 3. 31. 법률 제7476호로 전부개정되기 전, 당시 법률명 도 시공원법)은 도시지역 안에서 도시관리계획으로 결정된 공원을 도시공원으로 정의하면 서(제2조 제1호), 도시공원의 세분 규정에 도시자연공원을 포함하고 있었다(제3조). 도 시계획시설이던 도시자연공원은 국토계획법 제2조 제6호 나목이 정하고 있는 기반시설 - 6 - 에 해당하고, 기반시설의 설치·정비 및 개량에 관한 사항은 국토계획법 제26조 제1항 제1호가 규정하고 있는 도시·군관리계획의 입안제안 대상에 해당하는 등으로 본래 도 시계획시설결정된 도시자연공원 부지 소유자 등에게는 그에 관한 도시·군관리계획의 변경 등을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권을 인정할 수 있다. 그런데 도시계획시설결정에 따른 공원인 도시자연공원은 도시계획시설결정 일몰 제가 도입됨에 따라 도시계획시설결정 일몰제의 적용을 받게 되었다. 이후 국토계획법 이 2005. 3. 31. 법률 제7470호로 개정되면서 신설된 제38조의2는 도시계획시설이 아 니어서 도시계획시설결정 일몰제의 적용을 받지 않는 용도구역인 도시자연공원구역을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있게 하였다. 도시자연공원구역의 지정 또는 변경에 필 요한 사항은 공원녹지법이 규율하였는데, 2005. 3. 31. 법률 제7476호로 전부개정된 공 원녹지법은 도시공원의 세분 규정에서 종전의 도시자연공원을 삭제하고, 도시자연공원 구역에 관한 규정을 신설하였다. 공원녹지법은 그 개정 이유에서 도시자연공원구역 제 도의 도입 이유로 ‘도시자연공원은 공원으로 결정된 후 지방자치단체의 재원부족 등으 로 인하여 장기간 미조성된 상태로 남는 경우가 많아 사유재산권 침해의 우려가 있고, 도시자연공원 내에서의 엄격한 행위제한이 수반되어 거주자 등의 민원이 다수 발생하 는 문제가 있어 이를 개선하려는 것’ 등을 들었다. 구체적으로는 기존의 도시자연공원 을 도시계획시설로서의 ‘시설공원’과 개발제한구역과 유사한 용도구역 개념의 ‘공원구역’ 으로 이원화하여 지방자치단체가 도시자연공원을 조성하는데 따른 재정적 부담을 줄이 고, 도시자연공원구역에 대해서는 구역 내에 취락지구 지정 및 토지매수청구권 인정 등 을 통해 토지소유자 등 지역주민의 재산권 침해를 줄이는데 도시자연공원구역 제도의 입법 목적이 있었다. 1) 이러한 입법은 입법자가 매수청구권이나 수용신청권의 부여, 지 - 7 - 정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상가능성을 통하여 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 함에도 토지의 사적 이용권이 배제된 상태에서 토지소유자로 하 여금 10년 이상 아무런 보상 없이 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점에서도 정당 화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권보장에 위배된다는 관련 헌법불합치 결정의 취지에 따라 도입된 도시계획시설결정 일몰제 등의 후속조치이기도 하다. 다)국토계획법이 도시자연공원구역의 지정 또는 변경에 관한 계획에 대하여 주민 에게 입안제안권을 부여하고 있지는 않다. 그러나 종래 도시계획시설결정된 도시자연 공원 부지 소유자 등에게는 그에 관한 도시·군관리계획의 변경 등을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권을 인정할 수 있었던 점, 도시자연공원구역 제도가 국민의 재산권을 보장하고자 하는 관련 헌법불합치결정의 취지에 따라 도입된 도시계획시설결 정 일몰제 등을 보완하기 위한 후속조치로서 마련된 것인 점, 도시자연공원구역 제도 는 지방자치단체의 재정적 부담을 고려하여 도시계획시설결정 일몰제의 적용이 배제되 는 용도구역으로서 도시자연공원구역을 두되 토지소유자 등 지역주민의 재산권 침해를 줄이는데 그 입법 목적이 있었는데 토지소유자 등에게 일몰제의 적용조차 배제되는 도 시자연공원구역의 해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권을 인정하지 않음 으로써 그 거부행위의 처분성을 부정한다면 오히려 종전 도시자연공원보다 도시자연공 원구역 내 토지소유자 등의 권리가 축소되는 것으로 볼 수 있는 점 등에 비추어 보면, 적어도 어느 토지가 도시자연공원 부지에서 도시자연공원구역 내 토지로 전환되었다면 그 도시자연공원구역 내에 있는 토지소유자 등에게는 도시자연공원구역의 지정해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 봄이 타당하다. 1) 국회 건설교통위원회의 정부 제출 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률안(의안번호 171169)에 대한 검토보고서 참 조. 위 일부개정법률안은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(대안)(의안번호 171432)으로의 대안반영으로 폐기되었다. - 8 - 3)따라서 종래 도시자연공원인 ****의 부지였다가 도시자연공원구역인 비슬 산공원구역 내 토지로 전환된 이 사건 각 토지의 소유자들인 원고들의 도시자연공원구 역 지정해제 신청인 이 사건 신청을 거부한 이 사건 회신은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다. 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다. 4.이 사건 회신의 위법 여부 가.원고들의 주장 요지 이 사건 각 토지는 아래의 이유로 도시자연공원구역에서 제외되어야 하므로, 이를 거부한 이 사건 회신에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. ① 피고는 도시계획시설결정 일몰제의 입법취지를 우회·잠탈하여 이 사건 각 토지를 도시자연공원구역으로 지정하였고, 그 지정 과정에서 이익형량도 없었다. 이 사건 각 토 지는 도시자연공원구역 지정 및 경계설정 기준도 충족하지 못하였다. 즉 이 사건 각 토 지에 대한 도시자연공원구역 지정 자체가 잘못되었다. ② 이 사건 각 토지는 도시자연공원구역 해제의 기준을 충족하고 있고 이를 도시자연 공원구역에서 제외하더라도 도시자연공원구역의 경계에 별다른 문제가 없다. 이 사건 각 토지 인근에 시가지가 형성되는 등 주변 환경이 변화하기도 하였다. 또한 이 사건 각 토지의 인근 토지가 도시자연공원구역에서 제외되었는데 이 사건 각 토지와 인근 토 지에 유의미한 차이도 없다. 피고는 이러한 사항들을 고려하여 이익형량을 하지 않았다. 나.관련 법리 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정 비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종 합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설 - 9 - 정된 것이다. 공원녹지법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정하면서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것 이다. 하지만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대 상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하다. 공원녹지 의 확충·관리·이용 등 쾌적한 도시환경의 조성 등을 목적으로 하는 도시관리계획결정 과 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 공원녹지법의 입법 취지와 목 적, 보존하고자 하는 녹지의 조성 상태 등 구체적 현황, 이해관계자들 사이의 권익 균 형 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그리고 자연환경 보호 등을 목적으로 하 는 도시관리계획결정은 식생이 양호한 수림의 훼손 등과 같이 장래 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측 등을 반영한 행정청의 재량적 판단으로서, 그 내용이 현 저히 합리성을 결여하거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 반하는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다(대법원 2023. 11. 16. 선고 2022두61816 판결 등 참조). 이 러한 법리는 행정주체가 기존의 도시관리계획결정을 변경·폐지할 것인지 여부를 결정할 때에도 마찬가지로 적용된다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2015두50382 판결 등 참조). 다.판단 1)처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장· - 10 - 증명하여야 한다(대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두33593 판결 등 참조). 2)관련 법령의 내용과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 따라 인정할 수 있는 다음의 각 사정을 종합하면, 이 사건 신청을 거부한 피고의 재량적 판단이 현저히 합 리성을 결여하거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 반한다고 단정하기 어렵다. 따라 서 원고들의 위 주장은 이유 없다. 가)먼저 이 사건 각 토지를 도시자연공원구역에 포함한 결정이 위법하다고 보기 어렵다. 그와 같이 보는 이유는 다음과 같다. (1)관련 헌법불합치결정에 따라 도시계획시설결정 일몰제를 규정하고 있는 국토 계획법 제48조 제1항은 도시계획시설사업이 그 결정 고시일로부터 20년이 지날 때까 지 시행되지 아니한 경우 그 결정이 자동적으로 실효된다고 규정하고 있을 뿐이다. 위 규정은 도시계획시설결정에 따라 공원으로 지정된 토지에 대하여 도시자연공원구역의 지정 등 여타의 공법적 규제를 새로 하는 것까지 제한하는 것은 아니다. 오히려 공원녹지법 부칙(2005. 3. 31.) 제6조 제1항(2009. 12. 29. 법률 제9860호 로 개정된 것)은 광역시장 등으로 하여금 이 법 시행 당시 도시관리계획으로 결정·고 시된 도시자연공원에 대하여 제17조 및 국토계획법 제48조에 따른 도시공원결정의 효 력이 상실되기 전까지 도시자연공원구역의 지정 또는 도시계획시설의 변경 등 필요한 조치를 하도록 규정하면서, 기존 도시자연공원을 도시자연공원구역으로 지정할지 아니 면 도시공원으로 도시계획시설을 변경할지를 결정하는 기준을 정하지 않고 도시·군관 리계획의 수립권자에게 그 선택의 재량권을 부여하였다(대법원 2024. 2. 8. 선고 2023 두49189 판결 참조). (2)공원녹지법 제26조의 위임에 따른 공원녹지법 시행령(2016. 3. 29. 대통령령 - 11 - 제27064호로 개정되기 전의 것) 제25조 제1항은 제1호에서 도시자연공원구역의 지정 에 관한 기준을, 제2호에서 도시자연공원구역의 경계설정에 관한 기준을 정하고 있다. 다만 공원녹지법 시행령 부칙(2005. 12. 9.) 제2조는 ‘시·도지사는 이 영 시행 당시 도 시계획시설의 결정 후 공원조성사업이 시행되지 아니한 도시자연공원 중 자연 상태 그 대로 보존이 필요한 지역에 대하여는 제25조의 개정규정에 불구하고 도시자연공원구역 으로 지정할 수 있다’고 규정하였고, ｢도시자연공원구역의 지정·변경등에 관한 지침｣ (국토해양부고시 제2011-124호, 이하 ‘2011년 지침’이라 한다) 제2-5-1조는 ‘법 시행 당시 도시관리계획으로 결정된 기존 도시자연공원에 대한 도시관리계획의 변경기준은 다음과 같다’고 규정하면서 (1)항에서 ‘산지로 구성되어 있어 도시공원 조성이 불필요 하나 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간으로 제공 하기 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 부분은 도시자연공원구역으로 전환하여 관리 한다’고 규정하였다. 피고는 이 사건 각 토지를 포함한 ****에 대한 국토환경성평가, 생태·자연 도 분석, 임상도 분석 등을 거쳐 ****의 일부를 도시계획시설인 공원으로 결정 하고 이 사건 각 토지를 포함하여 ‘도시공원 조성이 불필요하나 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식 공간으로 제공하기 위하여 개발을 제한 할 필요가 있는 지역’을 ****으로 지정하였다. 이러한 피고의 판단이 도시계 획시설결정 일몰제의 적용을 우회·잠탈하기 위한 것이라고 볼 만한 뚜렷한 자료가 없 고, 피고는 위와 같은 판단 과정에서 충분한 이익형량을 거친 것으로 보인다. (3)한편 2011년 지침 제2-2-2조는 ‘도시자연공원구역을 지정할 때에는 국토환경 성평가 결과, 생태·자연도, 임상도, 녹지자연도, 국토계획법에 의한 토지적성평가 결과 - 12 - 등을 활용하도록 한다’고 규정하면서, 제(1)항에서 ‘국토환경성 평가 결과 1등급 지역, 생태·자연도 1등급 권역, 임상도 4영급 이상인 지역, 녹지자연도 8등급 이상인 지역, 토지적성평가 결과 보전적성등급의 지역은 우선적으로 구역 지정의 대상이 된다’고, 제 (2)항에서 ‘국토환경성 평가 결과 2등급지역, 생태·자연도 2등급 권역, 녹지자연도 7등 급 지역 중 과도한 훼손이 우려되는 지역 또는 항공사진 판독 결과나 현장조사에 의하 여 양호한 식생이 분포하는 것으로 판단되는 지역도 도시자연공원구역으로 지정할 수 있다’고, 제(4)항은 ‘... 도시민의 여가공간으로 효율성을 높이기 위하여 필요한 지역, 양호한 식생보호를 위한 완충지역을 포함하여 지정할 수 있다’고 각 규정하고 있다. 원 고들은 피고가 위 규정을 위반하여 이 사건 각 토지를 ****에 포함하였다는 취지로 주장한다. 그러나 2011년 지침 제2-2-2조는 도시자연공원구역 지정에 관해 환경성평가지 도, 생태·자연도, 녹지자연도, 임상도 및 토지적성에 대한 평가 결과 등을 고려하도록 한 구 공원녹지법 시행령 제25조 제1항 제1호 나목, 제2항의 위임에 따른 것인데, 앞 서 본 바와 같이 공원녹지법 시행령 부칙(2005. 12. 9.) 제2조에 따라 그 영 시행 당시 도시계획시설의 결정 후 공원조성사업이 시행되지 아니한 도시자연공원 중 자연 상태 그대로 보존이 필요한 지역에 대하여는 제25조의 규정이 배제된다. 더욱이 이 사건 각 토지의 상당 부분에 2011년 지침 제2-2-2조 제(1)항에 따른 우선 구역 지정 대상이 포 함되어 있고 나머지는 제(2)항이나 제(4)항의 기준을 충족하고 있는 것으로 볼 수 있는 점이나 광범위한 도시자연공원구역에 포함되어 있는 한 필지의 토지 일부를 국토환경 성평가 등에 따라 세세히 쪼개어 일부만을 도시자연공원구역에서 제외하는 것이 쉽지 않고 오히려 도시자연공원구역의 효율적인 활용이 어려워질 수 있는 점 등에 비추어 - 13 - 보면, 이 사건 각 토지가 ****으로 지정될 당시 도시자연공원구역의 지정 기 준을 충족하지 못하였다고 보기 어렵고, 달리 경계설정 기준을 충족하지 못하였다고 볼 만한 사정도 엿보이지 않는다. (4)그 밖에 이 사건 각 토지를 ****에 포함할 당시 그 결정이 현저히 합 리성을 결여하거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 반하였다고 볼 만한 자료도 없다. 나)다음으로 이 사건 각 토지가 도시자연공원구역 해제의 기준을 충족하는 등의 사정이 있음에도 피고가 그 해제를 거부하는 이 사건 회신을 한 것이어서 이 사건 회 신이 위법한 것이라고 보기도 어렵다. 그와 같이 보는 이유는 다음과 같다. (1)공원녹지법 제26조의 위임에 따른 공원녹지법 시행령 제25조 제1항 제3호는 도시자연공원구역의 변경 또는 해제에 관한 기준으로 ‘녹지가 훼손되어 자연환경의 보 전 기능이 현저하게 떨어진 지역을 대상으로 해제할 것’(가목)과 ‘도시민의 여가·휴식공 간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 해제할 것’(나목)을 정하고 있다. ｢도시자연공원구역의 지정·변경 등에 관한 지침｣(국토교통부고시 제2022-582호, 이하 ‘2022년 지침’이라 한다) 제2-2-2조는 2011년 지침 제2-2-2조와 마찬가지의 내용 을 규정하고 있고, 이 사건 각 토지의 상당 부분에 2022년 지침 제2-2-2조 제(1)항에 따른 우선 구역 지정 대상이 포함되어 있고 나머지는 제(2)항이나 제(4)항의 기준을 충 족하고 있는 것으로 볼 수 있어 여전히 식생 등의 보전가치가 인정되고, 이 사건 각 토지가 속한 ****은 현재 대구시민의 **** 등산 등을 통한 여가·휴식공간 으로 이용되는바 여가·휴식공간으로서의 기능도 존속된다고 볼 수 있다. 따라서 이 사 건 각 토지가 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역에 해당 한다거나, 도시민의 여가·휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역에 해당한다고 보기 어 - 14 - 려우며, 그러한 피고의 판단이 잘못되었다고 볼 만한 사정도 없다. (2)피고는 2008년경부터 도시자연공원 정비용역을 추진하여 이 사건 각 토지를 포함한 ****에 대한 국토환경성평가, 생태·자연도 분석, 임상도 분석 등을 거쳐 2011. 10. 20. 이 사건 각 토지를 포함한 ****을 지정하였고, 그 과정에서 관련된 이익을 충분히 비교·교량하였다. 그 후 피고는 ｢도시자연공원구역의 지정·변경 등에 관한 지침｣(국토교통부고시 제2018-488호) 제2-4-5조에 따라, 관할 구역의 도시자연공원구역에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 2019. 12. 30.과 2021. 6. 30. **** 경계 일 부 토지를 조정(해제)하였고, 이후 이루어진 이 사건 신청에 대하여 ‘이 사건 각 토지 의 조정(해제) 여부는 현재 추진중인 2040 공원녹지기본계획 수립용역에서 타당성 검 토를 거쳐 종합적으로 결정할 계획이다’는 이유로 이를 거부하였던바, 피고가 이 사건 회신을 함에 있어서도 동일 내지 유사한 이익형량 과정을 거쳤다고 봄이 상당하다. (3)한편 원고들은 ’이 사건 각 토지 주변에 테크노폴리스가 이미 조성되어 시가지 가 형성되었고, 인근에 도로 폭 8m의 도시계획도로 개설공사가 진행되어 곧 준공 예정 인데 위 도시계획도로가 이 사건 각 토지 내 도로 폭 6m 현황도로와 연결되며, 이 사 건 각 토지 인근 지역이 도시자연공원구역에서 해제된 사실 등을 고려할 때 이 사건 각 토지에 관한 도시자연공원구역 지정 결정이 해제되어야 한다‘는 취지로 주장한다. 그런데 도시자연공원구역은 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건 강·휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위해 설치된 것 중 하나인데(공원 녹지법 제2조 제3호), 인근에 시가지가 형성되었다거나 이 사건 각 토지 내 도로가 폭 8m의 도시계획도로가 연결된다는 사정을 이유로 이 사건 각 토지가 도시자연공원구역 - 15 - 에서 제외되어야 한다고 볼만한 근거가 없다. 또한 이 사건 각 토지와 2019. 12. 30.과 2021. 6. 30. ****에서 제외된 토지 사이에는 그 형태와 이용현황, 주변 토 지와의 관계 등에서 차이가 있을 수 있으므로 ****에서 제외된 토지가 존재 한다는 사정을 이유로 이 사건 각 토지도 ****에서 제외되어야 한다고 볼 수도 없다. 위와 같은 판단이 현저히 합리성을 결여하거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜 렷하게 반한다고 볼 만한 자료 역시 없다. (4)이 사건 각 토지는 2011. 10. 20. 도시자연공원구역인 ****에 포함된 이후 그 지목(임야 내지 답)이나 이용현황이 특별히 변하지는 않은 것으로 보이고, 원고 들이 소유권을 취득할 당시의 상황에 따라 사용하는 것이 불가능하다고 볼 자료도 없다. (5)도시자연공원구역 제도의 취지에 비추어 볼 때 토지소유자의 재산권 행사가 일부 제한되는 것은 불가피하고, 이 사건 각 토지가 도시자연공원구역으로 지정됨으로 인하여 원고들이 이 사건 각 토지를 이용할 방법이 전혀 존재하지 않게 되었다거나 현 재 사회통념상 수인한도를 넘는 제약을 받고 있다고 인정할 증거 역시 없다. (6)도시자연공원구역에서의 해제신청이 거부되었다고 하더라도, 이 사건 각 토지 의 소유자인 원고들은 일정한 요건에 해당하면 관할 지방자치단체장에게 도시자연공원 구역 내 토지에 대한 매수를 청구할 수 있는 등(공원녹지법 제29조) 제한적으로나마 원고들의 불이익을 감쇄하기 위한 제도가 마련되어 있기도 하다. 다)그 밖에 이 사건 신청을 거부한 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하 거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 반한다고 볼 만한 사정도 엿보이지 않는다. 5.결론 원고들의 청구는 이유 없어 모두 기각하여야 한다. 이 사건 소를 각하한 제1심판결 - 16 - 은 이와 결론을 달리하여 부당하나, 원고들만이 항소한 이 사건에서 불이익변경금지의 원칙상 항소인인 원고들에게 불이익하게 제1심판결을 취소하여 원고들 청구기각의 판 결을 할 수 없으므로, 원고들의 항소를 모두 기각하는 데에 그치기로 하여 주문과 같 이 판결한다. 재판장 판사손병원 판사어재원 판사조용민 - 17 - 별지 1 - 생략 - 18 - 별지 2 관계 법령 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. “도시ᆞ군관리계획”이란 특별시ᆞ광역시ᆞ특별자치시ᆞ특별자치도ᆞ시 또는 군의 개발ᆞ정 비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역ᆞ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치ᆞ정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 사. 도시혁신구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 도시혁신계획 아. 복합용도구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 복합용도계획 자. 도시ᆞ군계획시설입체복합구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 나. 광장ᆞ공원ᆞ녹지 등 공간시설 7. “도시ᆞ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ᆞ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제26조(도시ᆞ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도 시ᆞ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ᆞ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ᆞ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치ᆞ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ᆞ정비하기 위한 개 - 19 - 발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ᆞ종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구 5. 도시ᆞ군계획시설입체복합구역의 지정 및 변경과 도시ᆞ군계획시설입체복합구역의 건축제 한ᆞ건폐율ᆞ용적률ᆞ높이 등에 관한 사항 제38조의2(도시자연공원구역의 지정) ① 시ᆞ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ᆞ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생(植生)이 양호한 산지(山地)의 개 발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ᆞ군관리 계획으로 결정할 수 있다. ② 도시자연공원구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 제48조(도시ᆞ군계획시설결정의 실효 등) ① 도시ᆞ군계획시설결정이 고시된 도시ᆞ군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때 까지 그 시설의 설치에 관한 도시ᆞ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시ᆞ군 계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. ② 시ᆞ도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 도시ᆞ군계획시설결정이 효력을 잃으면 대통 령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. 제48조의2(도시ᆞ군계획시설결정의 해제 신청 등) ① 도시ᆞ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시ᆞ군계획시설의 설치에 관한 도시 ᆞ군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조제1항에 따른 단계별 집행계획상 해 당 도시ᆞ군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시ᆞ군계획시설 부지 로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시ᆞ군계획시설에 대한 도시ᆞ군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시ᆞ군계획시설결정 해제를 위한 도시ᆞ 군관리계획 입안을 신청할 수 있다. ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4.) 제16조 (도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정ᆞ고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정ᆞ고시일의 - 20 - 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다. 1. 2000년 7월 1일 이전에 결정ᆞ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일 2. 2000년 7월 2일 이후에 결정ᆞ고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정 ᆞ고시일 ■ 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. “도시공원”이란 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강ᆞ휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 다음 각 목의 것을 말한다. (단서 생략) 나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조의2에 따라 도시ᆞ군관리계획으로 결정된 도시자연공원구역(이하 “도시자연공원구역”이라 한다) 제26조(도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준) 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준은 대상 도시의 인구ᆞ산업ᆞ교통 및 토지이용 등 사 회경제적 여건과 지형ᆞ경관 등 자연환경적 여건 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정 한다. 제29조(토지매수의 청구) ① 도시자연공원구역의 지정으로 인하여 도시자연공원구역의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소된 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지(이하 “매수대상토지”라 한다)의 소유자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그 도시자연공원구역을 관할하는 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시 장 또는 군수에게 해당 토지의 매수를 청구할 수 있다. 1. 도시자연공원구역의 지정 당시부터 해당 토지를 계속 소유한 자 2. 토지의 사용ᆞ수익이 사실상 불가능하게 되기 전에 그 토지를 취득하여 계속 소유한 자 3. 제1호 또는 제2호의 자로부터 해당 토지를 상속받아 계속 소유한 자 ■ 구 도시공원법(2005. 3. 31. 법률 제7476호로 전부개정되기 전) 제2조(정의) - 21 - 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다. 1. “도시공원”이라 함은 도시지역안에서 자연경관의 보호와 시민의 건강ᆞ휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 국토의계획및이용에관한법률 제30조의 규정에 의하여 결정된 것 을 말한다. 제3조(도시공원의 세분) 도시공원은 그 기능에 따라 다음과 같이 세분한다. 3. 도시자연공원 자연경관지를 보호하고, 시민의 보건ᆞ휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 설치된 공원을 말한다. ■ 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 부칙(2005. 3. 31.) 제6조(기존의 도시자연공원에 관한 경과조치) (2009. 12. 29. 법률 제9860호로 개정된 것) ① 특별시장ᆞ광역시장ᆞ시장 또는 군수는 이 법 시행당시 도시관리계획으로 결정ᆞ고시된 도 시자연공원에 대하여 제17조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조에 따른 도시 공원결정의 효력이 상실되기 전까지 도시자연공원구역의 지정 또는 도시계획시설의 변경 등 필요한 조치를 하여야 한다. ■ 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 제25조(도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준) ① 시·도지사 또는 대도시 시장은 법 제26조에 따라 도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 때에는 다음 각 호의 구분에 따른 기준에 따라야 한다. 3. 변경 또는 해제에 관한 기준 가. 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역을 대상으로 해제할 것 나. 도시민의 여가·휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 해제할 것 ■ 구 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령(2016. 3. 29. 대통령령 제27064호로 개정되기 전의 것) 제25조(도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준) ① 시ᆞ도지사는 법 제26조에 따라 도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 때에는 다음 각 호 의 구분에 따른 기준에 따라야 한다. - 22 - 1. 지정에 관한 기준 가. 도시지역 안의 식생이 양호한 수림의 훼손을 유발하는 개발을 제한할 필요가 있는 지역 등 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ᆞ휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 대상으로 지정할 것 나. 「환경정책기본법」에 따른 환경성평가지도, 「자연환경보전법」에 따른 생태ᆞ자연도, 녹지자연도, 임상도 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 토지적성에 대한 평가 결과 등을 고려하여 지정할 것 2. 경계설정에 관한 기준 가. 보전하여야 할 가치가 있는 일정 규모의 지역 등을 포함하여 설정하되, 지형적인 특성 및 행정구역의 경계를 고려하여 경계를 설정할 것 나. 주변의 토지이용현황 및 토지소유현황 등을 종합적으로 고려하여 경계를 설정할 것 ② 제1항에서 규정된 사항 외에 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 구체적 기준에 관하여는 국토교통부장관이 정하여 고시한다. ■ 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 부칙(2005. 12. 9.) 제2조(기존의 도시자연공원에 관한 특례) 시ᆞ도지사는 이 영 시행 당시 도시계획시설의 결정 후 공원조성사업이 시행되지 아니한 도시 자연공원 중 자연 상태 그대로 보존이 필요한 지역에 대하여는 제25조의 개정규정에 불구하고 도시자연공원구역으로 지정할 수 있다. ■ 도시자연공원구역의 지정·변경 등에 관한 지침(국토해양부고시 제2011-124호) 2-2-2. 도시자연공원구역을 지정할 때에는 국토환경성평가 결과, 생태·자연도, 임상도, 녹지자연도, 국 토계획법에 의한 토지적성평가 결과 등을 활용하도록 한다. (1) 국토환경성 평가 결과 1등급 지역, 생태·자연도 1등급 권역, 임상도 4영급 이상인 지역, 녹지자연도 8등급 이상인 지역, 토지적성평가 결과 보전적성등급의 지역은 우선적으로 구 역 지정의 대상이 된다. (2) 국토환경성 평가 결과 2등급지역, 생태·자연도 2등급 권역, 녹지자연도 7등급 지역 중 과 도한 훼손이 우려되는 지역 또는 항공사진 판독 결과나 현장조사에 의하여 양호한 식생이 - 23 - 분포하는 것으로 판단되는 지역도 도시자연공원구역으로 지정할 수 있다. (4) 자연의 보호 상태가 양호하여 훼손 또는 오염이 적으며, 야생동식물이 서식하고 지역, 희 귀식물이 식생하고 있는 지역, 양호한 소생태계(「자연환경보전법」 제2조제6호를 말한다) 가 형성되어 있는 지역, 또는 도시민의 여가공간으로 효율성을 높이기 위하여 필요한 지 역, 양호한 식생보호를 위한 완충지역을 포함하여 지정할 수 있다. 2-5-1. 법 시행 당시 도시관리계획으로 결정된 기존 도시자연공원에 대한 도시관리계획의 변경기준은 다음과 같다. (1) 산지로 구성되어 있어 도시공원 조성이 불필요하나 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간으로 제공하기 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 부분 은 도시자연공원구역으로 전환하여 관리한다. ■ 도시자연공원구역의 지정·변경 등에 관한 지침(국토교통부고시 제2018-488호) 2-4-5. 시·도지사 또는 대도시 시장은 5년마다 관할 구역의 도시자연공원구역에 대하여 그 타당성 여 부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. ■ 도시자연공원구역의 지정·변경 등에 관한 지침(국토교통부고시 제2022-582호) 2-2-2. 도시자연공원구역의 지정할 때에는 국토환경성평가 결과, 생태ᆞ자연도, 임상도, 녹지자연도, 국토계획법에 의한 토지적성평가 결과 등을 활용하도록 한다. (1) 국토환경성 평가 결과 1등급 지역, 생태ᆞ자연도 1등급 권역, 임상도 4영급 이상인 지역, 녹지자연도 8등급 이상인 지역, 토지적성평가 결과 보전적성등급의 지역은 우선적으로 구 역 지정의 대상이 된다. (2) 국토환경성 평가 결과 2등급지역, 생태ᆞ자연도 2등급 권역, 녹지자연도 7등급 지역 중 과도한 훼손이 우려되는 지역 또는 항공사진 판독 결과나 현장조사에 의하여 양호한 식 생이 분포하는 것으로 판단되는 지역도 도시자연공원구역으로 지정할 수 있다. (4) 자연의 보호 상태가 양호하여 훼손 또는 오염이 적으며, 야생동식물이 서식하고 있는 지 역, 희귀식물이 식생하고 있는 지역, 양호한 소생태계(「자연환경보전법」 제2조제6호를 말한 - 24 - 다)가 형성되어 있는 지역, 또는 도시민의 여가공간으로 효율성을 높이기 위하여 필요한 지역, 양호한 식생보호를 위한 완충지역을 포함하여 지정할 수 있다. ■ 행정소송법 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “처분등”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또 는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(이하 “處分”이라 한다) 및 행정심판에 대한 재결을 말한다. 끝.