어린이집 원장이 소속 보육교사의 아동학대를 제대로 관리·감독하지 못한 혐의로 지방비 보조금 지원중지 처분을 받음

- 1 - 대 전 지 방 법 원 제 2행 정 부 판 결 사 건2023구합201231 지방비 보조사업 지원중지 처분 취소 청구의 소 원 고A 피 고B 변 론 종 결2024. 4. 25. 판 결 선 고2024. 6. 13. 주 문 1.피고가 2022. 12. 8. 원고에 대하여 한 ****광역시 지방비 보조사업 보조금 지원중 지 처분(2023. 1. ~ 2024. 12.)을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 - 2 - 가. 원고는 **** C에 있는 D(이하 ‘이 사건 어린이집’)의 원장이자 운영자이다. 이 사 건 어린이집 보육교사인 E은 위 어린이집 소속 피해아동들에게 상습으로 신체적, 정서 적 학대행위를 하였다는 범죄사실로 기소되어 2022. 3. 17. 징역형의 집행유예 등을 선 고받고 그 무렵 확정되었고(****지방법원 2022고단88), 원고는 E의 관리책임자임에도 상습학대를 방지하기 위한 상당한 주의와 감독을 기울이지 않았다는 혐의로 수사를 받 고 2022. 1. 27. 기소유예 처분을 받았다. 나. 피고는 2022. 11. 4. 원고에게 아래와 같은 내용의 행정처분을 하였다(이하 ‘제1 차 행정처분’이라 한다). 다. 또한 피고는 2022. 12. 8. 원고에게 다음과 같은 내용의 행정처분을 하였다(이하 ‘이 사건 행정처분’이라 한다). ▪위반내용 - 원장의 지도·감독 하에 있는 보육교사의 아동학대 행위는 원장이 한 행위로 봄. - 어린이집 원장(대표자)의 보육교사에 대한 관리·감독 소홀. ▪관련규정 - 영유아보육법 제45조(어린이집의 폐쇄 등), 제45조의2(과징금처분), 제46조 제3항 제2호 - I법 제3조 제3호, 제7호 ▪처분내역 - 원장 자격정지 : 정지기간 2022. 11. 7. ~ 2022. 12. 21. - 어린이집 운영정지 1개월 처분에 갈음한 과징금 (2,550,000원) ▪처분사항 - ****광역시 지방비 보조사업 보조금 지원중지 2년 (2023. 1. ~ 2024. 12.) - 지원중지 사유 : 아동학대로 아동복지법 제3조 제7호(아동학대), 제7호의2(아동학대관련 범죄), 영유아보육법 제45조(어린이집의 폐쇄 등), 제45조의2(과징금 처분), 제46조(어린이 집의 원장의 자격정지), 제47조(보육교사의 자격정지), 제48조(어린이집 원장 또는 보육교 - 3 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관련 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 요지 1) 원고의 주장 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 가) 이 사건 처분은 침익적 처분에 해당하므로 법령상 근거가 존재하여야 한다. 그 런데 이 사건 처분은 보건복지부 2022년 보육사업안내지침 중 ****광역시가 추가한 ****광역시 영유아보육 지방비 보조사업’(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에 근거하고 있 으나 위 지침은 행정규칙에 불과하고, 달리 영유아보육법 등 관련 법령에는 이 사건 처분에 대한 법적 근거가 없다. 따라서 이 사건 처분은 법률유보의 원칙을 위반하여 위법하다. 나) 원고는 이 사건 어린이집 소속 보육교사들에 대한 교육을 실시하고 CCTV를 설치하는 등 아동학대를 예방하기 위한 관리·감독을 충실히 수행하였다. 그럼에도 불구 하고 피고는 이 사건 처분을 하였는바, 여기에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 2) 피고의 주장 사의 자격취소)에 따른 어느 하나의 행정처분을 받은 경우 행정처분이 부과된 날이 속하 는 월의 익월부터 2년간 지원 중지. ▪근거법령 - 2022년도 보육사업안내 p.506 (지원 기본요건) - 4 - 가) 영유아보육법 제36조는 보조금 지급에 관한 사항을 대통령령에 위임하였고, 같은 법 시행령 제24조는 보조금 지급에 관한 사항을 정하면서 제2항에서는 ‘지방자치 단체가 구체적인 사항을 정할 수 있다’고 규정하였으며, 이 사건 지침은 위 시행령 규 정에 따른 것이다. 따라서 이 사건 지침에 따른 이 사건 처분은 법령의 적법한 위임에 따른 것이므로 법률유보의 원칙을 위반하지 않았다. 나) 이 사건 처분은 이 사건 지침 외에도 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 제12조 제2호, ****광역시 지방보조금 관리 조례 제6조 제4호, ****광역시 보육조례 제21조에 근거한 것이므로 적법하다(처분사유의 추가·변경). 다) 원고가 기소유예 처분을 받은 것에 비추어 보육교사에 대한 관리·감독책임을 다하지 않은 사실이 인정되는 점, 원고의 책임이 무거운 반면 이 사건 처분이 이 사건 어린이집에 지급되는 보조금을 전부 중단한 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다. 나. 판단 1) 법률유보 원칙의 위반 여부 가) 관련 법리 영유아보육법 제36조에 따라 지급되는 보조금의 지급을 중단하는 처분은 장래 일 정한 기간을 정하여 특정한 보조금의 지급 신청권 자체를 제한하는 처분으로서, ① 확 정된 보조금 지급결정을 취소하여 이미 지급한 부분의 반환을 명하는 보조금 반환처분 과는 그 성질을 달리하는 점, ② 보육사업의 성격상 초기에 어느 정도 시설투자가 필 요하고, 그 투자금을 회수하기 위하여 장기간 운영을 계속하여야 할 필요성이 있는 점, ③ 보육시설의 정상적인 운영을 위하여 국가나 지방자치단체로부터의 보조금 수령이 - 5 - 불가피한 점, ④ 2년이라는 오랜 기간 동안 광범위하게 보조금의 지급 신청을 못하게 하는 것은 보육시설 운영자의 입장에서는 보육시설의 운영을 계속할지 여부를 결정하 여야 할 정도로 중대한 이해관계를 가지는 점 등을 고려할 때, 행정처분에 해당한다. 또한 이는 아직 결정되지 아니한 장래의 보조금에 관하여 미리 확정적으로 이를 지급 하지 않겠다는 의사표시를 한 것이므로, 이를 두고 수익적 행정행위를 철회한 것으로 볼 수는 없는 것이어서, 행정청이 아무런 법적 근거 없이 보조금의 지급을 중단하는 처분을 하는 것은 위법하다. (대법원 2012. 5. 9. 선고 2011두2941 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정들을 종합해 보면, 이 사건 지침은 이 사건 처분의 근거법령이 된다 고 볼 수 없고, 달리 이 사건 처분은 법령상의 근거가 없으므로 법률유보 원칙에 위배 된 위법한 처분이다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. (1) 이 사건 지침은, 어린이집 원장 등이 아동학대로 아동복지법 제3조 제7호(아동 학대), 제7호의2(아동학대관련범죄), 영유아보육법 제45조(어린이집의 폐쇄 등), 제45조 의2(과징금 처분), 제46조(어린이집의 원장의 자격정지), 제47조(보육교사의 자격정지) 등을 받은 경우, 해당 어린이집에 대하여 행정처분이 부과된 날이 속한 월의 익월부터 2년간 보조금 지원을 중지할 수 있다고 정하고 있다. (2) 그런데 영유아보육법 제36조는 국가나 지방자치단체가 대통령령으로 정하는 바에 따라 보육교사의 인건비 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다 고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제24조 제2항은 그 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항을 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정하도록 규정하고 있 - 6 - 는데, 이는 보조하는 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항을 위임한 것일 뿐, 위 규정만으로 보조금을 지원받는 자에 대한 제재의 종류나 방법까지 위임한 것으로 볼 수는 없다. 결국 위 법령 규정에 따르면, 국가나 지방자치단체는 요건을 갖춘 어린이집 에 대하여 보조금을 지급할 의무가 있을 뿐이고 임의로 보조금 지급을 중단할 재량이 있다고 할 수는 없으므로, 위 법령 규정이 이 사건 지침에 대한 위임 법령이 된다고 볼 수 없고, 나아가 이 사건 처분의 법령상 근거가 된다고 볼 수도 없다. (3) 한편, 보육시설의 설치·운영자 등이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 을 교부받은 경우 영유아보육법 제40조는 이미 교부한 보조금 등에 대한 반환명령을, 같은 법 제45조는 보육시설의 폐쇄명령을 규정하고 있으나, 그 외에 법률이나 그 위임 을 받은 하위 법령에서 보조금의 지급을 장래를 향해 일정한 기간 중단할 수 있다는 근거를 규정하고 있지는 않다. (4) 결국 이 사건 지침은 법령의 위임 없이 제정된 행정기관 내부의 기준에 불과 하므로, 법률유보원칙상 이 사건 처분의 근거법령이 될 수 없다. 2) 처분사유의 추가·변경의 적법 여부 가) 행정처분이 적법한지는 특별한 사정이 없는 한 처분 당시의 사유를 기준으로 판단하면 되고, 처분청이 처분 당시 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내 에서 단지 처분의 근거 법령만을 추가·변경하는 것은 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없으므로 이와 같은 경우에는 처분청이 처분 당시 적시한 구체적인 사실에 대하여 처분 후 추가·변경한 법령을 적용하여 처분의 적법 여부를 판단하여도 무방하다. 그러 나 처분의 근거 법령을 변경하는 것이 종전 처분과 동일성을 인정할 수 없는 별개의 처분을 하는 것과 다름없는 경우에는 허용될 수 없다. (대법원 2011. 5. 26. 선고 2010 - 7 - 두28106 판결 등 참조). 나) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 본다. 피고가 이 사건 처분 당시 그 법령상 근거로 주장한 이 사건 지침과, 이 사건 소 제기 후 추가로 주장한 근거법령(지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 제12조 제2 호, ****광역시 지방보조금 관리 조례 제6조 제4호, ****광역시 보육조례 제21조)은, ① 각각 별개의 법령에 규정되어 있어 그 입법 취지나 목적이 같다고 볼 수 없고, ② 위 각 규정의 내용을 비교해 보더라도 보조금에 관한 제재 처분의 사유나 기준 및 그 종류 등을 서로 다르게 규율하고 있다. 따라서 피고의 주장과 같이 근거 법령을 추가 · 변경하는 것은 기존의 이 사건 처분과 동일성을 인정할 수 없는 별개의 처분을 하는 것과 다름이 없어 허용될 수 없다. 피고의 이 부분 주장은 이유 없다. 4. 결론 이 사건 처분은 법률유보의 원칙에 위배되어 위법하므로, 원고의 나머지 주장에 관 하여 나아가 살필 필요 없이 취소되어야 한다. 따라서 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사정선오 판사김성하 판사박지원 - 8 - 별지 관련 법령 ■ 구 영유아보육법(2023. 12. 26. 법률 제19840호로 개정되기 전의 것) 제4조(책임) ② 국가와 지방자치단체는 보호자와 더불어 영유아를 건전하게 보육할 책임을 지며, 이에 필요 한 재원을 안정적으로 확보하도록 노력하여야 한다. 제34조(무상보육) ① 국가와 지방자치단체는 영유아에 대한 보육을 무상으로 하되, 그 내용 및 범위는 대통령령 으로 정한다. ③ 제1항에 따른 무상보육 실시에 드는 비용은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자 치단체가 부담하거나 보조하여야 한다. 제36조(비용의 보조 등) 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육 교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영 경비 또는 G지원센터의 설치·운영, H의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용, 제15조의4에 따른 폐쇄 회로 텔레비전 설치비의 전부 또는 일부를 보조한다. 제45조(어린이집의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자(이하 이 조 에서 "설치·운영자"라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영 정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 H 등 설치·운영자의 관리·감독 하 에 있는 자가 제4호 또는 제5호 나목에 해당하는 행위를 한 경우에는 설치·운영자가 한 행위로 본다(설치·운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경 우에는 그러하지 아니하다). 4. 「I법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위를 한 경우 제45조의2(과징금 처분) ① 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집의 설치·운영자가 제45조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 어린이집 운영정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운영정지가 - 9 - 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영 정지 처분을 갈음하여 3천만 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 제46조(어린이집의 원장의 자격정지) ① 보건복지부장관은 어린이집의 원장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년(「I법」 제3조 제7호에 따른 아동학대 행위로 제1호 가목에 해당하게 된 경우에는 5년) 이내의 범위에서 보 건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다. 1. 어린이집의 원장이 업무 수행 중 고의나 중대한 과실로 영유아에게 손해를 입힌 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 영유아의 생명을 해치거나 신체 또는 정신에 중대한 손해를 입힌 경우 나. 제24조에 따른 운영기준을 위반하여 손해를 입힌 경우 다. 제33조에 따라 보건복지부령으로 정한 급식기준을 위반하여 손해를 입힌 경우 라. 제33조의4에 따라 보건복지부령으로 정한 위생관리기준을 위반하여 손해를 입힌 경우 마. 그 밖에 손해를 입힌 경우 ③ 어린이집의 원장의 지도·감독 하에 있는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우에는 어린이집의 원장이 한 행위로 본다(어린이집 원장의 자격정지에 관한 사항으로 한 정한다). 다만, 어린이집의 원장이 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하 지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 「I법」 제3조 제7호에 따른 아동학대 행위를 하여 제1항 제1호 가목에 해당하게 된 경우 제47조(보육교사의 자격정지) ① 보건복지부장관은 보육교사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년(「I법」 제3조제7호에 따른 아동학대 행위로 제1호에 해당하게 된 경우에는 5년) 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다. 1. 보육교사가 업무 수행 중 그 자격과 관련하여 고의나 중대한 과실로 손해를 입힌 경우 2. 제23조의2에 따른 보수교육을 연속하여 3회 이상 받지 아니한 경우 제48조(어린이집의 원장 또는 보육교사의 자격취소) ① 보건복지부장관은 어린이집의 원장 또는 보육교사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 자격을 취소할 수 있다. 3. 「I법」 제3조 제7호의2에 따른 아동학대관련범죄로 처벌을 받은 경우 - 10 - ■ 영유아보육법 시행령 제24조(비용의 보조) ① 법 제36조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 비용의 전부 또는 일부를 보조한다. 1. 어린이집의 설치, 증축ᆞ개축 및 개수ᆞ보수 비용 2. 보육교사 인건비 (이하 각호 생략) ② 제1항에서 정한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지 방자치단체의 장이 정한다. ■ I법 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. “보호자”란 친권자, 후견인, 아동을 보호ᆞ양육ᆞ교육하거나 그러한 의무가 있는 자 또는 업 무ᆞ고용 등의 관계로 사실상 아동을 보호ᆞ감독하는 자를 말한다. 7. “아동학대”란 보호자를 포함한 성인이 아동의 건강 또는 복지를 해치거나 정상적 발달을 저 해할 수 있는 신체적ᆞ정신적ᆞ성적 폭력이나 가혹행위를 하는 것과 아동의 보호자가 아동 을 유기하거나 방임하는 것을 말한다. 7의2. “아동학대관련범죄”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 죄를 말한다. 가. 「아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조 제4호에 따른 아동학대범죄 ■ 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 제12조(법령 위반 등에 따른 교부 결정의 취소) ① 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. 2. 법령, 조례, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분을 위반한 경우 ■ ****광역시 지방보조금 관리 조례 제6조(법령 위반 등에 따른 교부 결정의 취소) 시장은 법 제12조 제1항 제4호에 따른 지방보조사업의 수행이 곤란한 경우로서 다음 각 호의 - 11 - 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. 4. 지방보조사업 추진이 공익에 어긋나 지방보조사업 내용의 변경 또는 중지가 필요하다고 인 정되는 경우 ■ ****광역시 보육조례 제21조(보조금의 반환명령) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 어린이집 등에 대하여 이미 교부한 보조금의 일부 또는 전부의 반환을 명할 수 있다. 1. 거짓 또는 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 2. 사업 목적 외의 용도로 보조금을 사용한 경우 3. 법령 또는 보조 조건을 위반한 경우 4. 어린이집운영이 정지·폐쇄 또는 취소된 경우. 끝.