시외버스회사가 기존 두 노선을 통합해 성남~삼례~전주 노선으로 변경 인가를 신청했고, 행정청이 이를 인가했다.

- 1 - 시외버스 노선의 변경 처분이 주민들의 불편 초래 및 과당경쟁 유발로서 위법하다는 취지의 전주지방법원 판결요지서 (전주지방법원 2009. 6. 30. 선고 2008구합1976 여객자동차운송사업계획변경인가처분취소 사건) □ 판결의 요지 - 특정 시외버스 회사의 성남~무주~장계~장수간 시외버스 노선과 전주~진안~장계~장 수의 시외버스 노선의 운행회수를 일부 감축하고 성남~삼례~전주로 통합한 처분은 기존 경유지 주민들의 불편을 초래하고 다른 고속형 시외버스 운송사업자의 운행수 익의 감소를 야기하는 등 운송사업자간 과당경쟁을 유발함으로써 위법하여 취소되 어야 한다고 판단한 사례. - 2 - 위 주 지 방 법 원 행 정 부 판 결 사 건2008구합1976 여객자동차운송사업계획변경인가처분취소 원 고1. A 주식회사 **** 대표이사 ○○○ 2. 주식회사 B **** 대표이사 ○○○ 원고들 소송대리인 변호사 **** 피 고전라북도지사 소송대리인 변호사 **** 변 론 종 결2009. 5. 19. 판 결 선 고2009. 6. 30. 주 문 1. 피고가 2007. 9. 3. 주식회사 C에 대하여 한 여객자동차 운송사업계획 변경인가처분 을 취소한다. - 3 - 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 주식회사 C(이하, ‘C’이라 한다)은 직행형 시외버스운송사업자로서 2007. 8. 21. 피고에게 「기점 : 성남, 경유지 : 고속도로(경부, 대전-통영간), 무주 IC, 무주, 장계, 종점 : 장수, 운행횟수 : 매일 2회」의 노선(이하, ‘종전 제1노선’이라 한다) 및 「기점 : 전주, 경유지 : 진안, 장계, 종점 : 장수, 운행횟수 : 매일 6회」의 노선(이하, ‘종전 제2노선’이라 한다)에 관하여 여객자동차 운송사업계획 변경인가신청을 하였다. 나. 피고는 2007. 9. 3. 아래 표 기재와 같이 ① 종전 제1노선의 운행 횟수를 매일 1 회 증회하여 매일 3회로 변경한 후, ② 종전 제1노선 및 종전 제2노선의 운행경로를 통합하고, 또다시 운행경로를 변경하여 종전 제1노선 및 종전 제2노선의 위 각 경유지 중 종전 제1노선의 경유지인 ‘경부고속도로’는 그대로 유지하되 나머지 경유지는 모두 그 운행경로에서 제외시키고, 경유지로 ‘삼례’를 추가시킨 결과, 종전 제1노선 및 종전 제2노선을「기점 : 전주, 경유지 : 삼례, 고속도로(호남, 천안-논산간, 경부), 종점 : 성 남, 운행횟수 : 매일 2회」의 노선(이하, ‘이 사건 노선’이라 한다)으로 ‘통합’ 및 ‘운행 경로변경’해 주는 대신, ③ 종전 제1노선의 운행횟수를 매일 2회 감회하여 매일 1회로 하고, ④ 종전 제2노선의 운행횟수를 매일 2회 감회하여 매일 4회로 하는 내용의 여객 - 4 - 자동차 운송사업계획 변경인가처분(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 다. 한편, 원고들은 현재 ‘전주~성남’ 간 노선을 각 매일 4회 운행하고 있는 고속형 시외버스운송사업자이다. 변경 전변경 후 변경내용비고 기점 경유지 종점 거리 (㎞) 회수기점 경유지 종점 거리 (㎞) 회수 성남 고속도로, 무주IC, 무주, 장계 장수 253.8 매일 2회 성남 고속도로, 무주IC, 무주, 장계 장수 253.8 매일 1회 증1회, 감2회 종전 제1노선 전주 진안, 장계 장수 71.4 매일 6회 전주 진안, 장계 장수 71.4 매일 4회 감2회 종전 제2노선 전주 삼례, 고속도로 (호남, 천안~논산, 경부) 성남 198.1 매일 2회 각 감2회한 종전 제1노선과 종전 제2노선을 통합, 운행경로 변경 이 사건 노선 [인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2, 3, 갑 2호증의 1, 2, 갑 3호증의 1, 을 3 호증의 2의 각 기재, 변론 전체의 취지] 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 본안전 항변에 관한 판단 가. 본안전 항변 원고들은 경업자로서 이 사건 처분의 취소를 구함에 대하여, 피고는 다음과 같이 이 사건 소가 부적법하다고 항변한다. (1) 원고들은 고속형 시외버스운송사업자인 반면, C은 직행형 시외버스운송사업자로 - 5 - 서 여객자동차 운송사업의 종류, 허가권자, 허가기준 등이 다를 뿐만 아니라 이 사건 노선과 원고들의 운행노선이 동일하다 볼 수도 없으므로 원고들과 C이 경업자 관계에 있다 볼 수 없고, 또한 이 사건 처분으로 인하여 원고들의 법률상 보호되는 이익이 침 해되는 것이 아니므로, 원고들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 원고 적격이 없다. (2) ‘전주~성남’ 간 노선을 오랫동안 운행한 원고들로서는 이 사건 처분 당시 또는 C이 피고 및 성남터미널에 운행개시 신고를 할 당시인 2007. 10. 15. 무렵이나 늦어도 국토해양부로부터 ‘2007년도 시외버스 운행계통’ 책자가 배포된 2008. 4. 8.에는 이 사 건 처분이 있음을 알았다고 할 것인데, 이 사건 소는 그로부터 90일이 경과된 2009. 9. 3. 제기되었으므로, 이 사건 소는 행정소송법 제20조 제1항에서 정한 제소기간을 도과 한 것이다. 나. 원고 적격에 관한 판단 (1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받 을 자격이 있는바, 면허나 인.허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 업자에 대한 면허나 인.허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같 은 종류의 면허나 인.허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업 자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인.허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더 라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다 할 것이다(대법원 1999. 10. 12. 선고 99두6026 판결 등 참조). (2) 이 사건에 관하여 보면, 이 사건 처분의 근거가 된 구 여객자동차 운수사업법 - 6 - (2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고만 한다) 제6조 제1 항 제1호에서 ‘사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합 할 것’을 여객자동차운송사업의 면허기준으로 정한 것은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진 함과 동시에 업자 간의 경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있다 할 것이고, 또한 법 제3조 제1항 제1호 및 법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제 20722호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1호 라.목 등의 각 규정을 종합하여 보면, 고속 형 시외버스운송사업과 직행형 시외버스운송사업은 모두 운행계통을 정하고 여객을 운 송하는 노선여객자동차운송사업에 속하므로 본질적인 차이가 있다고 할 수 없고, 갑 1 호증의 3, 갑 3호증의 1, 을 3호증의 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 노선과 원고들이 운행하고 있는 ‘전주~성남’ 간 노선은 이 사건 노선이 ‘삼례’를 경유지로 정하고 있는 외에는 기점과 종점 및 경유하는 고속도로가 모두 동일한 사실 을 인정할 수 있으므로, 두 노선 모두 전주와 성남을 왕래하는 승객들을 주요 수송대 상으로 삼고 있어 그 수송수요가 대부분 중복됨에 따라 이 사건 처분으로 인하여 원고 들의 운행수익의 감소가 예상된다. 따라서 원고들과 C은 경업자 관계에 있는 것으로 봄이 상당하므로, 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있어 원고 적격이 인정된다 할 것이다. 다. 제소기간 도과 여부에 관한 판단 (1) 행정소송법 제20조 제1항에서 정한 제소기간 기산점인 ‘처분이 있음을 안 날’이 란 통지, 공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날 을 의미하고, 또한 행정처분의 상대방 아닌 제3자의 경우 일반적으로 처분이 있는 것 - 7 - 을 바로 알 수 있는 처지에 있지 아니하므로 그 제3자가 처분이 있음을 알았다고 볼 수 있는 등 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 제소기간을 지키지 못한 데 정당한 사 유가 있다고 봄이 상당할 것이다. (2) 이 사건에 관하여 보면, 이 사건 처분일자가 2007. 9. 3.인 사실은 앞서 본 바와 같고, 이 사건 소는 그로부터 90일을 도과하였음이 역수상 명백한 2008. 9. 3. 제기된 사실은 기록상 명백하나, 원고들이 이 사건 처분이 있음을 안 날을 특정할 수 있는 자 료가 없을 뿐만 아니라, 원고들은 이 사건 처분의 상대방이 아닌 제3자이므로 제소기 간을 지키지 못한 데 정당한 사유가 있다 할 것이다. 그리고, 을 1호증의 1, 2, 3, 을 4호증의 2의 각 기재에 의하면, 국토해양부는 2008. 4. 8. 이 사건 노선이 포함되어 있는 ‘2007년도 시외버스 운행계통’ 책자를 전국 고속버스운송사업조합이사장 등에게 배포한 사실, 피고가 2007. 10. 15. C로부터 “C는 이 사건 노선을 2007. 10. 17.자로 운행을 개시한다.”는 내용의 여객자동차운송사업 개 시 신고서를 수리한 사실을 인정할 수는 있으나, 위 인정사실만으로는 행정처분의 상 대방이 아닌 제3자인 원고들이 이 사건 처분이 있음을 알았다고 볼 수 있는 등 특별한 사정을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 피고의 위 제소 기간 도과의 항변은 이유 없다. 4. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 (1) 피고의 주장 이 사건 노선은 종전 제1노선과 종전 제2노선의 운행경로를 구 여객자동차 운수 사업 인.면허업무처리요령(2008. 2. 27. 건설교통부 훈령 제707호로 개정되기 전의 - 8 - 것, 이하, ‘인.면허업무처리요령’이라 한다) 제2조 제4호에 따라 ‘통합’한 다음, 그 기 점(전주)과 종점(성남)은 동일하게 유지하되 그 운행경로의 일부인 ‘무주~장계~장수~장 계~진안’을 ‘삼례’로 변경한 결과, 운행경로를 ‘전주~삼례~성남’으로 정한 것이므로 이 사건 처분은 관계 법령에 따른 것으로 적법하다. (2) 원고들의 주장 이 사건 노선은 실질적으로 종전 제1노선을 ‘단축연장’한 것이거나 새로운 노선을 ‘신설’한 것에 해당하나, 관계 법령의 요건을 충족하지 못하였으므로 이 사건 처분은 위법하다. 나. 판단 (1) 인.면허업무처리요령 제2조 제4호는 “통합이라 함은 2개 이상의 기존노선 및 운행계통의 운행경로를 합하여 1개의 노선 및 운행계통으로 변경하는 것을 말한다.”라 고, 제7조 제3호 가.목은 “운행계통의 통합은 업체 간 과당경쟁을 방지하고 주민교통편 의를 도모할 수 있는 범위 내에서 하여야 한다.”라고, 법 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해 양부령 제4호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제2항 제3호는 “노선 및 운행계 통의 운행경로변경은 도로여건 등 불가피한 경우를 제외하고는 운행거리 또는 운행시 간이 단축되는 경우에 한하며, 기존의 운행경로의 과다한 변경으로 이용주민에게 불편 을 초래하지 아니할 것.”이라고, 같은 항 제4호는 “고속형 시외버스 또는 직행형 시외 버스의 신설 등 사업계획변경으로 인하여 기존의 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버 스 운행계통과 동일하게 되지 아니할 것”이라고 각 규정하고 있다. (2) 이 사건에 관하여 보면, 이 사건 노선은 종전 제1노선 및 종전 제2노선의 운행 경로를 ‘통합’하고, 또다시 ‘운행경로변경’한 결과, 종전 제1노선 및 종전 제2노선의 위 - 9 - 각 경유지 중 ‘경부고속도로’ 이외의 나머지 경유지는 모두 그 운행경로에서 제외시키 고, 종전 제1노선의 기점(성남)과 종전 제2노선의 기점(전주), 경유지인 ‘경부고속도로’ 만을 그대로 유지하고 있는 노선인 사실은 앞서 본 바와 같은바, 결국 기존의 운행경 로의 과다한 변경으로 종전 제1노선 및 종전 제2노선의 경유지에서 C을 이용하는 주 민들에게 불편을 초래할 뿐만 아니라, 이 사건 노선은 기존에 ‘전주~성남’ 간 노선을 운행하는 고속형 시외버스운송사업자인 원고들의 운행계통과 사실상 동일하게 되어 노 선여객자동차 운송사업자간의 과당경쟁을 유발할 것으로 추단되므로, 결국 이 사건 처 분은 법 제11조 제4항, 법 시행규칙 제31조 제2항 제3호, 제4호, 인.면허업무처리요령 제7조 제3호 가.목에 위배된다. 따라서 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이 다. 5. 결론 그렇다면, 원고들의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 여운국 _________________________ 판사 윤남현 _________________________ 판사 최승준 _________________________ - 10 - 관 계 법 령 구 여객자동차 운수사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제1조 (목적) 이 법은 여객자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차운수사 업의 종합적인 발달을 도모함으로써 공공복리를 증진함을 목적으로 한다. 제3조 (여객자동차운송사업의 종류) ① 여객자동차운송사업의 종류는 다음 각호와 같다. 1. 노선여객자동차운송사업 : 자동차를 정기적으로 운행하고자 하는 구간을 정하여 여객을 운송하는 사업 제5조 (면허 등) ① 여객자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 여객자동차운송사 업을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부령이 정하는 바에 따라 특별시장. 광역시장.도지사.특별자치도지사(이하 "시.도지사"라 한다)의 면허를 받거나 시.도지사에게 등록 하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의한 면허 또는 등록을 함에 있어서는 제3조의 규정에 의한 여객자동차운 송사업의 종류별로 노선 또는 사업구역을 정하여야 한다. 제6조 (면허등의 기준) ① 여객자동차운송사업의 면허기준은 다음 각호와 같다. 1. 사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것 제11조 (사업계획의 변경) ① 제5조 제1항의 규정에 의하여 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하 고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시.도지사의 인가를 받아야 한다. 다만, 건설교통부령 - 11 - 이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시.도지사에게 신고하 여야 한다. ④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 사업계획변경의 절차.기준 기타 필요한 사항은 건설교통부 령으로 정한다. 제67조 (권한의 위임) ① 건설교통부장관은 이 법에 의한 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 따라 시.도지사에게 위임할 수 있다. 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 제2조 (정의) 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다. 1. "노선"이라 함은 자동차를 정기적으로 운행하고자 하는 구간을 말한다. 2. "운행계통"이라 함은 노선의 기점.경로 및 종점과 기점으로부터 종점까지의 거리.운행횟수 및 운행대수를 총칭한 것을 말한다. 제3조 (여객자동차운송사업의 종류) 「여객자동차 운수사업법」(이하 "법"이라 한다) 제3조 제2항의 규정에 의하여 여객자동차운 송사업은 다음 각 호와 같이 세분한다. 1. 노선여객자동차운송사업 라. 시외버스운송사업 : 운행계통을 정하고 건설교통부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객 을 운송하는 사업으로서 가목 내지 다목 외의 사업. 이 경우 건설교통부령이 정하는 바 에 의하여 고속형.직행형 및 일반형 등으로 그 운행형태를 구분한다. 제26조 (권한의 위임) ① 건설교통부장관은 법 제67조 제1항의 규정에 의하여 다음 각 호의 권한을 시.도지사에게 위 임한다. 1. 법 제5조의 규정에 의한 여객자동차운송사업(운행형태가 고속형인 시외버스운송사업을 제외한다)의 면허 - 12 - 6. 법 제11조 제1항에 따른 여객자동차운송사업의 사업계획변경(운행형태가 고속형인 시외 버스운송사업의 경우에는 운행시간.영업소.정류소 및 운송부대시설의 변경에 한한다)의 인가 및 신고(제27조 제1항 제1호 본문에 따른 사업계획변경사항의 신고를 제외한다)의 수리 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것) 제2조 (정의) 이 규칙에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다. 1. "관할관청"이라 함은 제3조 및 제4조에 따라 관할이 정하여지는 건설교통부장관이나 특별 시장.광역시장.도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시.도지사"라 한다)를 말한다. 2. "정류소"라 함은 여객이 승차 또는 하차할 수 있는 노선 중의 장소를 말한다. 제31조 (사업계획변경의 기준.절차 등) ② 노선버스운송사업의 사업계획변경은 다음 각 호의 기준에 의한다. 1. 노선 및 운행계통을 신설하고자 하는 때에는 운행횟수를 4회 이상으로 할 것. 다만, 법 제24조 제1항 제10호의 규정에 따른 사업개선명령의 경우에는 관할관청이 정하는 운행횟 수에 따른다. 2. 노선 및 운행계통을 연장하고자 하는 때에 그 연장거리는 기존운행계통의 50퍼센트 이하 로 할 것 3. 노선 및 운행계통의 운행경로변경은 도로여건 등 불가피한 경우를 제외하고는 운행거리 또는 운행시간이 단축되는 경우에 한하며, 기존의 운행경로의 과다한 변경으로 이용주민 에게 불편을 초래하지 아니할 것 4. 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스의 운행계통의 신설등 사업계획변경으로 인하여 기존의 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스 운행계통과 동일하게 되지 아니할 것. 다 만, 당해운행계통에 하나의 시외버스운송사업자가 운행하고 있는 경우와 관할관청이 주 민의 교통편의 증진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 5. 기존 노선 및 운행계통을 일시적으로 변경하는 관할관청의 우회운행노선지정은 주말.연휴 및 특별수송기간 등에 교통체증 등의 사유가 있는 경우에 한할 것. 이 경우 관할관청은 우회운행노선의 도로상태.노선상황.정류소 등을 감안하여 우회운행할 수 있는 운행경로와 운행조건을 지정하여야 한다. - 13 - 6. 제32조 제1항 제3호 가목의 규정에 의한 운행횟수의 증감을 초과하는 경우로서 2이상의 시.도에 걸치는 운행횟수의 증감은 관련시외버스운송사업자 또는 관할관청이 참여하여 당 해운행계통에 대한 수송수요 등을 조사한 후에 변경할 것 ⑤ 제1항.제2항 및 제4항에서 규정한 사항 외의 사업계획변경의 세부절차 기타 필요한 사항에 관하여는 건설교통부장관 또는 시.도지사가 따로 정하는 바에 의한다. 구 여객자동차 운수사업 인.면허 업무처리요령(2008. 2. 27. 건설교통부훈령 제707호로 개정되 기 전의 것) 제2조(용어의 정의) 이 요령에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “신설”이라 함은 새로운 노선 및 운행계통을 만드는 것을 말한다. 4. "통합"이라 함은 2개 이상의 기존노선 및 운행계통의 운행경로를 합하여 1개의 노선 및 운 행계통으로 변경하는 것을 말한다. 제7조(시외직행 및 시외일반버스의 인ᆞ면허) 시외직행버스 및 시외일반버스의 운행계통의 신 설ᆞ연장ᆞ변경 및 운행횟수 증회 등의 면허ᆞ인가ᆞ신고는 다음 각 호의 기준에 의한 다. 3. 운행계통의 변경 가. 운행계통의 통합은 업체 간 과당경쟁을 방지하고 주민교통편의를 도모할 수 있는 범위 내에서 하여야 한다.