라디오 시사프로그램에서 대통령의 이태원 참사 특별법 거부권 행사 사안을 주제로 대담을 진행·방송함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 6부 판 결 사 건2024구합72643 제재조치처분취소 등 원 고**** 피 고방송통신위원회 변 론 종 결2025. 5. 23. 판 결 선 고2025. 8. 22. 주 문 1.피고가 2024. 4. 24. 원고에게 한 제재조치명령 처분(선거방송심의 제2024-14호)을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1.처분의 경위 - 2 - 가. 당사자의 지위 등 1) 원고는 방송법에 따라 허가를 받은 지상파 방송사업자이고, 피고는 방송ᆞ통신 에 관한 규제 등의 업무 수행을 위해 ｢방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률｣ (이하 ‘방통위법’이라 한다) 제3조 제1항에 따라 설치된 합의제 행정기관으로, 방송법 제100조가 정한 제재조치의 처분권자이다. 2) 방송통신심의위원회(이하 ‘방심위’라 한다)는 방통위법 제18조에 따라 설치된 피 고 내부의 독립적인 사무수행기관으로, 2023. 12. 11.부터 2024. 5. 10.까지 제22대 국회 의원 선거(2024. 4. 10. 실시)와 관련한 선거방송의 공정성을 유지하기 위하여 공직선거 법 제8조의2에 따라 선거방송심의위원회(이하 ‘선방위’라 한다)를 설치ᆞ운영하였다. 나. 원고의 방송 원고는 라디오 시사정보프로그램인 ****(이하 ‘이 사건 프로그램’이라 한다)을 방송 하였는데, 2024. 1. 30. 18:05부터 19:00까지 방송된 이 사건 프로그램의 **** 코너에서 는, 윤석열 대통령이 ｢10ᆞ29 이태원 참사 피해자 권리보장과 진상규명 및 재방방지를 위한 특별법안｣(이하 ‘이태원 참사 특별법’이라 한다)에 대하여 거부권을 행사한 사안 에 관한 대담이 이루어졌다(이하 ‘이 사건 방송’이라 한다). 이 사건 방송에서 진행자는 “아무도 책임을 진 사람은 없는 상태입니다.”, D는 “1년 동안 기소가 안 되다가 그러니 까 검찰 수사팀이 E 서울경찰청장을 기소하네 마네 가지고 1년을 버티다가 F 검찰총 장이 최근에 수사심의 개최해가지고 이렇게 결정한 거거든요. 그러니까 이것조차 안 하면 너무 말이 안 될 것 같으니 추정컨대 이렇게 한 건데 지금 그러니까 가장 중요한 여러 가지 직책에 계신 분들 서울경찰청장도 포함해서 정치적인 책임을 아무도 지지 않은 것에 대해서 조금 가장 국민들이나 유가족들이 분노하는 것 같아요.”라는 발언(이 - 3 - 하 ‘이 사건 발언’이라 한다)을 하였다. 이 사건 발언을 포함한 위 대담의 구체적인 내 용은 별지 1 기재와 같고, 그중 선방위가 문제 삼은 발언은 밑줄 그어진 부분과 같다. 다. 선방위의 제재조치 의결 및 피고의 처분 1) 선방위는 2024. 3. 21. 아래와 같이 이 사건 방송이 ｢선거방송심의에 관한 특별 규정｣(이하 ’선거방송심의규정‘이라 한다) 제8조 제1항, 제10조 제2항을 위반하였다는 이유로 원고의 이 사건 방송프로그램에 대한 ‘주의’ 조치를 의결하였다. ❍이태원 참사에 대해 진행자와 출연자가 ‘아무도 책임을 진 사람은 없는 상태다’, ‘이것조차 안 하면 너무 말이 안 될 것 같으니 추정컨대 이렇게 한 건데’, ‘정치적인 책임을 아무도 지지 않은 것에 대해서 국민들이나 유가족들이 분노한다’라며 불명확한 근거를 토대로 비 판하는 등 방송프로그램 내용에 있어 구체적인 사실관계를 정확하게 전달하지 않은 것은 심의규정 제8조 제1항을 위반한 것으로 판단된다. ❍또한, 피심 프로그램에서 출연자가 편향된 논점으로 발언을 하는 상황에서 진행자가 균형 을 잡아주지 못하고 출연자와 같은 방향으로 진행하며, 중립적인 태도로 토론을 이끌어가 지 않은 것은 심의규정 제10조 제2항을 위반한 것으로 판단된다. 2) 위 의결을 통보받은 피고는 2024. 4. 24. 공직선거법 제8조의2 제5항, 방송법 제100조에 따라 원고에게 ‘주의’의 제재조치(선거방송심의 제2024-14호, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2.관계 법령 별지 2 기재와 같다. 3.이 사건 처분의 위법 여부(처분사유의 부존재 여부) 가. 관련 법리 - 4 - 1) 헌법 제21조 제1항의 언론ᆞ출판의 자유에는 방송의 자유가 포함된다. 방송의 자유는 주관적인 자유권으로서의 특성을 가질 뿐만 아니라 다양한 정보와 견해의 교환 을 가능하게 함으로써 민주주의의 존립ᆞ발전을 위한 기초가 되는 언론의 자유의 실질 적 보장에 기여한다는 특성을 함께 가진다. 이러한 방송의 자유를 보호하기 위해서는 국가권력이나 그 밖의 사회의 다양한 세력들로부터 방송편성의 자유와 독립이 보장되 어야 한다. 그러나 방송이 여론형성에 미치는 영향력이 크고, 이에 따라 사실을 왜곡하 거나 특정 입장에 편파적인 방송이 초래하는 부정적 파급효과의 위험성을 고려하면, 방송내용을 규제할 필요가 있음을 부정할 수는 없다. 다만, 다양한 견해가 사상의 자유 시장에서 경쟁할 때 비로소 올바른 여론이 형성될 수 있고, 사회는 자율적인 규제와 정화작용을 통하여 국가의 발전과 공공복리에 기여할 수 있으므로, 국가는 방송내용에 대한 개입을 최대한 자제함으로써 방송의 본질적 역할이 부당하게 위축되는 일이 없도 록 하여야 한다(대법원 2023. 7. 13. 선고 2016두34257 판결 참조). 2) 이와 같은 정치적 표현의 자유와 방송의 자유의 헌법상 지위와 성격, 선거의 공정성과의 관계 등에 비추어 볼 때, 입법자는 선거의 공정성을 보장하기 위해서 부득 이하게 선거 국면에서의 정치적 표현의 자유를 제한하더라도, 입법목적 달성과의 관련 성이 구체적이고 명백한 범위 내에서 가장 최소한의 제한에 그치는 수단을 선택하지 않으면 안 된다. 정치적 표현에 대하여는 ‘자유를 원칙으로, 금지를 예외로’ 하여야 하 고, ‘금지를 원칙으로, 허용을 예외로’ 해서는 안 된다는 점은 자명하다(헌법재판소 2024. 6. 27. 선고 2023헌바78 결정 참조). 3) 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ᆞ적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 - 5 - 되며, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결, 대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 참조). 나. 선거방송심의위원회의 심의대상인 공직선거법 제8조의2 ‘선거방송’의 의미 앞서 본 법리에다가 공직선거법 및 방송법의 규정과 문언 등을 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 공직선거법 제8조의2에서 규정하고 있는 ‘선거방 송’이란 선거방송심의규정 제1조에서 정하고 있는 바와 같이 ① 공직선거법 제8조가 정하고 있는 선거방송, 즉 ‘정당의 정강ᆞ정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도ᆞ논평을 하는 경우’ 및 ‘정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하 여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송ᆞ보도하는 경우’와 ② 기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송을 의미한다. 이때 위 ‘기타 선거에 관련된 내용이 포함 된 프로그램의 방송’이란 공직선거법 제8조가 정하고 있는 선거방송은 아니라고 하더 라도 공직선거법이 적용되는 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그램을 방송하는 경우로 한정함이 타당하고, 이에 따라 선방위는 위 ①, ②의 ‘선 거방송’에 대해서만 선거방송심의규정을 근거로 심의할 수 있다고 봄이 상당하다. 1) 공직선거법 제8조의2 제1항은 방통위법 제18조에 따라 설치된 피고의 내부 독 립적 사무수행 기관인 방심위로 하여금 ‘선거방송’의 공정성을 유지하기 위하여 일정기 간 동안 선방위를 설치ᆞ운영하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 선방위가 ‘선거방송’의 공정 여부에 대하여 조사할 권한과 의무를 가짐과 동시에 조사 결과 ‘선 거방송’의 내용이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우 방송법 제100조 제1항 각호에 따른 제재조치 등을 정하여 이를 피고에게 통보하도록 규정하고 있으며, 이 경우 피고 - 6 - 는 불공정한 ‘선거방송’을 한 방송사에 대하여 통보받은 제재조치 등을 지체 없이 명하 여야 한다. 이와 관련하여 방송법 제100조 제1항은 제재조치의 종류로 해당 방송프로 그램의 정정ᆞ수정 또는 중지, 방송편성책임자ᆞ해당 방송프로그램의 관계자에 대한 징계, 주의 또는 경고를 규정하고 있다. 공직선거법 및 방송법에서 규정하고 있는 ‘선거방송’에 대한 심의제도는 민주주 의 사회에서 국민의 자유로운 의사형성을 가능하게 하는 방송의 역할을 실질적으로 보 장하면서도, 선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정하게 행하여 지도록 하고 선거와 관련된 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전을 도모하기 위해 필 요한 제도이다. 그러나 위와 같은 심의제도는 방송사업자 등의 표현의 자유를 위축시 켜 스스로 표현행위를 자제하게 만드는 부작용을 초래하고, 나아가 건강하고 올바른 여론 형성을 저해함으로써 민주주의의 존립ᆞ발전에 중대한 장애를 가져올 수도 있다. 따라서 ‘선거방송’에 대한 심의를 규정하고 있는 공직선거법 등 관련 규정의 해석과 적 용은 헌법 제21조 제1항이 보장하는 언론의 자유에 미치는 영향을 고려하여 신중하게 이루어져야 한다. 2) 선방위의 ‘선거방송’에 대한 심의에 따라 공직선거법 제8조의2 및 방송법 제100 조 제1항에 근거하여 방송사업자 등에 대해 이루어지는 제재조치는 그 내용 자체로 처 분 상대방의 권익을 제한하거나 의무를 부과하는 침익적 행정행위에 해당한다. 특히 공직선거법 제256조 제2항 제1호에 의하면 방송사업자 등이 위와 같은 제재조치 등을 통보받고 지체 없이 이를 이행하지 않을 경우 2년 이하의 징역 또는 1,500만 원 이하 의 벌금에 해당하는 형사처벌의 대상이 된다는 점을 고려하여 보면, 수범자로 하여금 법규범 해석에 대한 예측가능성을 보장함과 동시에 행정기관의 자의적인 법 해석이나 - 7 - 집행을 배제하기 위하여는 ‘선거방송’ 심의의 주체, 대상, 기준 등에 관한 공직선거법 등 관계 규정은 명확하고도 엄격하게 해석되어야 한다. 3) 공직선거법은 선방위의 심의 대상이 되는 ‘선거방송’의 정의에 관하여 규정하고 있지 않다. 그런데 공직선거법 제8조의2 제1항, 제7항은 일정 기간 동안 선방위를 설 치ᆞ운영하여 ‘선거방송’의 공정 여부를 조사하도록 규정하면서, 선방위의 구성과 운영 등에 관한 사항은 방송통신심의위원회규칙으로 정하도록 규정하고 있고, 위 법률의 위 임을 받아 방심위는 선거방송심의규정을 제정하였다. 이와 같이 선거방송심의규정은 방심위가 법률의 위임에 따라 ‘선거방송’을 심의하기 위하여 방송통신심의위원회규칙으 로 제정한 것인데, 선거방송심의규정 제1조는 선방위의 심의 대상인 ‘선거방송’을 ① 공직선거법이 정한 선거방송과 ② 기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송 으로 정하였다. 여기서 ① ‘공직선거법이 정한 선거방송’이란, 공직선거법이 ‘선거방송’ 을 구체적으로 정의하고 있지는 않으나 제8조에서 ‘언론기관의 공정보도의무’라는 표제 하에 ‘정당의 정강ᆞ정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도ᆞ논평을 하는 경 우’ 및 ‘정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토 론을 행하고 이를 방송ᆞ보도하는 경우’를 들고 있으므로 1) , 이러한 ‘정당의 정강ᆞ정책 이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도ᆞ논평을 하는 경우’ 및 ‘정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송ᆞ 보도하는 경우’를 의미한다고 볼 수 있고, ② ‘기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로 그램의 방송’이 무엇을 의미하는지는 구체적으로 정하지 않고 있지 않으나, 위 규정의 1) 공직선거법 제72조는 방송시설 주관 후보자연설의 방송에 관한 사항을, 제74조는 방송시설 주관 후보자 경력방 송에 관한 사항을, 제82조는 방송시설 주관 후보자등 초청 대담.토론회에 관한 사항을 각 규정하고 있기도 한 데, 공직선거법 제8조는 이러한 사항을 포함하여 언론기관의 공정보도의무를 규정하고 있다고 볼 수 있다. - 8 - 문언적 의미에다가 앞서 본 바와 같은 엄격한 해석을 통한 합헌적 해석의 필요성 등에 비추어 볼 때 ‘공직선거법 제8조가 정하는 선거방송은 아니더라도 공직선거법이 적용 되는 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그램을 방송하는 경우’로 한정하여 해석함이 타당하다. 4) 만약 피고 주장과 같이 ‘선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램’에 선방위가 설 치ᆞ운영되는 기간 중 특정 정당이나 정치인 또는 각종 정치 현안에 대해 언급함으로써 여론 형성에 영향을 미칠 수 있는 내용의 프로그램이 전부 포함된다고 해석한다면, 공 직선거법이 정한 기간 동안 한시적으로 설치ᆞ운영되는 선방위의 심의 대상과 상시 설 치ᆞ운영되는 방심위의 심의 대상 사이의 구분이 모호해지고, 어떤 방송이 심의 또는 제재대상이 되는 선거방송인지 알 수 없게 되어 법적 안정성을 확보할 수 없으며, 심의 기준 및 적용규정의 차이에 대한 방송사업자의 법규범 해석의 예측가능성을 박탈할 가 능성이 있어 헌법상 보호받는 표현에 대한 위축적 효과를 초래하게 된다. 다. 이 사건 방송 및 이 사건 발언이 ‘선거방송’에 해당하는지 여부 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사 정들, 즉 ① 이 사건 방송 및 발언은 대체로 진행자가 이태원 참사 특별법에 대하여 거부권을 행사한 정부의 입장이나 이유를 제시하면 출연자인 D가 반박을 하거나 비판 을 한 것으로, 정치 및 시사 현안에 대한 개인적 의견이나 정치적 견해 또는 주관적 평가를 언급한 것에 불과한 점, ② 이 사건 발언은 원칙적으로 폭넓은 비판ᆞ논평이 허용되는 정치인 또는 정부의 입장이나 행보 등 이른바 공적 인물 내지 공적 존재의 정치적 활동에 관한 공적 관심 사안에 관한 것으로, 당시 사회적ᆞ정치적으로 화제가 되는 사안을 다룬 것일 뿐, 정당의 정강ᆞ정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관한 것 - 9 - 이 아니고, 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 한 것도 아닌 점, ③ 정부나 여당에 대한 비판이 선거에 영향을 미칠 수 있다 는 사정만으로 이 사건 발언이 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하 였다고 보기도 어려운 점을 종합하면, 이 사건 방송 및 이 사건 발언은 선거방송심의 위원회의 심의 대상이 되는 ‘선거방송’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 심의대상이 아닌 사항에 관한 선방위의 통보에 근거한 것으로서 처분사유가 존재하지 않아 위법하다(원고는 이 사건 처분에 절차적 위법과 재량권을 일탈ᆞ남용한 위법이 있다고도 주장하나, 원고의 위 주장을 받아들여 이 사건 처분을 취소하는 이상 더 나 아가 판단하지 아니한다). 4.결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. - 10 - [별지 1] 이 사건 방송 내용 비실명화로 생략 끝. - 11 - [별지 2] 관계 법령 ▣ 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제3조(위원회의 설치) ① 방송과 통신에 관한 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하기 위하여 대통령 소속으로 방 송통신위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다. 제18조(방송통신심의위원회의 설치 등) ① 방송 내용의 공공성 및 공정성을 보장하고 정보통신에서의 건전한 문화를 창달하며 정보통 신의 올바른 이용환경 조성을 위하여 독립적으로 사무를 수행하는 방송통신심의위원회(이 하 “심의위원회”라 한다)를 둔다. ▣ 공직선거법 제8조(언론기관의 공정보도의무) 방송ᆞ신문ᆞ통신ᆞ잡지 기타의 간행물을 경영ᆞ관리하거나 편집ᆞ취재ᆞ집필ᆞ보도하는 자와 제8조의5(인터넷선거보도심의위원회)제1항의 규정에 따른 인터넷언론사가 정당의 정강ᆞ정책이 나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 정견 기타사항에 관하 여 보도ᆞ논평을 하는 경우와 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대 담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송ᆞ보도하는 경우에는 공정하게 하여야 한다. 제8조의2(선거방송심의위원회) ① 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제18조 제1항에 따른 방송통신심의위원회 (이하 “방송통신심의위원회”라 한다)는 선거방송의 공정성을 유지하기 위하여 다음 각 호의 구분에 따른 기간 동안 선거방송심의위원회를 설치ᆞ운영하여야 한다. 1. 임기만료에 의한 선거 제60조의2 제1항에 따른 예비후보자등록신청개시일 전일부터 선거일 후 30일까지 ④ 선거방송심의위원회는 선거방송의 정치적 중립성ᆞ형평성ᆞ객관성 및 제작기술상의 균형유 지와 권리구제 기타 선거방송의 공정을 보장하기 위하여 필요한 사항을 정하여 이를 공표 하여야 한다. ⑤ 선거방송심의위원회는 선거방송의 공정여부를 조사하여야 하고, 조사결과 선거방송의 내용 이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우에는 「방송법」 제100조 제1항 각 호에 따른 제재조 - 12 - 치 등을 정하여 이를 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제3조 제1항에 따른 방송통신위원회에 통보하여야 하며, 방송통신위원회는 불공정한 선거방송을 한 방송사에 대 하여 통보받은 제재조치 등을 지체없이 명하여야 한다. ⑦ 선거방송심의위원회의 구성과 운영 그 밖에 필요한 사항은 방송통신심의위원회규칙으로 정 한다. 제256조(각종제한규정위반죄) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 통보를 받고 지체 없이 이를 이행하지 아니한 자는 2 년 이하의 징역 또는 1천500만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제8조의2 제5항 및 제6항(제8조의3 제6항에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 제재조 치 등 ▣ 방송법 제33조(심의규정) ① 방송통신심의위원회는 방송의 공정성 및 공공성을 심의하기 위하여 방송심의에 관한 규정 (이하 “審議規程”이라 한다)을 제정ᆞ공표하여야 한다. 제100조(제재조치등) ① 방송통신위원회는 방송사업자ᆞ중계유선방송사업자ᆞ전광판방송사업자 또는 외주제작사가 제33조의 심의규정 및 제74조 제2항에 의한 협찬고지 규칙을 위반한 경우에는 5천만원 이 하의 과징금을 부과하거나 위반의 사유, 정도 및 횟수 등을 고려하여 다음 각호의 제재조 치를 명할 수 있다. 제35조에 따른 시청자불만처리의 결과에 따라 제재를 할 필요가 있다 고 인정되는 경우에도 또한 같다. 다만, 방송통신심의위원회는 심의규정 등의 위반정도가 경미하여 제재조치를 명할 정도에 이르지 아니한 경우에는 해당 사업자ᆞ해당 방송프로그 램 또는 해당 방송광고의 책임자나 관계자에 대하여 권고를 하거나 의견을 제시할 수 있다. 2. 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 정정ᆞ수정 또는 중지 3. 방송편성책임자ᆞ해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 관계자에 대한 징계 4. 주의 또는 경고 ▣ 선거방송심의에 관한 특별규정 제1조(목적) 이 규정은 「방송법」 제33조에 따라 「공직선거법」(이하 "선거법"이라 한다)이 정한 선거방송, - 13 - 기타 선거에 관련한 내용이 포함된 프로그램의 방송(이하 "선거방송"이라 한다)을 심의하기 위 하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제3조(적용범위) ① 이 규정은 선거법 제8조의2 제1항에 따른 심의위원회가 설치된 때부터 선거일의 투표마감 시각까지의 선거방송에 적용한다. ② 이 규정은 선거법 제2조 소정의 선거(이하 "선거"라 한다)에 입후보할 후보자의 선출과 관 련된 내용의 프로그램을 방송하는 경우에도 이를 적용한다. 제8조(객관성) ① 방송은 선거에 관련된 사실을 객관적으로 정확히 다루어야 한다. 제10조(시사정보프로그램) ② 제1항에 따른 시사정보프로그램에서의 진행은 형평성ᆞ균형성ᆞ공정성을 유지하여야 하며, 진행자 또는 출연자는 특정 정당ᆞ후보자 등을 조롱 또는 희화화하여서는 아니 된다. 끝.