혁신도시 사업시행자가 아파트 신축에 필요한 상수도 급수공사를 신청했고, 지방자치단체가 시설분담금을 부과했다.

- 1 - 전 주 지 방 법 원 제 2행 정 부 판 결 사 건2015구합2151 급수공사비부과처분취소 원 고A 피 고B 변 론 종 결2016. 8. 25. 판 결 선 고2016. 9. 22. 주 문 1. 피고가 2015. 5. 14. 원고에 대하여 한 ****에 대한 29,587,200원의, ****에 대한 160,800원의 각 시설분담금 부과처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 - 2 - 가. 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법에 따른 전주·완 주혁신도시개발사업의 사업시행자인 원고는 혁신도시개발사업 지구(이하 ‘이 사건 지 구’라 한다)의 택지를 조성한 후 ****에서 **** 아파트를 신축 하는 과정에서 2015. 4. 13. 피고에게 상수도 급수공사를 신청하였다. 나. 이에 피고는 위 급수공사를 승인하면서 **** 상수도급수조례(이하 ‘이 사건 조 례’라 한다) 제12조에 근거하여 2015. 5. 14. 원고에게 ****에 대한 29,587,200원의, ****에 대한 160,800원의 각 시설분담금을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 다. 원고는 이에 불복하여 ****에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, ****는 2015. 9. 17. 원고의 위 행정심판 청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 갑 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취 지 2. 이 사건 처분의 적법성 가. 원고의 주장 1) 법률의 위임이 없어 무효인 이 사건 조례 제12조에 기한 시설분담금 부과는 위 법하다는 주장 피고가 시설분담금에 관한 이 사건 조례 제12조의 근거법령이라고 주장하는 지방 자치법 제138조는 일반법인 반면, 특별법인 수도법 제70조, 제71조에서는 수도사업자 가 수도의 설치비용을 부담하는 것을 원칙으로 하되 수도사업자는 수도공사를 하는 데 에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ᆞ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 - 3 - 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게만 예외적 으로 원인자부담금을 부담하도록 규정하고 있는바, 급수공사 신청자에게 시설분담금을 부과하도록 하는 내용의 이 사건 조례 제12조는 상위법령인 수도법에서 위임하지 아니 한 사항을 제정한 것이어서 무효이고, 이와 같이 무효인 이 사건 조례 제12조에 기한 이 사건 처분은 위법하다. 2) 법령에 위배되어 무효인 이 사건 조례 제12조에 기한 시설분담금 부과는 위법하 다는 주장 이 사건 조례 제12조의 근거법령이 수도법이 아닌 지방자치법이라 하더라도 지방 자치법 제138조는 “지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특 히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있 다”고 규정하고 있는바, 이 사건 조례 제12조는 ****의 ‘주민으로 특히 이익을 받는 자’에 해당하지 않는 원고에 대하여 시설분담금을 부과할 수 있도록 함으로써 상위법 령인 지방자치법 제138조의 위임범위를 벗어난 내용을 규정하고 있어 무효이고, 이와 같이 무효인 이 사건 조례 제12조에 근거한 이 사건 처분은 위법하다. 3) 이중부과에 해당되어 무효인 이 사건 조례 제12조에 기한 시설분담금 부과는 위 법하다는 주장 수도법 제71조가 규정한 원인자부담금과 이 사건 조례 제12조가 규정한 시설분담 금은 상수도시설 관련 재원의 충당이라는 동일한 부과목적을 가지므로 수도시설 설치 를 위하여 원인자부담금을 이미 납부한 자에게 시설분담금을 재차 부과하는 것은 중복 부과로서 위법하다고 할 것인바, 이 사건 조례 제12조는 수도요금과의 이중부과 문제 등으로 인하여 무효이고, 이와 같이 무효인 이 사건 조례 제12조에 근거한 이 사건 처 - 4 - 분은 위법하다. 4) 이 사건 조례 제12조에 기하여 부과된 시설분담금이 실질적으로 원인자부담금 에 해당하더라도 이 사건 시설분담금 부과는 위법하다는 주장 이 사건 조례 제12조에 기하여 부과된 시설분담금이 실질적으로 원인자부담금에 해당하더라도, 원고는 이 사건 아파트의 설치로 인해 수도사업자의 공급능력 이상의 물 수요를 발생시킴으로서 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공하지 않아 수 도법 제71조의 원인자부담금의 부과요건에 해당하지 않을 뿐 아니라, 수도시설의 설치 를 위하여 원인자부담금을 이미 납부한 자에게 시설분담금을 재차 부과하는 것은 중복 부과로서 위법하다고 할 것인바, 원고는 이 사건 지구 내 수도시설공사를 직접 완료하 여 원인자부담금을 모두 납부한 것과 같으므로 수도시설에 관하여 아무런 비용을 지출 한 바 없는 피고가 원고에게 이 사건 처분을 한 것은 중복부과에 해당하여 위법하다. 또한 주택단지가 조성된 이후 그 단지 위에 주택이 건설될 경우 수도사업자인 지방 자치단체는 단지조성사업자에게 원인자부담금을 부과할 수 있을 뿐이고, 단지조성을 통하여 그 기반시설인 상수도시설이 설치된 이후에 주택을 신축하는 과정에서 급수설 비를 제외한 다른 추가적인 수도시설이 설치되지 않을 경우 주택건설업자에게는 원인 자부담금을 부과할 수 없다 할 것인데, 피고는 주택건설업자로서 원인자부담금 납부의 무를 지지 않는 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 법률의 위임이 없어 무효인 이 사건 조례 제12조에 기하여 시설분담금을 부과하 - 5 - 였는지에 대하여 지방자치법 제22조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하 여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙 을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하는바, 법률의 위임에 따라 시설분담금 부과에 관한 이 사건 조례 제12조가 제정되었는지에 관하여 본다. 지방자치법 제138조는 ‘지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일 부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다’고 규정하고 있고, 제139조 제1항은 ‘분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정 한다’고 규정하고 있다. 한편 이 사건 조례 제12조는 전용급수장치와 사설공용급수장치의 신설 또는 개조(급 수관의 구역확대공사에 한한다) 공사를 하고자하는 자에 대하여 시설분담금을 공사비 와 함께 납부하도록 규정하고 있는데, 이러한 시설분담금은 전용급수설비 등의 설치 또는 급수관의 구경확대를 통하여 기존의 수도공급시설로부터 수돗물을 원활하게 공급 받을 수 있는 이익을 받는 자에 대한 수익자 분담금으로서의 성격을 가지며, 피고의 주장과 같이 지방자치법 제138조 및 제139조 제1항을 근거로 한다 할 것이다(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두8128 전원합의체 판결 참조). 따라서 이 사건 처분은 법률의 위임이 없어 무효인 이 사건 조례 제12조에 기한 것 이어서 위법하다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 법령에 위배되어 무효인 이 사건 조례 제12조에 기한 시설분담금 부과는 위법하 다는 주장 가) 시설분담금 납부의무의 주체: 이 사건 조례 제12조의 위법여부 - 6 - (1) 관련 법리 특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정 의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정 자체에서 그 의 미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의 미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 아울러 고려되어야 한다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2009두17797 판결 참조). (2) 관련 규정의 해석 지방자치법 제12조는 ‘주민’의 자격에 대하여 ‘지방자치단체의 구역 안에 주소 를 가진 자’라고 규정하고 있다. 한편 이 사건 조례 제6조 제1항은 ‘급수공사를 하고자 하는 자는 미리 군수에게 급 수공사신청서를 제출하여 승인을 받아야 한다’고 규정하고 있으며, 제12조 제1항은 ‘전 용급수장치와 사설공용급수장치의 신설 또는 개조(급수관의 구역확대공사에 한한다)를 목적으로 하는 급수공사를 하고자 하는 자는 별표1의 시설분담금을 급수공사비를 납부 할 때 동시에 납부하여야 한다’고 규정하고 있고, 별표 1은 계량기의 구경에 따라 구체 적인 시설분담금의 액수를 규정하고 있다. 위 관련 법리에 기초하여 관련 규정을 종합하여 보면, 지방자치법 제138조 및 이 사 건 조례 제12조에 따른 시설분담금의 납부주체는 해당 지방자치단체의 주민으로서 급 수설비의 시설 등을 목적으로 하는 급수공사를 요하는 신규 급수신청을 하여 기존 수 - 7 - 도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자로 한정하여 해석하여야 한다. 그런데 이 사건 조례 제12조는 해당 지방자치단체의 주민으로서 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자가 아닌 경우에도 신규 급수신청을 하였다는 이유로 시설분담금의 납부주체가 될 수 있다고 해석될 수 있는바, 그와 같은 한도에서 모법인 지방자치법 제138조의 위 임의 취지 및 범위에 위배된다고 할 것이다. 따라서 피고가 **** 주민이 아닐 뿐만 아니라 기존 수도시설로 인하여 특히 이익 을 받는 자에도 해당하지 아니하는 원고가 시설분담금의 납부주체가 됨을 전제로 한 이 사건 처분은 모법인 지방자치법 제138조에 위배되는 것으로서 원고의 나머지 주장 에 관하여 나아가 살펴 볼 필요 없이 위법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결 한다. 재판장 판사방창현 판사한진희 판사강인혜 - 8 - [관계 법령] ■ 수도법 제38조(공급규정) ① 일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수 설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경 우에도 또한 같다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다. ② 제1항 본문에 따른 일반수도사업자 및 인가관청은 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하 거나 승인할 때에 그 수도의 설치에 든 비용을 전액 수돗물의 요금으로 회수할 수 있도록 하 여야 한다. 제70조(수도 설치비용의 부담) 수도(급수설비는 제외한다)의 설치비용은 수도사업자가 부담한 다. 제71조(원인자부담금) ① 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자 (주택단지ᆞ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도 공사ᆞ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. ② 제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한 다. ③ 제1항에 따른 부담금은 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로 만 사용할 수 있다. ■ 수도법 시행령 제65조(원인자부담금) ① 수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발 생의 원인을 제공한 자(주택단지ᆞ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설 의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다. ② 수도사업자는 제1항에 따라 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도공사 등에 드는 비용을 - 9 - 산출하여 그 금액ᆞ납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한 다. ③ 제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다. 1. 수도시설의 신설ᆞ증설 비용 2. 시설물의 원상복구에 드는 공사비 3. 수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 4. 단수(단수)로 인한 급수차 사용경비 5. 도로복구비와 도로결빙 방지비용 6. 복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비 7. 그 밖에 홍보에 든 경비 등 ④ 수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 원 인자부담금을 부담하게 하려면 수도시설의 수선과 유지에 관한 비용이나 손괴 예방을 위한 시 설의 설치에 필요한 비용을 산출하여 부담금의 금액ᆞ납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다. ⑤ 제4항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다. 1. 수도시설의 손괴 등으로 인하여 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 2. 제3항 제2호 및 제4호부터 제7호까지의 규정에 따른 비용 ⑥ 제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정 한다. ■ **** 상수도급수조례(2016. 3. 17. ********조례 제2459호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 조례는「수도법」제23조 및 제34조의 규정에 의하여 ****(이하 "군"이라 한 다)의 수도요금과 급수장치에 관한 공사비용의 부담구분 및 기타 공급조건 등 급수의 적정관 리를 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제6조(급수공사의 승인) ① 급수공사를 하고자 하는 자는 미리 군수에게 "별지 제1호 서식"에 의한 급수공사신청서를 제출하여 승인을 받아야 한다. 제11조(공사비의 선납) ① 급수공사 승인을 받은 급수공사신청자는 제10조 제3항에 의거 산출 된 급수공사비를 군수가 지정한 은행에 지정기일내에 선납하여야 한다. 다만, 군수가 선납할 필요가 없다고 인정하는 공사에 있어서는 그러하지 아니할 수 있다. - 10 - ② 제1항의 공사비선납금을 지정기일내에 납부하지 아니할 때에는 그 공사의 신청을 취소한 것으로 본다. ③ 공사비선납금은 공사준공후 정산하여야 하며, 정산후 과부족이 있을 때에는 이를 환부 또 는 추징한다. 제12조(시설분담금) ① 전용급수장치와 사설공용급수장치의 신설 또는 개조(급수관의 구역확 대공사에 한한다)를 목적으로 하는 급수공사를 하고자 하는 자는 "별표1"의 시설분담금을 제 11조의 공사비와 동시에 납부하여야 한다. ② 2호이상의 공동주택에 대한 급수공사로서 별개의 단일수도계량기를 설치하여 검침하거나, 각 호별로 계량기를 설치하여 검침한 경우에도 제1항의 시설 분담금은 각 호별로 구분 산정한 다. ■ 지방자치법 제12조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다. 제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. 제138조(분담금) 지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다. 제139조(사용료의 징수조례 등) ① 사용료ᆞ수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다. 다만, 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적 으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되, 지방자치단체가 다른 금액으로 징수하고자 하는 경우에는 표 준금액의 100분의 50의 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다. ② 사기나 그 밖의 부정한 방법으로 사용료ᆞ수수료 또는 분담금의 징수를 면한 자에 대하여 는 그 징수를 면한 금액의 5배 이내의 과태료를, 공공시설을 부정사용한 자에 대하여는 50만 원 이하의 과태료를 부과하는 규정을 조례로 정할 수 있다. ③ 제2항에 따른 과태료의 부과ᆞ징수, 재판 및 집행 등의 절차에 관한 사항은 「질서위반행 위규제법」에 따른다. 끝.