해상풍력발전사업자가 발전소 전기를 변전소로 보내려고 도로 아래에 전기관로를 묻어 지중화시설로 설치함

- 1 - 제 주 지 방 법 원 제 1행 정 부 판 결 사 건2020구합5557 도로점용료부과처분 취소 원 고A 피 고****장 변 론 종 결2021. 4. 27. 판 결 선 고2021. 7. 20. 주 문 1. 피고가 2020. 3. 31. 원고에게 한 도로점용료 22,318,890원의 부과처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 ○ 원고는 해상풍력발전사업 관련 발전설비 건설, 관리 및 운영 등을 목적으로 설립 된 주식회사이다. - 2 - ○ 원고는 ****에 해상풍력발전소를 건설하면서 위 발전소에서 생산되는 전기를 변 전소로 송전하는 전기관로를 설치하기 위하여 2012. 11월부터 각 도로점용허가를 받고, 그 각 점용도로 지하에 2015. 11. 11. 길이 4,166.1m의 전기관로, 2016. 7. 26. 길이 513m의 전기관로(이하 통칭하여 ‘이 사건 전기관로’라 한다)를 각 매립하여 지중화시설 로 설치하였다. ○ 피고는 2020. 3. 31. 원고에게 각 점용도로에 관한 2020년도 정기분 점용료 22,318,890원을 부과하는 주문 기재 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포 함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 [별지] 기재와 같다. 3. 원고 주장의 요지 이 사건 처분은 아래와 같은 위법이 있으므로 취소되어야 한다. 가. 제1주장 : 구 제주특별자치도 도로의 점용허가 및 도로표지 등에 관한 조례 (2015. 12. 31. 제주특별자치도조례 제1507호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항 제4호 단서는 ‘전기공급시설 등’을 새로이 지중화시설로 설치한 경우 도로점용료 전액을 면제 하도록 정하고 있는데, 원고가 지중화시설로 설치한 이 사건 전기관로는 전기공급시설 에 해당하므로, 각 도로에 관한 점용료는 면제되어야 한다. (반면 피고는, 전기공급시설은 ‘전기판매사업자가 전기사용자에게’ 전기를 판매하 기 위해 설치한 시설에 한하므로 발전사업자인 원고가 전기판매사업자에게 전기를 판 매하기 위해 설치한 이 사건 전기관로는 전기공급시설에 해당하지 않는다고 다툰다.) - 3 - 나. 제2주장 : 이 사건 처분은 전기관로를 지중화시설로 설치하여 도로점용료를 면제 받은 제주 지역의 다른 풍력발전사업자들에 비하여 합리적 이유 없이 원고를 차별하는 것으로 평등원칙에 반한다. 4. 판단 가. 제1주장에 대하여 1) 행정처분은 처분 당시의 법령에 의하는 것이 원칙이고 이 사건 처분 당시의 법령에 달리 경과규정이 없으므로, 이 사건 처분의 위법 여부는 그 처분일(2020. 3. 31.) 당시 시행되던 제주특별자치도 도로의 점용허가 및 도로표지 등에 관한 조례(이하 ‘도로점용조례’라 한다)를 기준으로 판단하여야 한다. 그런데 도로점용조례 제8조 제1 항 제3호 단서는 ‘전기공급시설을 새로이 지중화시설로 설치하는 경우 점용료를 전액 면제한다’고 정하고 있는바, 원고의 제1주장을 ‘도로점용조례 제8조 제1항 제3호 단서 에 의하여 도로점용료가 면제되어야 한다’는 취지로 선해하고 살피기로 한다. 2) 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명 확히 규정되어 있지 아니한 경우 그 법령상 용어는 해당 규정의 문언의 통상적·합리적 인 해석의 범위를 벗어나지 않는 범위 내에서 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다 (대법원 2014. 5. 29. 선고 2013두7070 판결 등). 이에 살피건대, 관계 법령의 내용 및 앞서 든 증거들에 의하여 알 수 있는 다 음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 전기관로는 도로점용조례 제8조 제1항 제 3호 단서의 ‘전기공급시설’에 해당한다고 봄이 타당하다. ◎ 관계 법령은 전기공급시설의 정의규정을 두고 있지 아니하나, 도로점용조례 - 4 - 제8조 제1항 제3호 단서는 도로법 제68조, 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성 을 위한 특별법 제412조 제4항의 위임에 따라 ‘국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익 사업’(도로법 제68조 제3호)을 구체화하는 규정이므로, 그 의미는 해당 사업, 즉 전기사 업의 근거법령인 전기사업법과 그 하위법령의 내용을 기초로 해석할 필요가 있다. ◎ 전기사업법에 의하면 전기사업자는 발전사업자, 송전사업자, 배전사업자, 전 기판매사업자 및 구역전기사업자를 말하고(제2조 제2호), 그 중 발전사업자는 ‘전기를 생산하여 이를 전력시장을 통하여 전기판매사업자 1) 에게 공급하는 것을 주된 목적으로 하는 사업의 허가를 받은 자’를 말하는바(제2조 제3, 4호), 발전사업자인 원고가 전기판 매사업자에게 전기를 판매하는 것이 ‘공급’에 해당한다는 점은 위 정의규정 자체로 명 백하다. 더욱이 전기사업법은 발전사업자를 포함한 전기사업자로 하여금 정당한 사유 없이 전기의 ‘공급’을 거부할 수 없도록 강제하면서 그 위반행위를 제재하고(제12조 제 1항 제6호, 제14조), 전기사업자가 ‘공급’하는 전기의 품질을 유지하도록 하며(제18조 제1항), 천재지변 등 공공의 이익을 위하여 특히 필요하다고 인정할 경우 산업통상자 원부장관이 전기사업자에게 특정한 전기판매사업자 또는 구역전기사업자에 대한 전기 의 ‘공급’을 명할 수 있도록 하는 등(제29조 제1항 제1호) 다수의 규정에서 발전사업자 가 전기사업자의 일종으로서 전기를 ‘공급’한다는 점을 명시하고 있다. ◎ 전기사업법 제2조 제16호는 ‘전선로(같은 조 제16호의2에서 그 의미를 정의 함)’를 ‘전기설비’의 하나로 규정하고 있고, 전기사업법 제67조 제1항의 위임에 따라 전 기설비의 기술기준을 정하고 있는 산업통상자원부고시인 ‘전기설비기술기준’은 “제2절 전기공급설비의 시설”에서 제26조로 ‘전선로 및 전차선로’의, 제38조로 ‘지중전선로’의 1)전기사용자에게 전기를 공급하는 것을 주된 목적으로 하는 사업의 허가를 받은 자(전기사업법 제2조 제9, 10호) - 5 - 각 기준을 정하고 있다. 이에 의하면 전선로(지중전선로 포함)는 전기사업법령상 전기 공급설비의 하나이고, 따라서 전기사업법 제2조 제16호, 제16호의2의 전선로에 해당함 이 분명한 이 사건 전기관로는 전기사업법령상 전기공급설비에 속한다. 앞서 본 바와 같이 법령상 전기공급시설에 관한 별도의 정의규정이 없고 ‘시 설’과 ‘설비’가 전기사업법령상 별개의 의미를 갖는다고 볼 사정도 없는 이상, 도로점용 조례 제8조 제1항 제3호 단서의 ‘전기공급시설’은 전기사업법령상의 ‘전기공급설비’와 동일하다고 보는 것이 관련 법령의 합리적·통일적 해석이라 할 것이다. 3) 이와 달리 “발전사업자가 전기를 전기판매사업자에게 공급하는 시설은 ‘전기공 급시설’이 아니고, 전기판매사업자가 전기사용자에게 전기를 판매하는 시설만이 전기공 급시설이다”라는 피고의 주장은, ‘공급’의 의미를 그와 같이 축소해석할 근거를 찾아볼 수도 없을 뿐만 아니라, 위 2)에서 본 전기사업법령의 각 조항의 규정 내용에도 배치 되는 것이어서, 받아들일 수 없다. 4) 원고가 2015. 11. 11. 및 2016. 7. 26. 이 사건 전기관로를 매립하여 처음부터 지중화시설로 설치한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 전기관로는 도로점용조 례 제8조 제1항 제3호 단서의 요건을 충족한다. 원고의 제1주장은 이유 있다. 나. 제2주장에 대하여 이 사건 전기관로가 도로점용료 전액 면제 요건을 충족하는 이상 이와 다른 전제 에 선 이 사건 처분은 위법하므로 2) , 원고의 제2주장은 굳이 나아가 살피지 아니한다. 2) 도로점용조례 제8조 제1항 제3호 단서의 점용료 면제가 기속행위에 해당한다고 본다면(즉 위 단서를 ‘~면제하여 야 한다’는 의미로 해석한다면) 이 사건 처분은 법령에 위반한 것이어서 당연히 위법하고, 만일 위 면제가 재량 행위에 해당한다고 보더라도(즉 위 단서를 ‘~면제할 수 있다’는 의미로 해석하더라도) 피고가 ‘이 사건 전기관로 는 도로점용료 면제의 요건을 충족하지 못한다’고 보아 이 사건 처분을 한 이상 이 사건 처분은 이익형량을 전 혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하여 재량권을 일탈하거나 남용한 것이 된다는 점에서 역시 위법한 처분이라 할 수밖에 없다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결 등). - 6 - 5. 결론 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사김현룡 판사조정익 판사김연준