성북구청장이 일몰제 직전 공원 조성사업 인가를 하면서 토지 소유자의 주택 일부와 토지를 사업부지에 편입함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 11부 판 결 사 건2020구합86972 실시계획인가처분 등 무효확인청구의 소 원 고A 피 고성북구청장 변 론 종 결2022. 2. 25. 판 결 선 고2022. 3. 25. 주 문 1. 피고가 2020. 5. 14. 서울특별시 성북구 고시 제2020-71호로 한 도시계획시설(2020 북악산 도시자연공원)사업 실시계획인가처분 중 별지 제1목록 제1항 기재 부분, 2020. 8. 13. 서울특별시 성북구 고시 제2020-148호로 한 도시계획시설(2020 북악산 도시자연공원)사업 실시계획인가변경처분 중 별지 제1목록 제2항 기재 부분은 각 무 효임을 확인한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 ① 분할 전 서울 **** 대 99㎡ 및 그 지상 주택, ② 분할 전 **** 임야 20㎡, ③ 분할 전 **** 대 73㎡ 및 그 지상 주택의 소유자 이다(이하 각 ‘이 사건 토지’, ‘이 사건 주택’이라고 하고, 개별 부동산을 지칭할 때는 ‘제○토지’, ‘제○주택’ 이라고 하며, 이를 함께 지칭할 때는 ‘이 사건 부동산‘이라고 한 다). 나. 건설부장관은 1967. 12. 16. 건설부 고시 제795호로 북악산공원에 관하여 그 면적 을 2,089,620㎡로 변경하며 지형도면을 함께 고시하였다. 이후 북악산공원은 북악산도 시자연공원(이하 이를 ’북악산도시자연공원‘이라고 지칭한다)으로 명칭이 변경되며 그 면적을 조정하는 내용의 도시계획시설결정이 수차 이루어졌고, 2019. 12. 기준 그 부지 면적은 1,928,680㎡이다. 다. 한편 서울특별시장은 2018. 1. 25. 서울특별시 고시 제2018-24호로 북악산도시자 연공원 중 **** 일대 101,059㎡를 북악산도시자연공원(성북지구)로 지정하는 공 원조성계획결정을 하였다가, 2019. 5. 16. 서울특별시 고시 제2019-145호 및 2019. 12. 12. 서울특별시 고시 제2019-412호로 북악산도시자연공원(성북지구)의 시설구역 일부 를 변경하고 지형도면을 첨부한 각 북악산도시자연공원(성북지구) 조성계획 결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였다[이하 위 북악산도시자연공원(성북지구)를 ‘이 사건 공원’, 위 공원 조성사업을 ‘이 사건 사업’이라고 한다] 1) . 라. 이후 서울특별시장은 2020. 6. 29. 서울특별시 고시 제2020-254호로 북악산도시 1) 북악산자연공원 1,928,680㎡ = 성북지구 101,059㎡ + 정법사지구 107,590㎡ + 녹지 및 기타 1,720,031㎡ - 3 - 자연공원 1,928,680㎡를 88,480.9㎡로 축소하고 이를 도시자연공원에서 근린공원으로 변경하는 내용의 도시계획시설(변경) 및 기존 북악산도시자연공원 대부분에 해당하던 **** 산25-1 일대 1,647,738㎡를 북악산도시자연공원구역으로 새롭게 지정하는 내용 의 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 결정(변경)을 하였고, 이 사건 공원 대부분이 위 근린공원에 해당한다. 마. 이 사건 토지는 1967. 12. 16.자 건설부 고시 제795호로 고시된 지형도면의 북 악산도시자연공원 내에 포함되어 있었고, 서울특별시 고시 제2019-145호 및 제 2019-412호, 제2020-254호로 고시된 각 공원조성계획 도면에는 북악산도시자연공원 중 이 사건 공원 내에 포함되어 있다. 바. 피고는 이 사건 공원이 일몰제에 의해 장기미집행 도시계획시설 결정(도시자연공 원)이 실효되기 직전인 2020. 5. 14. 성북구 고시 제2020-71호로 아래와 같은 내용으로 이 사건 사업의 실시계획인가 고시를 하였고(이하 ‘이 사건 실시계획인가 처분’이라 한 다)하였는데, 그 사업부지로 이 사건 토지 및 주택의 일부(이하 위 시행대상 토지 및 주 택을 통틀어 ‘이 사건 시행대상 토지’, ‘이 사건 시행대상 주택’이라고 하며, 이를 통틀어 지칭할 때는 ‘이 사건 시행대상 부동산’이라고 한다)가 포함되어 있다. ◈ 성북구고시 제2020-71호 도시계획시설(2020 북악산 도시자연공원)사업 실시계획 인가 고시 1.건설부 고시 제465호(1967. 12. 16.)로 최초 도시계획시설(공원) 결정되고, 서울특별시 제 2019-412호(2019. 12. 12.)로 조성계획 결정된 성북구 **** 산 25-1번지 일대 북악산도 시자연공원(정법사지구, 성북지구)에 대하여, 서울특별시 성북구 공고 제2020-544호(2020. 4. 16.)로 도시계획시설(2020 북악산 도시자연공원) 사업 실시계획인가를 위한 열람 및 사업인정에 관한 의견청취 공고하고, 2.국토의 계획 및 이용에 관한 법률 2) 제88조 및 같은 법률 제97조에 의거 실시계획을 작 - 4 - 성, 같은 법률 제91조 및 같은 법률 제100조에 따라 이를 고시합니다. 가. 사업시행지의 위치: 서울 성북구 **** 산00 외 6필지 나. 사업의 종류 및 명칭 □ 사업의 종류 : 도시계획시설(공원) 조성사업 □ 사업의 명칭 : 2020 북악산도시자연공원조성(정법사지구, 성북지구) 다. 사업의 내용 및 규모 □ 사업의 규모: 1,792㎡ □ 사업의 내용 : 공원 조성을 위한 토지의 보상 라. 사업시행자 : 피고 마. 시설관리청: 서울특별시장 바. 사업기간 : 실시계획인가고시일로부터 2년간 사 수용할 토지 및 물건조서 : 따로 붙임 아. 관계서류: 위치도 및 현황사진, 보상용지도, 사업도면, 측량도 등 실시계획에 포함된 서류 물 건 조 서 토 지 조 서 연번 소재지 지번 물건의 종류 구조 및 규격 면적(㎡) 실제이용상황소유자 공부상 면적측량 면적 1 **** 00 주택 세멘블록(1층)70.1251차고, 확인필요 원고 컨테이너(2층)-40주거 컨테이너(3층)-40주거 2 **** 00 주택 세멘블록(1층)62.8812주거 세멘블록(2층)-12주거 가건물(1층)-29주거 가건물(2층)-30주거 연번소재지 지번지목공부면적(㎡)편입면적(㎡)소유자 1**** 00대지9951 원고 2**** 00대지203 3**** 00대지7354 - 5 - 사. 이 사건 시행대상 부동산의 구체적인 위치는 [별지2] 도면 기재와 같고, 이 사건 제1주택의 경우 주택의 절반 정도가 ‘절단되는’ 형태로 수용되며, 이 사건 제2주택의 경우 대부분이 수용될 예정이다. 아. 이 사건 실시계획인가 처분에 따라 2020. 7. 31. 이 사건 각 토지 중 시행대상 토지가 아래와 같이 분할되었다. 자. 피고는 2020. 8. 13. 성북구 고시 제2020-148호로 분할된 이 사건 시행대상 토 지 3) 를 기준으로 아래와 같은 내용의 실시계획인가 변경고시(이하 ‘이 사건 실시계획 변경인가’라고 하고, 앞서 본 이 사건 실시계획인가 처분과 함께 지칭할 때는 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다)를 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 12 내지 14호증, 을 제1 내지 6호증(가지 번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 갑 제10, 11호증의 각 영상, 이 법원의 현장검증 결 2) 이하 ‘국토계획법’이라고 한다. 3) 이 사건 시행대상 주택의 경우 기존 처분과 내용이 동일하다. 연번 기정변경 위치(****)지목공부면적편입면적위치(****)지목공부면적편입면적 1oo대지995100대지5151 2oo임야20300임야33 3oo대지735400대지5454 분할전분할후 지번(****)면적(㎡)지번(****)면적(㎡) 0099 a48 b51 00020 c17 d3 000073 e19 f54 - 6 - 과, 변론 전체의 취지 2. 청구원인에 관한 판단 가. 원고의 주장 이 사건 각 처분은 아래와 같이 중대·명백한 하자가 있어 무효이다. 1) 이 사건 각 처분은 건설부장관의 도시계획시설결정 없이 이루어졌다. 2) 이 사건 각 처분의 근거가 되는 공원조성계획에 이 사건 부동산이 포함되어 있 지 않거나 그 포함 여부가 불분명하다. 3) 이 사건 공원의 규모 및 이 사건 부동산의 위치, 이 사건 부동산 근처에 민자 공원이 조성되고 있는 점을 종합하면 이 사건 부동산이 반드시 공원으로 개발될 필요 가 없음에도 불구하고 이 사건 각 처분은 이 사건 부동산을 절반가량 편입시켰고, 그 에 따라 원고는 심각한 재산권 행사의 제한 및 생존권의 위협을 받고 있으므로, 위 각 처분은 비례의 원칙을 현저하게 위배하였다. 나. 관계 법령 [별지3] 기재와 같다. 다. 구체적 판단 1) 이 사건 각 처분이 도시계획시설결정 없이 이루어졌다는 주장에 관한 판단 살피건대, 앞서 본 1967. 12. 16.자 건설부 고시 제795호에 지형도면이 함께 고 시되어 있고 위 지형도면에 이 사건 토지가 포함되어 있으며, 이후의 도시계획시설결 정에서 제외된 바 없으므로 원고의 위 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 각 처분의 근거가 되는 공원조성계획에 이 사건 부동산이 제외되어 있 거나 포함 여부가 불분명하다는 주장에 관한 판단 - 7 - 가) 이 사건 공원의 공원조성계획 처분(변경처분 포함)에 해당하는 서울특별시 고시 제2019-145호, 제2019-412호로에 따라 작성된 지형도면에 이 사건 토지가 포함 되어 있음은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 토지는 이 사건 공원에 포함된다. 원고의 위 주장은 이유 없다. 나) 원고는, 위 각 고시의 지형도면 등에는 이 사건 공원의 범위가 지나치게 불 분명하게 나타나 있어 소유자인 원고로서는 위 고시만으로 이 사건 토지가 이 사건 공 원에 포함되어 있는지 여부를 알 수 없다고 주장한다. 그러나 ① 국토교통부 ‘지역·지 구 등의 지형도면 작성에 관한 지침’ 제10조 제5항에 의하면, 도시관리계획 지형도면은 일반인이 지형도면을 열람하는 경우 개별 지번의 위치와 지번별 계획제한사항을 알 수 있도록 A1(594mm × 841mm) 규격의 용지에 작성·출력하도록 되어 있는 점, 한편 관 보나 공보는 B5(182mm × 257mm) 또는 A4(210mm × 297mm) 규격으로 제작되어 지 형도면을 그대로 수록하기가 어렵고, 만일 이를 축소하여 관보·공보에 수록하게 한다면 지형도면의 축척을 일정 비율로 규정한 취지가 무의미해지는 점 및 2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정된 국토계획법 제32조 제5항이 ‘토지이용규제 기본법’ 제8조 제9항에 따라 지형도면 고시 내용을 국토이용정보체계 등 인터넷에 등재하도록 규정함으로써 일반인이 지형도면에 더욱 쉽게 접근할 수 있도록 제도를 보완한 점 등을 아울러 감안 하여 보면, 구 국토계획법 제32조 제1항, 제4항, 제5항에 따라 행정청이 도시관리계획 결정에 따른 지형도면을 작성하여 일정한 장소에 비치한 사실을 관보·공보에 고시하고 그와 동시에 지형도면을 그 장소에 비치하여 일반인이 직접 열람할 수 있는 상태에 놓 아두었다면 이로써 지형도면 고시가 적법하게 이루어진 것이라고 보는 것이 옳다(대법 원 2018. 3. 29. 선고 2017다218246 판결 참조). 나아가 위 서울특별시 고시 제 - 8 - 2019-145호, 제2019-412호의 지형도면 고시는 도면의 규격과 열람장소 등 위의 요건 을 모두 갖춘 것으로 보이는 점, ② 위 고시에는 이 사건 지형도면 뿐만 아니라 해당 지번도 대략적으로 기재되어 있고, ‘**** 226-32 외’와 같이 지번이 모두 표시되지 않고 기재된 부분도 그 부지면적은 모두 포함되어 있어 전체적인 수용규모를 짐작할 수 있어 보이며, 이를 함께 고시된 지형도면과 종합하여 보면 이 사건 토지가 이 사건 공원에 포함되는지 여부를 대략적으로라도 인식할 수 있어 보이는 점 등을 종합하면, 위 각 고시는 도시관리계획으로 토지이용제한을 받게 되는 토지와 그 이용제한의 내용 을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하려는 국토계획법의 취지에 부합하는 것 으로 보인다. 원고의 위 주장도 이유 없다. 3) 이 사건 각 처분에 재량권 행사를 현저하게 그르친 중대・명백한 하자가 있다 는 주장에 관한 판단 가) 관련 법리 (1) 도시·군계획시설(이하 ‘도시계획시설’이라 한다)사업에 관한 실시계획인가 처분은 해당 사업을 구체화하여 현실적으로 실현하기 위한 형성행위로서 이에 따라 토 지수용권 등이 구체적으로 발생하게 된다. 따라서 행정청이 실시계획인가처분을 하기 위해서는 그 실시계획이 법령이 정한 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 적합하 여야 함은 물론이고 사업의 내용과 방법에 대하여 인가처분에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 간에서는 물론, 공익 상호 간 및 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량 하 여야 하며, 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다(대법원 2018. 7. 24. 선고 2016두48416 판결 등 참조). - 9 - (2) 특히, 국토계획법상 장기미집행 도시계획시설 중 도시자연공원의 경우 2020. 6.말을 기준으로 일몰제가 시행될 예정이었음은 주지의 사실이다. 이와 같이 도 시자연공원 부지인 채로 장기간 미집행되어 왔던 부동산에 대하여 일몰제 시행에 임박 하여 맞물려 이루어지는 실시계획인가처분은 결국 전체 도시계획시설인 도시자연공원 부지 중 일몰제에 따라 종래의 도시계획시설결정을 실효시킬 부지와 그렇지 않고 사업 을 종국적으로 ‘시행’할 부지를 선택적으로 결정하게 되는 특수한 성격을 추가적으로 더 지니게 된다(이후 도시자연공원 ‘구역’으로 지정할지의 문제는 이와 전혀 별개의 문 제이다). 이러한 선택적 결정은 결국, ‘예산의 제약’이 있음에도 불구하고 해당 부지 부 분에 관하여 기존 장기미집행 도시계획시설 결정을 실효시키지 않도록 해야 할 필요 성, 즉 계속 공원시설로 존치시킬 필요성이 상대적으로 크다는 점을 당연한 전제로 하 는 것이다(양자는 동전의 양면으로 볼 수 있다). 이러한 상황에서 실시계획인가의 대상 이 되는 부지 부분을 선택하는 재량권을 행사함에 있어서는 공원으로서의 가치와 필요 성이 다른 부지들과 비교하여 상대적으로 크고 분명해야 함은 당연하다(이러한 해석이 헌법재판소의 결정에 따라 최소한도의 재산권 보장을 위하여 설정된 일몰제와 헌법상 재산권 보장의 취지에 부합하는 것이다). 그러므로 장기미집행 도시계획시설 결정의 일몰제 시행과 맞물려 이루어지는 실시계획인가처분을 함에 있어서는, 해당 부지를 최종적으로 공원부지로 만들어야 할 시행의 필요성(즉 집행의 필요성)이 상대적으로 얼마나 크고 분명한지, 해당 부지 소유 자가 그 동안 받아온 재산권 제약의 정도와 기간, 해당 부지에 대한 실시계획인가가 이루어짐에 따라 생기게 될 재산권 박탈로 인한 사익 침해의 정도 등을 특별히 중하게 고려하여 재량권을 행사해야 한다. - 10 - 특히, 도시자연공원에 관한 도시계획시설결정이 이루어질 당시에 이미 해당 부지 위에 주거용 주택 등 건축물이 존재하였던 경우에는, 이후 해당 부지에 관한 일 몰제가 시행됨에 있어서 해당 부지에 관한 실시계획인가 처분을 함에 있어서는 그와 관련한 기득권을 중하게 고려해야 함이 마땅하다. 게다가 주거용 건축물이 서있는 부 지의 일부만에 대하여 기존의 도시계획시설(도시자연공원) 부지로 설정되어 있는 경우 라면 특별한 사정이 없는 한 해당 부지는 일몰제에 임박하여서는 실시계획인가처분을 할 필요성 자체가 인정된다고 볼 수 없고, 그 ‘시행’의 상대적 필요성이 크다고 볼 수 없음이 명백하다. (3) 또한 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는, 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으 로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여 도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2011두19536 판결, 대법원 2015. 5. 28. 선고 2012두18554 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 앞서 든 증거들 및 을 제5 내지 8호증의 기재, 갑 제8호증의 영상, 변론 전체 의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 위에서 살핀 법리에 따라 보면, 이 사건 각 처분 중 이 사건 시행대상 부동산에 관한 부분은 일몰제를 앞둔 상황에서 장 기미집행 도시계획시설사업의 ‘시행’과 관련한 재량권 행사를 현저하게 그르친 것으로 서 그 하자가 중대・명백함이 분명하다. 나아가 실시계획인가에 관한 일반 법리에 비 - 11 - 추어 보더라도, 이 사건 각 처분으로 인해 원고가 입게 될 불이익은 명확하고 그 정도 도 중대한 반면, 애초에 이 사건 각 처분이 원래 달성하고자 했던 공익 목적을 달성하 는데 적합한 수단으로 보이지 않을 뿐만 아니라, 설령 이 사건 각 처분을 통해 일부 공익 목적에 기여하는 부분이 있다고 하더라도 그 정도가 매우 미미하므로, 결국 이 사건 각 처분은 공익과 사익간의 불균형이 중대할 뿐 아니라 명백하여 무효라고 봄이 상당하다. (1) 이 사건 각 처분으로 인해 이 사건 시행대상 토지뿐만 아니라 이 사건 시 행대상 주택의 절반 또는 대부분이 그 시행 대상이 되어 수용될 예정이고, 특히 위 시 행대상 주택의 경우 그 수용규모 및 위치 등으로 볼 때 나머지 부분도 원래의 형상을 유지하며 존속하거나 본래의 기능으로 이용하는 것은 사실상 불가능해 보이므로, 원고 가 잔존 부분에서 거주할 수 있는 방법은 없어 보인다. (2) 이처럼 주택의 절반을 잘라내는 방식으로 도시자연공원에 관한 도시계획 시설 사업이 시행되게 된 문제점은, 애초에 이 사건 주택이 존재함에도 4) 그 부지 중 일부만을 도시자연공원시설로 결정한 당초 도시계획시설결정의 문제점에서 비롯된 것 이기는 하다. 그러나 일몰제를 앞두고 장기미집행 도시계획시설 결정의 실효를 막기 위한 사업의 ‘시행’의 의미를 가지는 실시계획인가 결정을 함에 있어서 이러한 문제점 을 토지 및 주택 소유자가 ‘당연히 수인’해야 하는 것으로 전제하고 그 재량을 행사하 는 것은 마땅히 고려해야 할 사정을 외면하고 무시하는 것으로서 허용될 수 없다. (3) 이 사건 공원(성북지구 101,059㎡ 가량, 근린공원 기준시 88,480.9㎡ 가 량) 전체에서 이 사건 시행대상 부동산이 차지하는 면적은 매우 적어 보이고, 위 공원 4) 이 사건 각 주택은 이 사건 공원에 대한 최초 도시계획시설결정 후인 1966년 무렵 사용승인을 받았으며, 피고 스스로도 이 사건 시행대상 부동산과 관련한 최초 도시계획시설(공원) 결정은 1967. 12. 16.임을 자인하고 있다(앞서 본 이 사건 실시계획 인가 고시 내용 참조). - 12 - 에서 이 사건 토지를 제외한다고 하여 이 사건 공원 전체의 형상, 기능, 가치 어느 하 나라도 유지될 수 없다거나 저해되지 않을 것임은 분명하다[이 사건 각 처분의 사업규 모만 놓고 보면 1,792㎡이나, 이는 결국 이 사건 공원의 일부분에 해당하므로, 사업시 행의 필요성 또한 이 사건 공원 전체를 기준으로 살펴보는 것이 타당하다]. (4) 오히려 이 사건 각 처분으로 시행되는 부분을 제외한 잔존 토지 및 주택 부분은 도로를 바로 접하고 있고, 인근 카페 등이 위치한 주요 도로 바로 옆을 지나는 곳에 위치하고 있을 뿐 아니라 그 바로 아래쪽은 삼거리가 만나는 곳으로서(이 법원의 현장검증 결과 참조) 동네 교통의 요지로 기능할 것으로 보이며, 이 사건 토지 및 주택 맞은편에는 주택들이 연이어 위치하고 있다. 따라서 이 사건 시행대상 부동산을 굳이 도시자연공원에의 편입을 유지하면서까지 그 사업을 시행・집행해야 할 필요성은 이 점에서도 인정되기 어렵다는 점은 쉽사리 인정된다. 여기에 주택 및 건물의 일부가 잘 리는 방식으로 사업을 시행해야 할 필요성 자체도 인정되지 않고, 나아가 시행대상 토 지로 선택될 상대적 필요성의 우위는 더더욱 인정되지 않는다. (5) 더욱이, [별지2] 도면 기재와 같이 이 사건 각 처분으로 인해 이 사건 토 지 및 주택이 전체적으로 보아 세로선을 중심으로 좌우로 갈라지는 형상으로 수용되게 되었는데, 도로에 접해 있는 부분이 아니라 언덕 방향 부분만 수용되는 결과 수용되는 부분은 향후 감정평가시 정당한 재산적 가치를 평가받기 어려워 보인다. 잔존하는 부 분 또한 그 면적이 반 이상 줄어들면서 사실상 활용가치가 없게 될 것으로 보이므로, 원고의 재산권 피해 또한 극심하다. (6) 결국, 이 사건 공원에서 매우 적은 비중을 차지하는 이 사건 시행대상 부 동산을, 특히 주택 부지의 절반이 넘는 면적만 특정하여 사업을 계속 시행함으로써 도 - 13 - 시계획시설 결정의 실효를 막아야 할 필요성 내지 해당 부지까지 공원시설에 포함시킬 필요성이 인정되지 않음은 비교적 분명하다. 사정이 이와 같음에도, 피고는 이에 대하 여 쾌적한 생활환경 조성 및 장기미집행 도시공원 실효 위기 대응과 같은 원론적인 이 야기만 할 뿐 구체적 사정을 고려하여 이익형량을 하였다는 자료를 전혀 제출하지 못 하고 있다 5) . (7) 이상에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 부동산을 사실상 절반으로 나누어 갈라 이 사건 시행대상 부동산만을 대상으로 한 이 사건 각 처분은, 그 하자가 중대할 뿐 아니라 위 시행대상 부동산의 위치 및 규모와 형상으로 볼 때 이 사건 각 처분 당 시에 그러한 처분으로 인하여 원고의 이 사건 주택에서 평온하게 거주할 수 있는 권리 와 재산권에 대한 극심한 침해가 발생할 것임은 경험칙상 누구나 알 수 있었다고 할 것이므로, 그와 같은 하자는 객관적으로 명백하다(비록 이 사건 주택의 2층 내지 3층 부분이 불법으로 증축되어 있지만, 이 사건 주택에는 적법하게 건축된 부분도 존재하 고, 이러한 위반 부분은 관계법령에 따라 시정하면 충분하므로 그로 인해 위 주택 전 체가 아무런 보호가치가 없다고 단정할 수 없다). 3. 결 론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한 다. 5) 나아가 비록 주택 부지 및 주택 중 일부가 도시자연공원에 관한 도시계획시설결정의 대상이 되었다고 하더라도, 그 이후 장 기간 집행이 되지 않고 방치되어 있던 해당 부지의 소유자로서는 건물의 적법한 존속에 대한 상당한 기대와 신뢰를 가지게 되었음은 부인할 수 없다. 이러한 점 또한 실시계획인가 처분을 통해 장기미집행 도시계획시설결정을 실효시키지 않고 그 부 지에 관한 사업을 그대로 시행시키려는 결정 과정에서 반드시 중하게 고려되었어야 함에도 이러한 고려를 하였다는 자료도 전혀 찾아보기 어렵다. - 14 - [별지1] 생략 [별지2] 생략 [별지3] 생략 - 15 - 관 계 법 령 ▣ 도시계획법(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전부 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 본법에서 도시계획이라 함은 도시계획구역내의 교통, 위생, 보안, 산업, 후생 및 문화에 관한 중요시설로서 다음 각호의 1에 해당하는 계획을 말한다. 1. 도로, 광장, 공항, 주차장, 철도, 궤도, 하천, 운하, 항만, 공원, 수도, 하수도, 운동장, 시장, 학 교, 도서관, 유원지, 녹지, 도살장, 묘지, 화장장, 진애 및 오물처리장, 저수지, 방풍시설, 방화 시설, 방수시설, 사방시설, 방조시설, 토지구획정리, 일단의 주택지경영, 일단의 공업용지조성 또는 일단의 불량지구개량에 관한 시설 제4조(구역 및 계획의 결정) 건설부장관은 도시계획구역 및 도시계획을 결정하고자 할 때에는 미리 관계지방의회의 의견을 들은 후 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐야 한다. 단, 천재, 지변 기타 긴급을 요하는 경우 또는 경미한 사항의 변경에 관하여는 예외로 한다. ▣ 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2021. 1. 12. 법률 제17898호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "도시ᆞ군계획"이란 특별시ᆞ광역시ᆞ특별자치시ᆞ특별자치도ᆞ시 또는 군(광역시의 관 할 구역에 있는 군은 제외한다. 이하 같다)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시ᆞ군기본계획과 도시ᆞ군관리계획으로 구분한다. 3. "도시ᆞ군기본계획"이란 특별시ᆞ광역시ᆞ특별자치시ᆞ특별자치도ᆞ시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시ᆞ 군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다. 4. "도시ᆞ군관리계획"이란 특별시ᆞ광역시ᆞ특별자치시ᆞ특별자치도ᆞ시 또는 군의 개발 ᆞ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. - 16 - 다. 기반시설의 설치ᆞ정비 또는 개량에 관한 계획 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 나. 광장ᆞ공원ᆞ녹지 등 공간시설 7. "도시ᆞ군계획시설"이란 기반시설 중 도시ᆞ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 10. "도시ᆞ군계획시설사업"이란 도시ᆞ군계획시설을 설치ᆞ정비 또는 개량하는 사업을 말 한다. 11. "도시ᆞ군계획사업"이란 도시ᆞ군관리계획을 시행하기 위한 다음 각 목의 사업을 말한 다. 가. 도시ᆞ군계획시설사업 12. "도시ᆞ군계획사업시행자"란 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시ᆞ군계획사업을 하는 자를 말한다. 제29조(도시ᆞ군관리계획의 결정권자) ① 도시ᆞ군관리계획은 시ᆞ도지사가 직접 또는 시장ᆞ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 "대도시 시장"이라 한 다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ᆞ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한 다. 1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ᆞ변경과 지구단위계획의 수립ᆞ변경 에 관한 도시ᆞ군관리계획 2. 제52조 제1항 제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시 ᆞ군관리계획[해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경 우에 한정한다] 제31조(도시ᆞ군관리계획 결정의 효력) ① 도시ᆞ군관리계획 결정의 효력은 제32조제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한 다. ③ 제1항에서 규정한 사항 외에 도시ᆞ군관리계획 결정의 효력 발생 및 실효 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조제3항부터 제5항까지의 규정에 따른다. - 17 - 제32조(도시ᆞ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ᆞ군관리계획 결정(이하 "도시ᆞ군관리계획결정"이라 한다)이 고시되면 지적(지적)이 표시된 지형도에 도시ᆞ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. 제86조(도시ᆞ군계획시설사업의 시행자) ① 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장 또는 군수는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 관할 구역의 도시ᆞ군계획시설사업을 시행한다. 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ᆞ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ᆞ군계획시설 사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시ᆞ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ᆞ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ᆞ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조 에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ᆞ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ᆞ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다. ③ 국토교통부장관, 시ᆞ도지사 또는 대도시 시장은 도시ᆞ군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조 제2항에 따른 도시ᆞ군계획시설의 결정ᆞ구조 및 설치의 기준 등에 맞 다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ᆞ도지 사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다. ④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토 교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정 하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자 세히 밝히거나 첨부하여야 한다. ⑥ 제1항ᆞ제2항 및 제4항에 따라 실시계획이 작성(도시ᆞ군계획시설사업의 시행자가 국토 - 18 - 교통부장관, 시ᆞ도지사 또는 대도시 시장인 경우를 말한다) 또는 인가된 때에는 그 실시 계획에 반영된 제30조제5항 단서에 따른 경미한 사항의 범위에서 도시ᆞ군관리계획이 변 경된 것으로 본다. 이 경우 제30조 제6항 및 제32조에 따라 도시ᆞ군관리계획의 변경사 항 및 이를 반영한 지형도면을 고시하여야 한다. ⑦ 도시ᆞ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이후에 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획을 작성하거나 인가(다른 법률에 따라 의제된 경우는 제외한다) 받은 도시ᆞ군계획시설사업 의 시행자(이하 이 조에서 "장기미집행 도시ᆞ군계획시설사업의 시행자"라 한다)가 제91 조에 따른 실시계획 고시일부터 5년 이내에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 재결신청(이하 이 조에서 "재결신청"이라 한다)을 하지 아니한 경우에는 실시계획 고시일부터 5년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는 다. 다만, 장기미집행 도시ᆞ군계획시설사업의 시행자가 재결신청을 하지 아니하고 실시 계획 고시일부터 5년이 지나기 전에 해당 도시ᆞ군계획시설사업에 필요한 토지 면적의 3 분의 2 이상을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보하고 실시계획 고시일부터 7년 이 내에 재결신청을 하지 아니한 경우 실시계획 고시일부터 7년이 지난 다음 날에 그 실시 계획은 효력을 잃는다. ⑧ 제7항에도 불구하고 장기미집행 도시ᆞ군계획시설사업의 시행자가 재결신청 없이 도시ᆞ 군계획시설사업에 필요한 모든 토지ᆞ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 그 실시계획은 효력을 유지한다. ⑨ 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우 해당 도시ᆞ군계획시설결정은 제48조 제1항에 도 불구하고 다음 각 호에서 정한 날 효력을 잃는다. 이 경우 시ᆞ도지사 또는 대도시 시 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. 1. 제48조 제1항에 따른 도시ᆞ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되기 전에 실시계획 이 폐지되거나 효력을 잃고 다른 도시ᆞ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우: 도 시ᆞ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 2. 제48조 제1항에 따른 도시ᆞ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 이후 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우: 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 날 - 19 - ▣ 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제16조의2(공원조성계획의 결정) ① 공원조성계획은 도시ᆞ군관리계획으로 결정하여야 한다. 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제5항에 따른 지방의회의 의견청취와 같은 법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있으며, 같은 법 제30조제3항에 따른 시ᆞ도도시계획 위원회의 심의는 제50조제1항에 따른 시ᆞ도도시공원위원회가 설치된 경우 시ᆞ도도시공원 위원회의 심의로 갈음한다. ② 공원조성계획을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 공원조성계획의 변경에 관하여 주민의 의견을 청취하려면 공보(공보)와 해당 특별시ᆞ광역시ᆞ특별자치시ᆞ특별자치도ᆞ시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고, 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ③ 제2항에 따른 공원조성계획의 변경 내용이 해당 공원의 주제 또는 특색에 변화를 가져오지 아니하고 다음 각 호에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 시ᆞ도도시공원위원회의 심의(시 ᆞ도도시공원위원회를 설치하지 아니한 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30 조제3항에 따른 시ᆞ도도시계획위원회의 심의를 말한다)와 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 주민 의견 청취절차를 생략할 수 있다. 1. 공원시설 부지면적의 10퍼센트 미만의 범위에서의 변경(공원시설 부지 중 변경되는 부 분의 면적의 규모가 3만제곱미터 이하인 경우만 해당한다) 2. 소규모 공원시설의 설치 등 경미한 변경에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 사항 ④ 공원조성계획의 수립기준과 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.