의사면허를 빌려주어 비의료인이 사무장병원을 개설·운영하게 하고 급여를 받으며 환자를 진료함.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2024구합69944 요양급여비용 지급결정 취소 처분 통보 취소 원 고A 피 고국민건강보험공단 변 론 종 결2025. 5. 1. 판 결 선 고2025. 6. 5. 주 문 1.이 사건 소를 각하한다. 2.소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2024. 3. 13. 원고에 대하여 한 요양급여비용 지급결정 취소처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 1993. 3. 5. 의사면허를 취득한 후, 비의료인 B가 2005. 11. 8.경 **** - 2 - 구에서 ‘****’(2006. 5. 16.경 상호를 ‘****’으로 변경함, 이하 통틀어 ‘이 사건 사무 장병원’이라 한다)을 개설.운영할 수 있도록 의사면허를 대여하고 그에게 고용되어 2007. 6. 14.경까지 월 900만원(2006. 2.경부터는 월 1,400만원)의 급여를 받으며 이 사 건 사무장병원에서 환자들을 진료하였다. 원고는 이와 같이 이 사건 사무장병원 개 설.운영에 명의를 대여한 사실이 적발되어 의료법위반죄로 벌금 1,000만원의 약식명 령이 확정되었고(대구지방법원 2007. 7. 12.자 2007고약***** 약식명령), 2012. 6. 12. 보건복지부장관으로부터 의사면허 자격정지 3월(자격정지기간: 2012. 9. 1. ~ 2012. 11. 30.) 처분을 받았다. 나. 피고는, 이 사건 사무장병원이 의료법에 따라 적법하게 개설된 의료기관이 아니 라는 이유로, 2012. 9. 5. 개설명의자인 원고와 실질운영자인 B에 대하여 ｢이 사건 사 무장병원 개설.운영기간 동안 원고 명의의 계좌로 지급된 요양급여비용 합계 1,189,489,400원(= 2005. 11.경부터 2006. 5.경까지 ‘****’에 지급된 요양급여비용 236,978,170원 + 2006. 6.경부터 2007. 4.경까지 ‘****’에 지급된 요양급여비용 952,511,230원) 전액을 민법 제741조(부당이득), 제750조(불법행위)에 근거하여 환수하 고자 하니 2012. 9. 30.까지 납부하길 바라며, 만일 이 환수고지에 이의가 있을 경우 피고를 상대로 민사소송을 제기할 수 있고, 납부기한을 경과하여 납부를 지연할 경우 피고가 민사소송을 제기할 것이며 이 경우 소송비용과 지연이자를 추가로 부담하여야 한다｣는 내용의 ‘요양급여비용 환수금 고지 안내’를 하였다(이하 ‘당초 환수고지’라 한 다). 다. 원고는, 자신에게 이 사건 사무장병원 관련하여 지급받은 요양급여비용을 부당이 득으로 반환할 책임이 있음을 인정하여, 피고에게 채무분할상환 양해를 구하고 2012. - 3 - 9.부터 2024. 3.까지 매월 말경 100만원에서 600만원 가량을 꾸준히 변제하여 총 8억 3,400만원을 변제하였다. 라. 이른바 ‘사무장병원’ 사안에서 개설명의자에 대한 국민건강보험법상 요양급여비용 징수처분에 관하여 헌법상 비례원칙에 따라 재량권 일탈.남용 여부 심사가 필요하며 전액 환수는 특별한 사정이 없는 한 위법하다는 대법원 판례(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결)가 나오자, 원고는 2023. 10. 17. 그간 자신이 피고에게 분할변제한 돈 전부가 피고의 부당이득에 해당한다고 주장하면서 피고를 상대로 부당이득반환을 청구하는 민사소송을 제기하였다(대구지방법원 2023가합******호, 이하 ‘관련 민사소 송’이라 한다). 마. 한편, 위 대법원 판례에 뒤이어 피고가 이른바 ‘사무장병원’에 이미 지급한 요양 급여비용과 관련하여 민사상 부당이득반환을 청구하려면 법률상 원인인 요양급여비용 지급결정을 직권으로 취소하여야 하며(대법원 2020. 9. 3. 선고 2015다230730 판결), 그 요양급여비용 직권취소처분에 관해서도 헌법상 비례원칙에 따라 재량권 일탈.남용 여부 심사가 필요하며 이미 지급한 요양급여비용 전액에 대한 지급결정 취소처분은 특 별한 사정이 없는 한 위법하다는 후속 대법원 판례(대법원 2020. 10. 15. 선고 2020다 237438 판결)가 잇따라 나오자, 피고는 불법개설 의료기관(약국) 관련 요양급여비용 지 급결정 직권취소처분을 할 때에 ➀ 의료기관(약국) 개설.운영 과정에서의 사무장과 개설명의자의 역할과 불법성의 정도, ➁ 요양급여비용 관련 불법운영 기간, ➂ 요양급 여비용 금액, ➃ 의료기관(약국) 운영성과의 귀속 및 이익배분의 참여 여부, ➄ 요양급 여 내용(자격을 갖춘 의료인의 시행 여부 및 과잉진료 해당 여부), ➅ 조사에 대한 협 조 여부 등을 고려하여 요양급여비용 환수금액을 최대 90%까지 감경할 수 있다는 내 - 4 - 용의 재량권 행사기준을 마련한 후, 이를 이 사건 사무장병원 사안에 적용하여 2024. 3. 13. 원고에 대하여 이 사건 사무장병원에 지급된 요양급여비용 중 합계 642,370,261 원(= 2005. 11.경부터 2006. 5.경까지 ‘****’에 지급된 요양급여비용의 50%를 감경한 나머지 118,489,085원 + 2006. 6.경부터 2007. 4.경까지 ‘****’에 지급된 요양급여비 용의 45%를 감경한 나머지 523,881,176원) 부분을 환수대상으로 결정하는 처분을 하였 다(이하 ‘이 사건 직권취소처분’이라 한다). [인정근거] 갑 제1호증, 을 제1~6호증, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 소의 적법 여부 가. 당초 환수고지의 법적 성질 1) 행정청이 행정처분을 하면서 논리적으로 당연히 수반되어야 하는 의사표시를 명 시적으로 하지 않았다고 하더라도, 그것이 행정청의 추단적 의사에도 부합하고 상대방 도 이를 알 수 있는 경우에는 행정처분에 위와 같은 의사표시가 묵시적으로 포함되어 있다고 볼 수 있다(대법원 2020. 10. 29. 선고 2017다269152 판결 참조). 2) 이러한 법리에 비추어 당초 환수고지의 내용을 살펴보면, 당초 환수고지에는 이 사건 사무장병원 관련하여 이미 지급한 요양급여비용의 100%를 부당이득으로서 환수 하기 위한 ‘요양급여비용 전액에 관한 지급결정 직권취소처분’이 묵시적으로 포함되어 있다고 봄이 타당하다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ➀ 위반행위에 대한 제재적 행정처분은 법령에 특별한 규정이 없는 이상 위반행위 당시의 법령을 적용하여야 하는데(대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두50474 판결 및 행 정기본법 제11조 제4항 본문 참조), 이 사건 사무장병원 개설.운영 당시에 적용되던 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같 - 5 - 다)에는 요양기관(개설명의자)에 대하여 부당이득 징수처분을 할 수 있는 근거규정만을 두고 있었고(제52조 제1항) 실질운영자에 대하여 부당이득 징수처분을 할 수 있는 근 거규정은 두고 있지 않았다(실질운영자에 대한 부당이득 징수처분 근거규정은 2013. 5. 22. 법률 제11787호로 개정된 국민건강보험법 제57조 제2항에 신설되었다). 그런 이유 로 당초 환수고지 당시에는 피고가 개설명의자를 상대로는 구 국민건강보험법 제52조 제1항에 따라 부당이득 징수처분을 할 수 있었으나, 실질운영자를 상대로는 제재적 행 정처분(부당이득 징수처분)을 할 수 없었고 민사상 부당이득반환청구를 하거나 불법행 위 손해배상청구를 하는 방법으로만 대응할 수 있었을 뿐이다. ➁ 당초 환수고지는 표면적으로는 개설명의자인 원고와 실질운영자인 B를 공동상 대방으로 하여 민사상 부당이득반환의무 내지 불법행위 손해배상의무를 이행하라는 최 고의 의사표시이지만, 이들에 대하여 피고의 민사상 부당이득반환청구권이 성립하려면 논리적으로 법률상 원인(기존 요양급여비용 지급결정)을 소급적으로 소멸시키는 조치 (직권취소처분)가 이루어져야 한다(대법원 2020. 9. 3. 선고 2015다230730 판결 참조). 또한 수익처분 발급 권한에는 직권취소.철회 권한이 당연히 내재해 있는 것이므로, 처분청은 수익처분에 하자가 있는 경우 근거법령에 별도의 근거가 명시되어 있지 않더 라도 스스로 수익처분을 직권으로 취소할 수 있다(대법원 1986. 2. 25. 선고 85누664 판결 참조). 따라서 당초 환수고지에는 민사상 부당이득반환청구권을 성립시키기 위한 기존 요양급여비용 전액에 대한 지급결정 직권취소처분이 묵시적으로 내재해 있는 것 이라고 선해할 수 있다. 행정청이 법률을 적법하게 집행하려면 법이론적.논리적 차원 에서 필수적으로 2개 이상의 의사표시를 함께 하여야 하는데, 행정실무상으로 담당공 무원의 법학 실력 부족 등으로 그중 1가지 의사표시만 한 경우에, 학설과 판례상으로 - 6 - 대외적으로 표시된 1개의 의사표시에 필수적으로 함께 하였어야 할 ‘관련 의사표시’를 묵시적으로 한 것으로 선해(추단)해 주는 경우가 있다. 이는 한편으로 행정청의 추단적 의사를 존중하는 것이며, 다른 한편으로는 이미 행해진 의사표시에 대하여 법논리와 형식만을 강조하여 필수적 요소가 흠결되어 법적으로 무의미한, 실효성 없는 조치라고 가치절하함으로써 발생하는 법률집행의 공백과 혼란을 차단하려는 노력의 결과물이다. 예를 들어, ｢보조금 관리에 관한 법률｣에서는 보조사업자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에 행정청이 보조금 교부 결정을 직권으로 취소하고 (제30조) 지급받은 보조금에 대한 반환명령을 하도록(제31조) 규정하여 양자를 개념적 으로 구분하고 있는 반면, 국민건강보험법 제57조 제1항은 요양급여비용 부정수급에 대하여 부당이득 징수처분을 하도록 규정하고 있는데 이에 따른 부당이득 징수처분에 는 요양급여비용 지급결정 직권취소처분이 내재해 있다고 보는 것이 확립된 재판실무 이다. ➂ 만약 당시에 원고가 당초 환수고지에 대하여 제소기간 내에 취소소송을 제기하 였다면, 행정법원이 당초 환수고지의 처분성을 부정할 수는 없었을 것이다. 피고가 당 초 환수고지를 하면서 행정절차법상 처분의 사전통지 등 처분절차를 준수하지 않았다 거나, 수익처분 직권취소.철회 제한 법리에 위배되는지 여부는 본안에서 심리.판단 할 문제일 뿐 처분성을 부정할 논거는 되지 못하기 때문이다(대법원 2020. 4. 9. 선고 2019두61137 판결 참조). 나. 이 사건 직권취소처분을 다툴 소의 이익을 인정할 수 있는지 여부 1) 관련 법리 ➀ 공법관계에서는 ‘국민의 실효적인 권리구제’뿐만 아니라 ‘공법관계의 조속한 확 - 7 - 정을 통한 행정의 원활한 수행과 법적 안정성 보장’도 중요한 가치이기 때문에, 행정소 송법은 처분에 불복하여 제기하는 항고소송을 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있는 날부터 1년 이내라는 제소기간의 제한이 있는 ‘취소소송’과 제소기간의 제한이 없 는 ‘무효확인소송’으로 구분하여 쟁송제도를 2원적으로 규율하고 있으며(제4조, 제20조, 제35조), 그에 따라 대법원 판례는 취소소송의 청구인용사유(취소사유)인 ‘단순 위법’과 무효확인소송의 청구인용사유(당연무효사유)인 ‘중대.명백한 하자’를 구분하는 법리를 발전시켜 왔다(대법원 1997. 5. 9. 선고 95다46722 판결 등 참조). 그 결과로 처분에 중대.명백한 하자가 있는 경우에는 소의 이익이 있는 한 제소기간의 제한 없이 언제 라도 무효확인소송을 제기하여 권리구제를 받을 가능성이 열려 있지만, 처분에 단순 위법사유에 해당하는 하자만 있는 경우에는 제소기간 내에 취소소송을 제기하는 경우 에만 권리구제를 받을 수 있다. 우리나라의 행정소송에서는 처분의 근거법령에 관한 잘못된 해석에 기초하여 내 려진 위법한 처분이라고 하더라도 그에 관한 대법원 판례의 변경은 확정판결의 재심사 유에 해당하지 않는 점(행정소송법 제8조 제2항에 의한 민사소송법의 준용 및 민사소 송법 제451조 제1항 제8호의 재심사유에 관한 대법원 1987. 12. 8. 선고 87다카2088 판결 참조), 위헌법률에 근거한 위법한 처분이라고 하더라도 제소기간을 도과하여 불가 쟁력이 발생한 처분에는 위헌결정의 소급효가 미치지 않는 점(대법원 2014. 3. 27. 선 고 2011두24057 판결 참조)을 고려하면, 처분에 중대.명백한 하자가 있는 것이 아니 라면 제소기간이 도과하여 불가쟁력이 생긴 이후에는 더 이상 불복할 수 없음이 원칙 이며, 사후적으로 대법원 판례변경이나 헌법재판소의 위헌결정이 내려져 해당 처분이 위법한 것으로 되었다고 하더라도 소급적인 권리구제는 허용되지 않는다. - 8 - 다만, 예외적으로 개별법령에서 일정한 요건 하에 해당 처분의 변경을 요구할 수 있는 신청 제도를 규정하고 있거나 그 밖에 해당 처분의 존속을 더 이상 정당화할 수 없는 - 판례변경이나 위헌결정 이외의 - 특별한 사정변경이 있는 경우에 한하여 처 분청을 상대로 해당 처분의 직권취소(변경)를 신청하고 거부 시에는 거부처분 취소소 송의 방법으로 불복할 수 있을 뿐이다(대법원 2007. 4. 26. 선고 2005두11104 판결, 대 법원 2014. 11. 27. 선고 2014두37665 판결, 대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두2938 판 결 등 참조). ➁ 행정처분을 다툴 소의 이익은 개별.구체적 사정을 고려하여 판단하여야 한다. 행정처분이 원고에게 불리한 내용이 아니라면 원고가 그 처분의 취소나 무효확인을 구 할 이익은 없다고 보아야 한다(대법원 2020. 4. 9. 선고 2019두49953 판결 참조). 2) 이 사건 사안에 관한 판단 이 사건 사안을 관련 법리에 비추어 살펴보면, 당초 환수고지의 법적 성질을 어떻게 보던 간에, 이 사건 직권취소처분은 원고에게 유리한 내용의 처분이므로, 원고가 이 사 건 직권취소처분을 다툴 소의 이익이 인정되지 않는다고 보아야 한다. 그 구체적인 이 유는 다음과 같다. ➀ 대법원 2020. 9. 3. 선고 2015다230730 판결 등 대법원 판례에서 제시한 심사 기준을 이 사건 사안에 적용하면, 원고에 대한 당초 환수고지(요양급여비용 100%에 대 한 지급결정 직권취소처분)는 특별한 사정이 없는 한 헌법상 비례원칙을 위반하여 재량 권을 일탈.남용한 위법한 처분이라고 보아야 한다. ➁ 그러나, 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다 는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 - 9 - 이를 잘못 해석하여 처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하 여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다. 또한 처분의 대상이 되는 법률관계나 사실관계 가 전혀 없는 사람에게 행정처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것 이지만, 처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분 의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상 이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 1997. 5. 9. 선고 95다46722 판결 참조). 원고는 이 사건 사무장병원의 개별명의자로서 구 국민건강보험법 제52조 제1항에 따른 요양급여비용 부당이득 징수처분의 상대방이 될 수 있으며, 재량권 일탈.남용 여부는 개별.구체적인 사안을 심리하여 재량고려요 소들의 존부를 확인하고 비교.형량에 보아야 비로소 판단이 가능한 사항이므로, 명백 한 하자에 해당한다고 볼 수 없다. 원고가 당초 환수고지(요양급여비용 100%에 대한 지급결정 직권취소처분)에 대하여 제소기간 내에 취소소송을 제기하였더라면 권리구제 를 받을 수 있었을 것이지만, 제소기간 내에 불복하지 않았으므로 사후적인 대법원 판 례로는 원고에게 소급적인 권리구제가 허용될 수 없다. ➂ 앞서 2. 가.항에서 살펴본 바와 같이, 당초 환수고지에 요양급여비용 100%에 관 한 지급결정 직권취소처분이 묵시적으로 내재된 것으로 본다면, 이 사건 직권취소처분 은 이미 지급한 요양급여비용의 50~55% 부분에 관한 지급결정의 직권취소처분(즉, 수 익처분을 불리하게 변경하는 처분)이 아니라, 당초 환수고지 중 45~50% 부분에 관한 직권취소처분(즉, 당초 환수고지에 의한 요양급여비용 100% 환수결정이라는 보다 불리 한 처분을 요양급여비용 50~55% 일부 환수결정으로 보다 유리하게 변경하는 처분)이라 - 10 - 고 이해함이 타당하므로, 원고에게 불복의 이익을 인정할 수 없다. ➃ 만약 이 사건 직권취소처분이 원고에게 요양급여비용 중 642,370,261원 부분에 관하여 새롭게 부당이득 반환의무를 성립시키는 내용이라면 원고에게 불리한 내용의 처분이므로 당연히 원고에게 불복할 이익을 인정하여야 마땅할 것이다. 그러나 피고는 당초 환수고지를 통해서 이 사건 직권취소처분 당시까지 요양급여비용의 약 70%(≒ 2024. 3.경까지 분할변제를 통해 환수한 총 8억3,400만원 / 지급한 요양급여비용 총 1,189,489,400원 × 100)를 이미 환수한 상황에서, 이 사건 직권취소처분을 통해 요양급 여비용 중 642,370,261원 부분에 관해서만 원고에게 부당이득반환의무가 있고 이를 초 과하는 부분에 관해서는 더 이상 부당이득으로 환수하지 않겠다는 의사표시를 한 것이 므로, 설령 당초 환수고지에 요양급여비용 100%에 관한 지급결정 직권취소처분이 묵시 적으로 내재해 있지 않은 것으로 본다고 가정하더라도, 이 사건 직권취소처분은 원고의 법적 지위를 종전보다 유리하게 변경하는 처분이라고 이해함이 타당하므로, 마찬가지 로 원고에게 불복의 이익을 인정할 수 없다. ➄ 당초 환수고지 및 이 사건 직권취소처분의 결과, 이 사건 사무장병원이 개설. 운영된 기간 동안 지급받은 요양급여비용 중 지급결정이 일부 취소된 642,370,261원 부분은 법률상 원인이 소멸하여 민법 제741조에서 정한 원고의 부당이득에 해당하게 되었다. 그런데 원고는 2024. 3.경까지 피고에게 이를 초과하는 총 8억3,400만원을 반 환하였으므로, 그 차액 191,629,739원이 원고가 법률상 원인 없이 지급한 것이어서 피 고의 부당이득에 해당하여 피고가 이를 원고에게 반환할 의무가 있는지가 문제된다. 채 무없는 자가 착오로 인하여 변제한 경우에 그 변제가 도의관념에 적합한 때에는 그 반 환을 청구하지 못한다(민법 제744조). 대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결이 나 - 11 - 오기 전에 피고가 사무장병원 사안에서 개설명의자에 대하여 요양급여비용의 100%를 환수하는 것이 적법하다는 법률해석의견에 기초하여 당초 환수고지를 하고 원고도 이에 대하여 불복하지 않아 피고가 요구하는 환수금액을 수년에 걸쳐 분할변제해 온 것이 도 의관념에 적합한 것인지 여부는 관련 민사소송에서 심리.판단할 사항이다. 그런데 피 고로서는 실질운영자 B를 상대로 추가로 민사상 부당이득반환청구를 하려는 의사였거 나 또는 원고에 대한 관계에서 이미 환수한 금액 중 이 사건 직권취소처분에서 정한 금 액을 초과하는 부분을 원고에게 부당이득으로 반환하려는 의사가 아니었다면 더 이상의 추가 환수를 하지 않는 것으로 충분했고 굳이 이 사건 직권취소처분을 할 필요가 없었 으며 법리적으로 그렇게 할 의무도 없었다. 그런데도 피고가 선뜻 자발적으로 원고에게 유리한 내용으로 직권을 발동한 것이므로, 원고의 입장에서 이 사건 직권취소처분은 ‘뜻 밖의 행운’으로 볼 수 있다. 그런데도 원고가 더 나아가 피고에 대하여 종전의 요양급여 비용 100% 환수결정에서 45~50%만 감경한 것은 잘못이고 더 많이 감경했어야 한다는 취지로 불복하는 것은 허용될 수 없다. 일부 직권취소되지 않고 남은 당초 환수고지에 대하여 원고가 직권취소신청을 하고 이에 대하여 피고가 거부처분을 하면 거부처분 취 소소송으로 불복할 여지가 있는지는 별론으로 하더라도[앞서 2. 나. 1) ➀항에서 살펴본 대법원 판례는 이러한 쟁송을 허용하지 않는다], 원고에게 더 불리했던 당초 환수고지 를 일부 직권취소함으로써 원고에게 유리하게 변경한 조치에 대해서는 불복의 이익이 인정되지 않는다고 봄이 타당하다. 3. 결론 그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 각하하고, 소송비용은 패소한 원고가 부담하도 록 정하여, 주문과 같이 판결한다.