노동조합이 OO지역 17개 사업체에 항만근로자를 공급하려고 신규 허가를 신청했으나, 피고가 고용불안을 이유로 거부했다.

- 1 - 제 주 지 방 법 원 제 1행 정 부 판 결 사 건2020구합5465 국내근로자공급사업 신규허가 거부처분 취소 원 고A 피 고****지사 피고보조참가인B 판 결 선 고2021. 8. 31. 주 문 1. 피고가 2019. 5. 22. 원고에게 한 국내 근로자공급사업 신규허가 거부처분을 취소한다. 2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 ○ 원고는 2019. 2. 19. 설립되어 2019. 3. 5. 피고에게 설립신고를 마친 노동조합이 - 2 - 고, 피고는 **** 내 근로자공급사업의 허가권자이며(**** 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제395조 제3항, 직업안정법 제33조 제1항), 피고보 조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 전국항운노동조합연맹 소속의 산업별 단위노동조 합이다. ○ 항만하역사업이란 화주 또는 선박운항업자의 위탁을 받아 항만에서 선박에 의하 여 운송된 화물을 선박으로부터 인수받아 화주에게 인도하거나 선박에 의하여 운송될 화물을 화주로부터 인수받아 선박에 인도하는 행위, 그리고 이러한 행위에 선행 또는 후속되는 각종 행위(항만운송사업법 제2조 제1항 제4호 내지 제13호에 규정되어 있음) 를 하나로 연결하는 하는 행위 등을 하는 사업(항만운송사업법 제3조 제1항)을 말하는 데, 화물을 싣고 내릴 때의 날씨에 밀접하게 영향을 받으며 화주, 무역회사, 선박회사 의 위탁에 의하여 이루어지는 파생작업의 성질을 가지고 있어 작업예정량을 예측하기 어렵다. 이에 따라 항만하역사업자는 일반 제조업체 등과 달리 최소한의 필수 인력만 을 고정인원으로 보유하고 나머지 필요인력은 항만하역업무에 종사하는 일용근로자(이 하 ‘항만근로자’라 한다)를 근로자공급사업자로부터 수시로 공급받아 활용함으로써 작 업량의 증감에 대응하는 방식을 채택하고 있다. ○ 근로자공급사업은 허가를 받은 자에 한하여 할 수 있고, 그 중 국내 근로자공급 사업의 허가는 노동조합에 한하여 받을 수 있는데(직업안정법 제33조 제1항, 제3항), 전국 대부분의 항만은 항만별로 1개의 노동조합에만 이를 허가하여 해당 노동조합이 독점적으로 항만근로자를 공급하는 형태로 장기간 운영되어 왔고, ****을 포함한 제 주특별자치도 소재 각 항만의 경우 참가인이 1984. 5. 1. 피고로부터 근로자공급사업 허가를 받은 후 유일한 근로자공급사업자로서 계속하여 연장허가를 받으면서 독점적으 - 3 - 로 항만근로자를 공급하고 있다. ○ 원고는 2019. 4. 24. 피고에게 제주시 **** 일원을 업무구역으로 하여 17개 사 업체에 월간 60명, 연간 720명의 항만근로자를 공급하는 근로자공급사업에 대한 신규 허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였는데, 피고는 2019. 5. 22. ‘하역물량 및 임금의 감소 추세로 고용불안 등 고용안정성 저해’라는 이유로 원고의 신청을 불허 하는 주문 제1항 기재 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 이 사건 처분서에 기재된 피고의 검토의견은 아래 표와 같다. ○ 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2019. 7. 4. 행정심판청구를 하였으나 중앙행정심 판위원회는 2019. 12. 20. 이를 기각하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 병 제1호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 [별지] 기재와 같다. 3. 판단 ◎ 직업안정법 제33조 제4항에는 업무범위, 해당 지역별·직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정유지 등에 대하여 종합적으로 고려하도록 규정되어 있음. ◎ 제주지역의 총물동량은 증가추세이나 경기 침체 등의 영향으로 건설자재 등 실제 노무 공급이 필요한 품목은 줄어들고 있으며, 하역작업의 기계화와 자동화물의 증가로 항만 내 실제 하역실적은 감소 추세임. ◎ 신규 국내 근로자공급사업 허가 시 인력 과잉 공급으로 고용안정성을 해칠 우려가 크 며, 노동조합간 마찰과 과당경쟁으로 정상적인 항만물류 공급 운영 차질 우려 등을 종 합적으로 검토하여 불허 처분함. - 4 - 직업안정법 제33조의 규정에 의한 근로자공급사업허가는 그 요건이 노동조합의 업무 범위와 해당 지역별·직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정유지 등 불확정개념으로 규 정되어 있어서 이에 해당하는지 여부의 판단에 행정청에게 재량권이 부여되어 있으므 로, 그 허가 여부는 결국 행정청의 재량행위에 속한다. 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들과 갑 제6호증, 을 제1, 5 내지 7호증, 병 제14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래의 사정들을 종합 하면 이 사건 처분은 피고가 보호하려는 공익보다 원고의 사익을 지나치게 제한한 것 으로 비례의 원칙에 위반되고, 참가인과 원고를 차별적으로 취급하는 것으로 평등의 원칙에도 위반되어, 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 할 것이다. ◎ 피고 스스로 작성·공표한 통계자료(을 제1호증, 병 제14호증)에 의하더라도 제 주항의 물동량은 아래 표와 같이 2016년부터 2019년까지 지속적으로 증가하는 추세이 고(2020년의 감소는 COVID-19 팬데믹 사태로 인한 일시적 현상으로 보인다), **** 동쪽 화북 지역에는 2025년까지 2선석 규모 화물부두를 신설하는 등의 제주외항 2단 계 건설사업이 완료될 예정이다. 이에 따르면 ****의 항만근로자 수요가 계속하여 증가한다고 봄이 합리적인데, 위와 같은 항만근로자 수요 증가는 근로자공급사업 허가 의 가장 중요한 요소 중 하나이다. 이에 대하여 피고는 ****만물류협회장이 작성한 각 문서(을 제4호증, 병 제15호증)를 근거로 ****의 ‘하역실적’은 해마다 감소 내지 정체 추세이고 그 중 하역작업이 필요없는 자동화물 1) 의 비율이 증가하고 있어 항만근 로자 수요는 감소 추세라고 다투나, 공식적 통계인 물동량과 별개로 사인이 작성한 하 역실적 통계를 그대로 믿기는 어렵고(피고가 주장하는 하역실적은 그 개념 및 산정방 1) 자동차에 적재한 상태 그대로 선박에 반출입하는 화물을 말한다. - 5 - 법조차 분명하지 아니하고, 그 수치는 위 물동량과 상당한 차이가 있다), 위 하역실적 에 따르더라도 이미 포화상태에 이른 자동화물 비율이 더 이상 크게 증가할 것으로 보 이지는 아니한다. 연도　20162017201820192020 **** 물동량(톤)11,188,636 12,804,308 14,888,972 15,456,323 15,048,483 전년 대비 증감율해당 없음14.4%16.3%3.8%-2.6% ◎ 피고는, 이 사건 신청을 허가할 경우 항만근로자 과잉공급으로 고용안정을 해 칠 우려가 있고 노동조합 사이의 갈등과 과당경쟁으로 ****의 항만하역업무에 차질 이 발생할 수 있다고 주장한다. 그러나 ① 직업안정법은 모든 근로자가 각자의 능력을 계발·발휘할 수 있는 직업에 취업할 기회를 제공하고 정부와 민간부문이 협력하여 각 산업에서 필요한 노동력이 원활하게 수급되도록 지원함으로써 근로자의 직업안정을 도 모하고 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 하는바(제1조), 직업안정법 제33조 제1항에서 허가 없이 근로자공급사업을 하지 못하도록 정한 취지는 제3자가 근로자의 취업에 개입하여 영리를 취하거나 임금 등을 착취하는 등 근로자의 이익이 침해되는 것을 방지하려는 데에 있고(대법원 1994. 10. 21. 선고 94도1779 판결 등), 달리 허가를 받은 근로자공급사업자로 하여금 당해 허가지역에서 근로자공급에 관한 배타적·독점적 권리를 형성시킬 것을 목적으로 하는 것이 아닌 점, ② 이 사건 신청을 허가할 경우 원고와 참가인 사이의 공정한 경쟁 내지 시장원리에 따라 항만근로자의 수요와 공급이 균형을 이루게 될 것이므로 무분별한 인력확충을 미리 우려할 필요는 없고, 오히려 이를 통하여 노무공급질서의 개선, 항만하역업계의 질적 향상 등을 도모 할 뿐만 아니라 기존의 독점적·배타적 항만근로자공급에 의한 폐해를 방지할 여지가 - 6 - 큰 점, ③ 고용불안, 갈등 내지 과당경쟁 등의 문제는 이 사건 신청을 허가한 후 적절 한 행정지도를 통해서 어느 정도 완화할 수 있고, 3년의 유효기간이 만료된 후에는 인 력수급상황 및 고용관계 안정유지를 고려하여 연장을 불허가할 수도 있는 점(직업안정 법 제33조 제2항), ④ 하나의 사업 또는 사업장에서 노동조합이 2개 이상인 경우 단체 교섭 창구는 원칙적으로 단일화되므로(노동조합 및 노동관계조정법 제29조의2 제1항) 이 사건 신청이 허가되더라도 단체교섭 또는 구체적인 근로자공급계약의 체결 과정에 서 원고와 참가인 사이에 충돌이 발생할 우려는 크지 않은 점(나아가 설령 원고와 참 가인 사이에 갈등과 충돌이 발생한다 하더라도 그 주된 원인은 참가인이 장기간 누려 온 독점적 지위를 상실하는 것에 대한 저항일 것으로 보이는데, 앞서 본 바와 같이 직 업안정법의 취지가 허가받은 근로자공급사업자에게 배타적·독점적 지위를 보장하는 데 있지 아니한 이상, 다소간의 갈등과 충돌은 감수하여야 할 것이지 회피할 것이 아니 다), ⑤ 참가인의 조합원(**** 근무)은 아래 표 기재와 같이 2015년과 2017년에 상당 히 증가하였고, 이는 신규충원에 의한 것인데, 피고가 이를 적절한 규모로 제한하는 등 의 조치를 취한 것으로 보이지는 아니하는바, 참가인의 인력 충원은 별다른 제한 없이 허용하면서 원고의 신규 진입을 금지하는 것은 형평의 원칙에도 반하는 점 등을 고려 하면, 고용불안정 내지 노동조합 사이의 갈등에 대한 막연한 우려 등은 신규 근로자공 급사업의 허가를 원천적으로 차단할 정당한 이유가 되지 못한다. 연도2014년2015년2016년2017년2018년 참가인 조합원 (**** 근무) 306명358명356명408명394명 ◎ 참가인은 **** 내 항만 전체를 사업구역으로 하고 있어 상황에 따 라 인력을 재배치하는 등으로 대응할 여력이 있을 뿐만 아니라 총 조합원이 500명 이 - 7 - 상이고 그 중 ****에서 근무하는 인원만 300명 이상인 대규모 노동조합인 반면, 원 고가 이 사건 신청으로 허가를 구한 사업구역은 **** 1곳이고 공급하고자 하는 항만 근로자 또한 월 60명에 불과하다. 더욱이 항만하역업무는 공간이 협소하고 위험한 환 경에서 작업이 이루어지는 경우가 많고 사고로 인한 손실도 큰 편이어서 신규 근로자 공급사업자인 원고가 항만하역사업자의 선택을 받아 당초 계획한 업무량을 확보하기는 쉬운 일이 아니다. 따라서 이 사건 신청이 받아들여지더라도 참가인 소속 항만근로자 의 근로조건과 고용안정이 크게 악화된다고 단정하기는 어려운데(특히 을 제5 내지 7 호증의 각 기재를 기초로 계산한 2018년부터 2020년까지 참가인 소속 항만근로자의 평균 급여가 연 7,000만 원을 상회하는 수준임을 고려하면 더욱 그러하다 2) ), 그럼에도 피고가 이 사건 처분을 하면서 이에 대하여 객관적 자료에 기초하여 충분한 검토를 거 친 것으로 보이지는 아니한다. ◎ 항만인력공급체제의 개편을 위한 지원특별법 3) 제4조 제1항에 따르면 장차 항 만하역사업자가 항만근로자를 직접 고용하는 방식으로 인력공급체제가 개편될 예정이 지만, 이는 관련 당사자 및 정부 사이의 합의를 전제로 하는 것으로, ****에 서 위와 같은 합의가 진행되고 있음을 인정할 증거는 없다. 또한 위 특별법은 지역별 로 1개의 노동조합이 독점적·배타적으로 항만근로자를 공급함으로 인하여 조합원의 채 용, 승진 등에 있어서 각종 비리가 발생한 사정을 고려하여 제정된 것인바, 이 사건 신 청을 거부하여 독점적·배타적인 근로자공급체제를 계속 유지하는 것이 위 특별법의 입 법취지에 부합한다고 하기도 어렵다. 2) 피고는 이에 대하여 ‘일별 실제 작업 투입인원 및 휴무인원 분류표’(병 제10호증)의 기재를 근거로 ‘항만근로자 과잉공급으로 참가인 소속 항만근로자 중 상당수가 2020. 10월부터 12월까지 업무에 투입되지 못한 채 휴무하 고 있다’고 주장하나, 위와 같은 참가인 소속 항만근로자의 평균 급여에 비추어 보면 이를 그대로 믿기는 어렵 고, 불과 3개월 동안의 휴무내역만으로 **** 항만근로자 공급의 과부족을 판단하는 것은 적절치 않다. 3) 2005. 12. 23. 법률 제7759호로 최초 제정되었다. - 8 - 4. 결론 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사김현룡 판사조정익 판사김연준 - 9 - [별지] 관계 법령 ▣ 직업안정법 제1조(목적) 이 법은 모든 근로자가 각자의 능력을 계발ᆞ발휘할 수 있는 직업에 취업할 기회를 제공하고, 정부와 민 간부문이 협력하여 각 산업에서 필요한 노동력이 원활하게 수급되도록 지원함으로써 근로자의 직업안정 을 도모하고 국민경제의 균형있는 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조의2(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 7. “근로자공급사업”이란 공급계약에 따라 근로자를 타인에게 사용하게 하는 사업을 말한다. 다만, 「파 견근로자 보호 등에 관한 법률」 제2조 제2호에 따른 근로자파견사업은 제외한다. 제33조(근로자공급사업) ① 누구든지 고용노동부장관의 허가를 받지 아니하고는 근로자공급사업을 하지 못한다. ② 근로자공급사업 허가의 유효기간은 3년으로 하되, 유효기간이 끝난 후 계속하여 근로자공급사업을 하 려는 자는 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 연장허가를 받아야 한다. 이 경우 연장허가의 유효기 간은 연장 전 허가의 유효기간이 끝나는 날부터 3년으로 한다. ③ 근로자공급사업은 공급대상이 되는 근로자가 취업하려는 장소를 기준으로 국내 근로자공급사업과 국외 근로자공급사업으로 구분하며, 각각의 사업의 허가를 받을 수 있는 자의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 국내 근로자공급사업의 경우는 「노동조합 및 노동관계조정법」에 따른 노동조합 ④ 고용노동부장관이 제3항에 따라 근로자공급사업을 허가하는 경우 국내 근로자공급사업에 대하여는 노동조합의 업무범위와 해당 지역별ᆞ직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정유지 등을, 국외 근로자 공급사업에 대하여는 해당 직종별 인력수급상황, 고용관계 안정유지 및 근로자취업질서 등을 종합적 으로 고려하여야 한다. ⑥ 근로자공급사업 허가의 기준, 허가의 신청, 국외 공급 근로자의 보호, 국외 근로자공급사업의 관리, 국외 공급 연예인의 심사ᆞ선발 및 그 밖에 근로자공급사업의 허가 절차에 관하여 필요한 사항은 고 용노동부령으로 정한다. - 10 - ▣ 직업안정법 시행령 제33조(근로자공급사업) ①법 제33조 제1항에 따라 근로자공급사업을 하려는 자는 다음 각호의 사항을 기재한 허가신청서에 고 용노동부령으로 정하는 서류를 첨부하여 고용노동부장관에게 제출하여야 한다. 허가받은 사항 중 공 급 직종, 업무구역 등 고용노동부령으로 정하는 중요 사항을 변경하고자할 때에도 또한 같다. 1. 사업소의 명칭ᆞ소재지 및 대표자 2. 근로자 공급계획 3. 공급대상사업체수 ▣ **** 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제395조(직업안정에 관한 특례) ③ 「직업안정법」 제4조의4 제1항, 제6조 제2항ᆞ제3항, 제14조 제2항, 제18조 제1항(국외 무료직업소 개사업에 한정한다), 제19조 제1항(국외 유료직업소개사업에 한정한다), 제23조 제1항, 제30조 제1 항, 제33조 제1항ᆞ제2항ᆞ제4항, 제35조, 제36조 제1항ᆞ제2항, 제36조의2 제2항ᆞ제3항, 제36조 의3, 제37조 제1항(국내 무료ᆞ유료직업소개사업에 대한 조치는 제외한다), 제40조의2 제1항, 제41 조 제1항부터 제3항까지, 같은 조 제5항, 제41조의2 및 제50조 제3항(이양된 권한에 따른 과태료의 부과ᆞ징수에 한정한다)에 따른 고용노동부장관의 권한은 도지사의 권한으로 하며, 국가사무로서 고 용노동부장관이 처리하던 사무는 도지사가 처리한다. ▣ 노동조합 및 노동관계조정법 제29조의2(교섭창구 단일화 절차) ① 하나의 사업 또는 사업장에서 조직형태에 관계없이 근로자가 설립하거나 가입한 노동조합이 2개 이 상인 경우 노동조합은 교섭대표노동조합(2개 이상의 노동조합 조합원을 구성원으로 하는 교섭대표기 구를 포함한다. 이하 같다)을 정하여 교섭을 요구하여야 한다. 다만, 제3항에 따라 교섭대표노동조합 을 자율적으로 결정하는 기한 내에 사용자가 이 조에서 정하는 교섭창구 단일화 절차를 거치지 아니 하기로 동의한 경우에는 그러하지 아니하다. - 11 - ② 제1항 단서에 해당하는 경우 사용자는 교섭을 요구한 모든 노동조합과 성실히 교섭하여야 하고, 차별 적으로 대우해서는 아니 된다. ③ 교섭대표노동조합 결정 절차(이하 “교섭창구 단일화 절차”라 한다)에 참여한 모든 노동조합은 대통령 령으로 정하는 기한 내에 자율적으로 교섭대표노동조합을 정한다. ▣ 항만인력공급체제의 개편을 위한 지원특별법 제4조(항만인력공급체제의 개편) ① 항만인력공급체제의 개편은 항운노동조합이 항만운송사업자등에게 항운노동조합원을 공급하는 방식에 서 항만운송사업자등이 항운노동조합원을 직접 상시 고용하는 방식으로 전환하는 것을 말하며, 이는 항운노동조합, 항만운송사업자등 및 정부 사이의 합의를 통하여 실시한다. ② 항만인력공급체제가 개편된 경우 「직업안정법」 제33조에 따라 항운노동조합이 받은 근로자공급사 업허가는 개편된 범위에서 그 효력을 상실한다. 끝.