공사 관리·감독 공무원이 상관의 장모 소유 상가 보수공사비를 허위 설계변경으로 공사비에 포함시켜 국가 재정에 손해를 입힘

【원고, 항소인】 원고 (소송대리인 변호사 이미정) 【피고, 피항소인】 공무원연금공단 【제1심판결】 서울행정법원 2018. 1. 11. 선고 2016구합82775 판결 【변론종결】2018. 5. 3. 【주 문】 1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다. 【청구취지 및 항소취지】 제1심판결 중 원고 패소 부분을 취소한다(원고는 이 법원에서 제1심판결 중 원고 승소 부분, 즉 2016. 5. 17.자 퇴직급여 및 퇴직수당 제한지급처분 무효확인청구 부분의 소를 취하하였다). 피고가 2016. 9. 7. 원고에 대하여 한 퇴직급여 및 퇴직수당 제한지급처분을 취소한다. 【이 유】1. 처분의 경위 가. 원고는 2013. 1. 1.부터 2013. 11. 19.까지 조달청 □□□□단(이하 ‘□□□□단’이라 한다) ○○○○과에 근무하면서 (지명 생략) 혁신신도시 내에서 진행된 ‘□□□□단 청사 신축공사’(이하 ‘이 사건 신축공사’라 한다)를 관리·감독하는 업무를 담당하였다. 나. 원고는 2015. 12. 7. ‘주무관인 소외 1, 감리단장 소외 3 등과 공모하여 조달청 △△△△과에 이 사건 신축공사에 관한 허위의 설계변경을 요청하여 공사비 35,137,497원 상당을 편취하였다’는 범죄사실로 벌금 700만 원의 약식명령이 청구되었고, 이 약식명령은 확정되었다. 다. 조달청장은 2015. 12. 9. 인천지방검찰청으로부터 위 약식명령 청구와 관련한 공무원범죄처분결과를 통보받고, 중앙징계위원회의 해임 의결을 거쳐 2016. 4. 27. 원고에 대하여 국가공무원법 제56조의 성실의무 위반을 이유로 해임의 징계처분을 하였다(이하 ‘이 사건 징계처분’이라 한다). 라. 원고는 인사혁신처 소청심사위원회에 이 사건 징계처분의 취소를 구하는 내용의 소청심사를 청구하였으나, 2016. 8. 19. 기각되었다. 마. 원고는 2016. 8. 31. 피고에게 퇴직연금 및 퇴직수당의 지급을 청구하였는데, 이에 대하여 피고는 2016. 9. 7. ‘공무원연금법 제64조 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제55조 제1항 제2호에서 재직기간이 5년 이상인 공무원이 금품 및 향응수수, 공금의 횡령·유용으로 징계해임된 경우 퇴직급여 및 퇴직수당의 1/4을 각 감액하여 지급하도록 되어 있는데, 원고의 이 사건 징계처분 사유는 이에 해당함’을 이유로 원고의 퇴직급여 및 퇴직수당을 1/4 감액하여 지급하기로 하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 바. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 공무원연금급여 재심위원회에 위 처분의 취소를 구하는 심사를 청구하였으나, 위 재심위원회는 2016. 11. 9. ‘원고가 허위의 설계변경으로 부풀린 공사비를 편취한 행위는 국가의 돈을 지정된 용도와 달리 다른 곳에 쓰이도록 한 것으로 유용에 해당하고, 원고는 공무원연금법 제64조 제1항 제3호의 공금의 횡령·유용으로 징계해임된 경우에 해당함’을 이유로 원고의 위 청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 주장 및 판단 가. 당사자들의 주장 1) 원고의 주장 원고는 사기죄로 약식명령을 받았을 뿐, 횡령이나 배임으로 처벌받은 바 없고, 원고는 국고금을 점유·관리하는 지위에 있지 않아 횡령의 주체가 될 수 없으며, 공무원연금법 제64조 제1항 제3호는 침익적 성격의 규정으로 그 해석을 엄격히 하여야 하는바, 원고의 이 사건 징계처분 사유가 업무상 배임에 해당하는 것으로 보더라도 이는 위 규정에서 퇴직급여 등의 감액사유로 들고 있는 공금횡령·유용에 해당하지 않으므로, 피고의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 2) 피고의 주장 원고의 이 사건 징계처분 사유는 업무상 배임에 해당하고, 공무원연금법 제64조 제1항 제3호의 규정 취지와 문언 등을 고려할 때, 위 징계처분 사유상 원고의 행위는 위 규정에서 정한 퇴직급여 등의 감액사유인 공금의 횡령·유용에 해당한다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 인정사실 1) □□□□단의 주무관인 소외 1은 이 사건 신축공사와 관련하여 ‘기성공사 및 준공검사 입회, 기성금 및 준공금 지급, 현장공사 진행상황 확인 및 감리단에 대한 시정조치 지시, 설계도면 확인, 시공사, 감리단, 조달청 소속 △△△△과와 설계변경에 관한 협의’ 등의 업무를 담당하였고, 사무관인 원고는 소외 1이 보고하는 각종 사안을 검토한 후 다시 상급자에게 보고하는 업무를 담당하였다. 2) 원고는 이 사건 신축공사가 진행 중이던 2013. 9.경 □□□□단장인 소외 2로부터 부탁을 받고 소외 1에게 소외 2의 장모 소유의 상가 화장실 보수공사(이하 ‘이 사건 보수공사’라 한다)를 저렴한 비용에 진행할 업체를 알아봐달라고 지시하였고, 소외 1은 이 사건 신축공사의 감리업체인 주식회사 ◇◇◇◇감리공단건축사사무소의 감리단장인 소외 3에게 이 사건 보수공사를 실시할 업체를 구해달라고 요청하였다. 3) 소외 3은 이 사건 신축공사의 시공사인 ☆☆☆☆건설의 전무 소외 4와 함께 업체를 물색하던 중 이 사건 신축공사 중 잡철물 공사 부분을 하도급받은 주식회사 동부건업으로 하여금 이 사건 보수공사를 진행하게 하였다. 4) 소외 2의 장모가 이 사건 보수공사비 3,000만 원 중 700만 원만 지급하겠다고 하자, 소외 1은 소외 3, 소외 4 등과 상의하여 이 사건 신축공사의 설계변경을 통하여 공사대금을 부풀리는 방법으로 이 사건 보수공사비를 지급하기로 협의하였다. 5) 소외 4는 2013. 10. 29. 조경공사를 추가로 실시한 적이 없음에도 소외 3에게 허위의 설계변경 승인 건의서를 제출하였고, 소외 3은 2013. 11. 4. 조달청 △△△△과에 그 승인을 요청하였다. 소외 1은 원고에게 그 사실을 보고한 후 조달청 △△△△과소외 5 감독관에게 전화하여 설계변경에 문제가 없으니 승인해달라고 요청하였다. 6) 이에 조달청 △△△△과는 설계변경에 대한 의견을 묻는 공문을 □□□□단에 별도로 보내지 않고 허위 내용의 설계변경을 승인하였고, □□□□단은 2013. 12. 27. ☆☆☆☆건설에 설계변경을 통해 부풀린 공사대금 35,137,497원을 지급하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1~3, 8호증, 을 제6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 먼저 원고의 이 사건 징계처분 사유에 관하여 보건대, 앞에서 본 바와 같이 원고는 이 사건 신축공사의 회계담당자가 아니어서 국고금을 직접 보관하는 지위에 있지 않으므로 위 처분 사유상의 원고의 행위가 횡령에 해당한다고 보기는 어렵다. 그러나 갑 제1~3, 7~9호증, 을 제6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고는 사실상 예산의 집행에 관하여 실질적인 업무권한을 가지고 있는 이 사건 신축공사의 담당자로서 예산 집행시 그 예산 편성 및 신청금액이 적정한지 여부 등을 검토하고 관리해야 할 임무가 있으므로 업무상 배임죄의 주체가 되고, 원고는 이 사건 신축공사의 관리·감독 업무를 수행하면서 주무관 소외 1, 감리단장 및 시공업체 직원들과 공모하여 허위의 설계변경을 통하여 이 사건 보수공사비 중 일부를 이 사건 신축공사비에 허위 계상하는 방식으로 지급하도록 하여 국가 재정에 손해를 가함으로써 업무상 배임행위를 하였다고 할 것이다. ① □□□□단과 조달청장 사이에 이 사건 신축공사와 관련하여 체결된 ‘시설공사 맞춤형서비스 약정서’는 ‘조달청장은 공사계약자 또는 감리자로부터 설계변경 요청이 있을 경우 그 내용을 검토하여 설계변경을 할 필요가 있다고 인정될 때에는 그 내용을 □□□□단에게 통지하고, □□□□단은 이에 대하여 예산관계를 포함한 의견을 조달청장에게 통지한다(제8조 제1항). 조달청장은 설계변경에 대한 □□□□단의 통지가 있는 경우에는 변경설계도서 등 설계변경에 필요한 서류를 작성, 계약내용 변경에 필요한 조치를 한다(제8조 제2항). □□□□단은 사업규모의 변경 등으로 인하여 설계변경이 필요하다고 인정하는 경우에는 그 변경범위와 사유를 조달청장에게 통지하여 설계변경을 요청할 수 있다(제8조 제3항). 조달청장이 기성검사 또는 준공검사를 완료하였을 때에는 검사조서를 □□□□단에게 송부하고, □□□□단은 공사계약자에게 대가 지급 등에 필요한 조치를 한다(제10조 제2항).‘고 규정하고 있다. ② 또한 위 ‘시설공사 맞춤형서비스 약정서’의 문언상 □□□□단은 예산관계에 한정된 의견뿐만 아니라 예산관계를 포함하여 전반적인 의견을 조달청장에게 통지할 수 있는 것으로 보이고, ‘설계도서 내용대로 시공이 곤란한 경우’인지 ‘공사의 질적 향상 및 경제적 시공을 위한 설계변경’이 필요한지에 관하여는 위 약정에 따라 조달청장이 우선적으로 검토하는 것이 타당하지만, 추가 공사를 위한 설계변경 요청의 경우는 당연히 수요기관인 □□□□단의 의견이 가장 중요하고 □□□□단은 적정한 의견을 제시하여야 할 것으로 보인다. ③ 실제로 소외 1은 이 사건 신축공사와 관련하여 ‘기성공사 및 준공검사 입회, 기성금 및 준공금 지급, 현장공사 진행상황 확인 및 감리단에 대한 시정조치 지시, 설계도면 확인, 시공사, 감리단 및 조달청 소속 △△△△과와 설계변경에 관한 협의’ 등의 업무를 담당하였고, 원고는 소외 1이 보고하는 각종 사안을 검토한 후 다시 상급자에게 보고하는 업무를 담당하였다. 소외 1은 검찰에서 ‘조달청 △△△△과 감독관이 공사진행 상황을 관리·감독하고, 감리단장이 책임감리로서 관리·감독을 하였지만, 전체적인 진행상황 등은 자신이 확인하고 조율하면서 진행하였기 때문에 실질적인 측면에서 자신이 총괄적인 관리·감독을 하였다고 볼 수도 있다’고 진술하기도 하였다. ④ 소외 1이 □□□□단 주무관으로 이 사건 신축공사의 준공검사에 입회하였고, 이 사건 신축공사 관련 설계변경 요청에 대하여 □□□□단 회계담당자는 소외 1이 작성한 지급의뢰 공문에 근거하여 공사대금을 지급하였다. ⑤ 원고는 소외 1에게 이 사건 보수공사를 저렴하게 진행할 업체를 알아보라고 지시하였고, 원고는 검찰 조사 당시 ‘자신은 소외 1로부터 이 사건 보수공사의 견적금액 중 □□□□단장의 장모가 절반을, 시공사 쪽이 나머지 절반을 부담하여 공사를 실시한다는 말을 듣고 소외 1에게 그대로 진행하라고 지시하였다. 그 후 2013. 10. 21. 소외 1로부터 시공사 측에서 협조가 되지 않아 부족한 공사대금을 이 사건 신축공사비에 계상하여 처리하려고 한다는 보고를 받고 이를 승인하였다.’는 취지로 진술하였다. ⑥ 소외 1은 검찰 조사 당시 ‘이 사건 보수공사 진행 중에 원고가 자신에게 이 사건 보수공사비 중 700만 원은 □□□□단장의 장모가 부담하고, 나머지 부족한 공사대금은 이 사건 신축공사의 설계변경을 통해 이 사건 신축공사비에 허위 계상하는 방식으로 충당하라는 취지로 지시했다. 당시 원고에게 허위의 설계변경내역 및 준공에 관하여 사전보고를 하고 허위의 조경공사내역을 작성하여 부족한 공사비를 충당하였다.’는 취지로 진술하였다. ⑦ ☆☆☆☆건설의 담당직원인 소외 6은 검찰 조사 당시 ‘이 사건 신축공사비를 부풀린 것은 감리단장 소외 3과 소외 1이 주도적으로 진행하였으나, 하급책임자인 소외 1은 상급자의 지시를 받고 일한 것으로 생각한다’는 취지로 진술하였다. ⑧ 감리단장 소외 3은 검찰 조사 당시 ‘허위의 조경공사내역을 추가하여 이 사건 신축공사비가 부풀려졌다는 사실은 원고도 알고 있었다. 이 사건 보수공사를 지시한 것도 원고이고, 원고가 소외 1의 상급자이기 때문에 당연히 보고를 할 수밖에 없는 구조라서 알 수밖에 없다고 생각한다.’는 취지로 진술하였다. 2) 나아가 위와 같은 원고의 업무상 배임 행위가 공무원연금법 제64조 제1항 제3호에서 정한 퇴직급여 등의 감액사유에 해당하는지에 관하여 보건대, 위 조항에 해당하는 경우 공무원은 퇴직급여 등을 감액당하는 불이익을 입게 되므로, 그 해당 여부는 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않도록 엄격하게 해석되어야 할 것이나, 갑 제1~3, 7, 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 징계처분 사유와 관련한 원고의 행위는 위 조항에서 퇴직급여 등의 감액사유로 정한 ‘공금의 유용’에 해당하는 것으로 봄이 상당하다. ① 공무원연금법 제64조 제1항 제3호가 규정한 퇴직급여 등의 감액사유에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 해당 징계의 원인이 된 비위사실의 내용, 해임에 이르게 된 징계의결의 구체적인 판단 근거와 내용 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 징계의결·처분서에서 사용된 일부 표현이나 문구에 따라 위 조항의 적용 여부가 달라지는 것은 아니다. ② 또한 공무원연금법 제64조 제1항 제3호는 공직사회의 부패방지를 위하여 금품 및 향응 수수, 공금의 횡령·유용으로 징계 해임된 공무원에 대하여도 퇴직급여 등을 감액하기 위하여 2005. 5. 31. 법률 제7543호로 신설되었는바, 위 조항이 규정한 감액 사유의 해당 여부는 형법상의 범죄 성립 및 처벌 여부 등에 관계없이 위와 같은 입법 취지 등을 고려하여 판단하여야 한다. ③ 이 사건 징계처분 사유가 된 원고의 행위는 업무상 배임행위에 해당하는데, 형법상으로도 횡령죄와 배임죄는 다 같이 신임관계를 기본으로 하고 있는 재산범죄로서 죄질이 동일하고, 그 형벌에 있어서도 같은 조문에 규정되어 있어 경중의 차이가 없는바, 위 조항에서 퇴직급여 등의 감액사유로 명시적으로 ‘배임’을 규정하지 않다고 하여 배임의 경우 전적으로 퇴직급여 등의 감액사유에 해당하지 않는 것으로 볼 것이 아니라 그 행위가 공무원이 그 지위를 이용하여 청렴의무 및 성실의무를 저버린 것으로 횡령에 준하는 행위로 평가될 수 있는 경우에는 유용에 포함되는 것으로 해석함이 타당하다. 이 사건 징계처분 사유가 된 원고의 행위는, 이 사건 신축공사의 관리·감독 업무를 수행하면서 허위의 설계변경을 통하여 이 사건 보수공사비 중 일부를 이 사건 신축공사비에 허위 계상함으로써 이 사건 신축공사비로 지출되어야 할 국고금이 상관인 소외 2의 장모가 시행한 이 사건 보수공사비로 사용되도록 하였다는 것인바, 국고에 미치는 손실이나 행위의 유사성 등에 비추어 원고의 이러한 행위는 횡령에 준하는 행위로 충분히 평가될 수 있다. ④ 나아가 ‘유용’의 사전적 의미는 ‘남의 것이나 다른 곳에 쓰기로 되어 있는 것을 다른 데로 돌려쓰는 것’이고, ‘공금유용’의 사전적 의미는 ‘국가나 공공단체의 운영을 위하여 마련한 자금을 개인이 사사로이 돌려쓰는 것’인바, 원고의 위와 같은 행위는 이러한 ‘유용’이나 ‘공금유용’의 사전적 의미에도 충분히 부합된다. 허위계상이라는 기망행위가 개입되었으나 그러한 기망행위도 유용을 위한 방편 내지 과정으로 보인다. 또한 원고의 행위를 ‘유용’이나 ‘공금유용’으로 평가함에 있어 원고가 직접 유용한 돈을 사용할 필요는 없다고 할 것이고, 더욱이 원고는 상관의 장모에게 직접적인 경제적 이익을 주었으므로 원고에게 사적인 이익이 없었다고 보기도 어렵다. ⑤ 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규를 해석함에 있어서도 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 할 것인데, 앞서 본 공무원연금법 제64조 제1항 제3호의 신설 취지와 목적, 문언 등을 고려할 때, 위 조항에서 퇴직급여 등의 감액사유로 정한 ‘공금의 유용’에 ‘공금과 관련한 배임 행위가 포함된다고 해석하는 것이 법규정의 가능한 의미를 벗어난 것으로서 유추해석이나 확장해석에 해당한다고 보기 어렵고, 2015. 5. 18. 법률 제13292호로 개정된 지방공무원법 제69조의2 제1항에서 과거 공금의 ‘횡령·유용‘으로 되어 있던 징계부가금 부과 의결 대상을 ‘횡령·배임·절도·사기 또는 유용’으로 변경하였다는 등 원고가 들고 있는 사정만으로 이와 달리 보기도 어렵다. 3) 따라서 원고가 이 사건 징계처분 사유상의 행위를 하여 징계 해임된 것은 공무원연금법 제64조 제1항 제3호의 ‘금품 및 향응 수수, 공금의 횡령·유용으로 징계 해임된 경우’에 해당하므로, 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 기각한다. [별지 생략] 판사 문용선(재판장) 문주형 이수영