수입한 반달가슴곰에서 증식된 곰 2마리의 용도를 웅담·곰기름·가공용품 재료로 변경해 달라고 승인을 신청함

- 1 - 대전지방법원 제1행정부 판결 사 건2012구합1374 국제적멸종위기종(사육곰)용도변경재승인처분취소 원 고이OO 피 고금강유역환경청장 변 론 종 결2012. 9. 26. 판 결 선 고2012. 11. 7. 주문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청구취지 피고가 2011. 12. 28. 원고에 대하여 한 국제멸종위기종용도변경재승인처분을 취소한다. 이유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2011. 12. 20. 피고에게 야생동ᆞ식물보호법 제16조 제3항, 같은 법 시행 - 2 - 규칙 제22조 제1항에 따라 1985년 이전에 재수출을 위하여 수입한 반달가슴곰으로부 터 증식된 2001년생 반달가슴곰 수컷 2마리(이하 ’이 사건 곰‘이라고 한다)에 대하여 그 용도를 ’웅담, 웅지(곰기름), 가공용품 재료‘로 변경해 달라는 취지의 국제적멸종위 기종 용도변경 승인신청을 하였다(이하 ‘이 사건 승인신청’이라고 한다). 나. 피고는 2011. 12. 28. 원고에 대하여 이 사건 곰의 용도변경을 승인하되, 그 용 도를 ‘약용(웅담)’으로 한정하는 것을 내용으로 하는 용도변경 재승인 처분을 하였다(이 하 ‘이 사건 처분’이라고 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5호증, 제4호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 절차적 하자 원주지방환경청은 2010. 11. 24. 최OO의 반달가슴곰 용도변경 승인신청에 대하여 ‘약용 및 가공품의 재료’로 사용할 수 있도록 용도변경을 승인한 사실이 있는바, 피고 는 동일한 취지의 이 사건 승인신청을 불허하면서도 합리적이고 객관적이며 타당한 이 유를 제시하지 않고 있으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 것 으로 위법하다. 2) 실체적 하자 이 사건 곰은 1985년 수입된 반달가슴곰으로부터 증식된 사육곰으로 멸종위기종 으로 보호를 받고 있는 야생곰과는 전혀 다른 특수가축화된 곰이므로, 이 사건 곰의 용도를 가공용품 재료로 변경하는 것을 승인하지 않은 이 사건 처분은 법령상 근거 없 - 3 - 이 원고의 재산권을 침해하는 것이고, 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 절차적 하자 주장에 대한 판단 행정절차법 제23조 제1항은 ‘행정청은 처분을 할 때에는 ① 신청 내용을 모두 그 대로 인정하는 처분인 경우(제1호), ② 단순・반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우(제2호), ③ 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제3호)를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다’고 규정하고 있다. 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제6호증, 을 제9호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체 의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 환경부장관이 2005. 3. 9. ‘사육곰 용도변경 승인 시의 유의사항 통보’라는 제목으로 각 유역(지방)환경청장에게 ‘사육곰의 용도변경 승인 시 웅담 등을 약재로 사용하는 경우 이외에 곰 고기 등을 식 용으로 판매하는 용도로 변경하고자 하는 경우에는 용도변경승인 불허 등의 조치를 하 고 용도변경승인 업무처리 시 용도변경목적 및 사용내역, 부산물 처리계획, 처리장소 및 방법의 적정성 등을 2005. 3. 7. 송부한 사육곰관리지침에 따라 면밀히 검토하여 처 리하여 주시기 바란다’는 취지의 공문을 보냈던 점, ② 그에 따라 피고를 비롯한 각 유 역(지방)환경청장은 위 공문을 수령한 이후 일률적으로 웅담을 약재로 사용하기 위한 경우 외에는 사육곰에 대한 용도변경 승인을 해 주지 않고 있는 점, ③ 원고가 주장하 는 최OO이 신청한 용도변경 승인의 경우 원주지방환경청장의 2010. 11. 24.자 용도변 - 4 - 경승인서의 변경 후 용도란에 ‘약용 및 가공품의 재료’라고 되어 있기는 하나, 최OO이 작성한 2010. 11. 22.자 신청서에는 신청용도가 ‘웅담용 약용재료’라고 기재되어 있는 바, 원주지방환경청장이 웅담을 약재로 사용하는 용도 이외에 사육곰을 다른 가공용품 재료로 사용하기 위한 용도변경을 승인한 것은 아닌 점, ④ 국제적멸종위기종으로 지 정된 사육곰의 경우 우리나라에서 일정한 요건 하에 웅담채취용으로만 사용할 수 있을 뿐 그 외의 목적으로는 사용할 수 없다는 것은 널리 알려진 사실이고, 특히 1990년부 터 반달가슴곰 등을 사육하고 있던 원고는 이를 잘 알고 있었을 것으로 보이는 점 등 에 비추어 보면, 이 사건 처분은 단순・반복적인 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백 히 알 수 있는 경우에 해당되므로, 피고가 이 사건 처분 당시 상세한 근거 및 이유를 제시하지 않았다고 하더라도, 그것이 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 것이라고 보 기는 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. 2) 실체적 하자 주장에 대한 판단 야생동ᆞ식물보호법 제16조 제1항은 국제적멸종위기종 및 그 가공품의 경우 환경 부장관의 허가를 받아 수입 또는 반입할 수 있도록 규정하면서 같은 조 제3항에서는 그와 같이 허가를 받아 수입 또는 반입된 국제적멸종위기종 및 그 가공품은 그 수입 또는 반입 목적 외의 용도로 사용할 수 없고, 다만 용도변경이 불가피한 경우로서 환 경부령이 정하는 바에 따라 환경부장관의 승인을 얻은 경우에는 용도변경을 할 수 있 도록 규정하고 있다. 이에 따라 야생동ᆞ식물보호법 시행규칙 제22조 제1항 제4호는 ‘재수출을 하기 위하여 수입 또는 반입하여 인공사육중인 곰(수입 또는 반입한 것으로 부터 증식한 개체를 포함한다)을 가공품의 재료로 사용하고자 하는 경우로서 곰의 나 - 5 - 이가 별표 5에서 정한 기준에 도달한 경우’ 지방환경관서의 장에게 용도변경의 승인신 청을 하도록 정하고 있다. 위 각 규정의 체제 및 문언에 따르면, 원칙적으로 국제적멸 종위기종 및 그 가공품의 수입 또는 반입 목적 외의 용도로의 사용을 금지하면서 용도 변경이 불가피한 경우로서 환경부장관의 용도변경 승인을 받은 경우에 한하여 용도변 경을 허용하도록 하고 있으므로, 위 법 제16조 제3항에 의한 용도변경 승인은 특정인 에게만 용도 외의 사용을 허용해주는 수익적 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위에 해당한다. 가) 우선, 1985년 이전에 재수출 용도로 수입된 곰에서 증식된 이 사건 곰이 위 법령의 적용을 받는 ‘국제적멸종위기종’에 해당하는지에 관하여 본다. 살피건대, ① 야생동ᆞ식물보호법 제2조 제3호는 ‘“국제적멸종위기종”이라 함은 멸종위기에처한야생동ᆞ식물종의국제거래에관한협약(이하 “이 사건 협약”이라고 한다) 에 의하여 국제거래가 규제되는 다음 각목의 1에 해당하는 동ᆞ식물로서 환경부장관이 고시하는 종을 말한다’고 규정하고 있는바, ‘국제적멸종위기종’은 생물 분류의 기초 단 위인 동ᆞ식물의 ‘종’을 기준으로 지정되어 있는 것으로, 어느 특정한 상황에 놓인 동 ᆞ식물만을 의미하는 것은 아닌 점, 1) ② 이 사건 곰이 속하는 반달가슴곰(학명 : Ursus thibetanus)은 1979. 6. 28. 이래 이 사건 협약 부속서I에 등재되어 있고, 대한민국은 1985. 7. 1. 상공부 고시로 곰의 수입을 금지하였으며, 1993. 7. 9. 이 사건 협약에 가 입하였는바(1993. 10. 7. 발효됨), 이 사건 곰이 속하는 반달가슴곰은 야생동ᆞ식물보호 법상의 ‘국제적멸종위기종’에 해당하는 점, ③ 야생동ᆞ식물보호법 제16조 제5항이 ‘제 1) 야생동ᆞ식물보호법은 ‘야생동ᆞ식물’ 및 ‘멸종위기야생동ᆞ식물’의 개념을 두어 산ᆞ들 또는 강 등 자 연상태에서 서식하거나 자생하는 야생동ᆞ식물에 대한 보호를 규정하고 있고, 그 중 멸종위기종을 지 정하여 특별한 보호를 규정하고 있는 한편, ‘국제적멸종위기종’이라는 개념을 따로 두어 야생인지 여 부에 관계없이 더욱 특별한 보호를 규정하고 있다. - 6 - 1항 본문의 규정에 의하여 허가를 받아 수입 또는 반입된 국제적멸종위기종으로부터 증식된 종은 제1항 본문의 규정에 의하여 수입 또는 반입허가를 받은 것으로 보며, 처 음에 수입 또는 반입된 국제적멸종위기종의 용도와 동일한 것으로 본다’고 규정하고 있고, 앞서 본 바와 같이 야생동ᆞ식물보호법 시행규칙 제22조 제1항 제4호가 국제적 멸종위기종의 하나인 ‘재수출을 하기 위하여 수입 또는 반입하여 인공사육중인 곰’의 용도변경 승인에 대하여 규정하면서 그 대상이 되는 곰에 ‘수입 또는 반입한 것으로부 터 증식한 개체를 포함한다’고 규정하고 있는바, 수입된 곰으로부터 증식된 곰도 동일 하게 취급하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 곰 역시 위 법령의 적용을 받는 ‘국제적멸종위기종’에 해당함이 분명하다. 나) 다음으로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용하였는지에 관하여 본다. 야생동ᆞ식물보호법 제16조 제3항이 용도변경이 불가피한 경우에만 용도변경을 할 수 있도록 제한하는 규정을 두면서도 같은 법 시행규칙 제22조 제1항 제4호에서 용도변경 신청을 할 수 있는 경우에 대하여만 확정적 규정을 두고 있을 뿐 용도변경이 불가피한 경우에 대하여는 아무런 규정을 두지 아니하여 용도변경 승인을 할 수 있는 용도변경의 불가피성에 대한 판단에 있어 재량의 여지를 남겨 두고 있는 이상, 용도변 경을 승인하기 위한 요건으로서의 용도변경의 불가피성에 관한 판단에 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합 리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결). 이 사건에 관하여 보건대, 환경부장관이 2005. 3. 9. 피고 등에게 보낸 ‘사육곰 용 도변경 승인 시의 유의사항 통보’에는 사육곰의 용도변경 승인 시 웅담 등을 약재로 - 7 - 사용하는 경우 외에 곰 고기 등을 식용으로 판매하는 용도로 변경하고자 하는 경우에 는 용도변경 승인 불허의 조치를 하도록 되어 있는 사실 및 피고가 위 통보에 따라 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 위 통보는 용도변경이 불가피한 경우를 ‘웅담 등을 약재로 사용하는 경우’로 제한하는 기준을 제시한 것으로, ① 이 사건 곰이 속한 반달가슴곰의 경우 야생동ᆞ식물보호법 시행규칙 제2조 [별표 1]에서 멸종위기 포유류 1급인 11개의 동물종 중 하나로 규정하고 있는바, 다른 종류의 곰들에 비하여 더 특별한 보호를 요하는 동물인 점, ② 멸종위기에 처한 동ᆞ식물을 보호하기 위해서 는 기존에 있는 개체수를 보존하는 것에서 더 나아가 적극적으로 개체수를 증식시키고 증식된 개체들까지도 보호하는 조치를 취할 필요가 있는바, 수입된 반달가슴곰으로부 터 증식된 곰의 경우에도 마찬가지로 보호의 필요성이 있는 점, ③ 위 통보에서 용도 변경을 허용하고 있는 반달가슴곰의 웅담을 채취하여 약재로 사용하는 것마저도 국제 적으로는 물론 우리나라 내부에서도 비판의 목소리가 있는 점(을 제2, 3호증의 각 기 재), ④ 웅지(곰기름)의 경우 곰의 신체 전부에 퍼져 있어 이를 이용할 수 있도록 하는 도살을 허용하면 사실상 곰을 완전히 분해하여 처리하는 것을 허용하게 되는바, 이는 불가피한 용도 이외의 국제적멸종위기종 동물의 사용을 금지하고 있는 야생동ᆞ식물보 호법의 취지에 어긋날 뿐만 아니라, 야생동ᆞ식물을 보호하고 멸종을 예방하여 사람과 야생동ᆞ식물이 공존하는 건전한 자연환경을 확보함을 목적으로 하는 법의 취지에 반 하는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 위와 같은 기준이 법의 목적이나 취지에 비추어 객관적으로 비합리적이라거나 타당하지 않다고 볼 수도 없으므로, 이러한 통보 에 따라 이루어진 이 사건 처분에 대하여 재량권을 일탈.남용한 것이라고 비난하기도 어렵다. - 8 - 3. 결 론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판 결한다. 재판장 판사 김미리 _________________________ 판사 강윤희 _________________________ 판사 이현경 _________________________ - 9 - 별지 관계 법령 ■ 야생동・식물보호법 제1조(목적) 이 법은 야생동ᆞ식물과 그 서식환경을 체계적으로 보호ᆞ관리함으로써 야생동ᆞ식물의 멸종을 예방하 고, 생물의 다양성을 증진시켜 생태계의 균형을 유지함과 아울러 사람과 야생동ᆞ식물이 공존하는 건전 한 자연환경을 확보함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "야생동ᆞ식물"이라 함은 산ᆞ들 또는 강 등 자연상태에서 서식하거나 자생하는 동ᆞ식물종을 말한 다. 2. "멸종위기야생동ᆞ식물"이라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 동ᆞ식물종을 말한다. 가. 멸종위기야생동ᆞ식물I급 : 자연적 또는 인위적 위협요인으로 개체수가 현저하게 감소되어 멸종위 기에 처한 야생동ᆞ식물로서 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경부령이 정하는 종 나. 멸종위기야생동ᆞ식물II급 : 자연적 또는 인위적 위협요인으로 개체수가 현저하게 감소되고 있어 현재의 위협요인이 제거되거나 완화되지 아니할 경우 가까운 장래에 멸종위기에 처할 우려가 있는 야생동ᆞ식물로서 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경부령이 정하는 종 3. "국제적멸종위기종"이라 함은 멸종위기에처한야생동식물종의국제거래에관한협약(이하 "멸종위기종국 제거래협약"이라 한다)에 의하여 국제거래가 규제되는 다음 각목의 1에 해당하는 동ᆞ식물로서 환경 부장관이 고시하는 종을 말한다. 가. 멸종위기에 처한 종 중 국제거래로 그 영향을 받거나 받을 수 있는 종으로서 멸종위기종국제거래 협약의 부속서 I에서 정한 것 나. 현재 멸종위기에 처하여 있지는 아니하나 국제거래를 엄격하게 규제하지 아니할 경우 멸종위기에 처할 수 있는 종과 그 멸종위기에 처한 종의 거래를 효과적으로 통제하기 위하여 규제를 하여야 하는 그 밖의 종으로서 멸종위기종국제거래협약의 부속서 II에서 정한 것 다. 멸종위기종국제거래협약의 당사국이 이용을 제한할 목적으로 자기 나라의 관할권 안에서 규제를 받아야 하는 것으로 확인하고 국제거래규제를 위하여 다른 당사국의 협력이 필요하다고 판단한 종으로서 멸종위기종국제거래협약의 부속서 III에서 정한 것 - 10 - 2. 포유류 제16조(국제적멸종위기종의 국제거래 등의 규제) ① 국제적멸종위기종 및 그 가공품을 수출ᆞ수입ᆞ반출 또는 반입하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따 른 허가기준에 따라 환경부장관의 허가를 받아야 한다. 다만, 국제적멸종위기종을 이용한 가공품으 로서 「약사법」에 의한 수출ᆞ수입 또는 반입의 허가를 받은 의약품과 대통령령이 정하는 국제적멸 종위기종 및 그 가공품의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 멸종위기종국제거래협약의 부속서(I,II,III)에 포함되어 있는 종에 따른 거래의 규제에 적합할 것 2. 동ᆞ식물의 수출ᆞ수입ᆞ반출 또는 반입이 그 종의 생존에 위협을 주지 아니할 것 3. 그 밖에 대통령령이 정하는 멸종위기종국제거래협약 부속서별 세부허가조건에 적합할 것 ③ 제1항 본문의 규정에 의하여 허가를 받아 수입 또는 반입된 국제적멸종위기종 및 그 가공품은 그 수 입 또는 반입 목적 외의 용도로 사용할 수 없다. 다만, 용도변경이 불가피한 경우로서 환경부령이 정 하는 바에 따라 환경부장관의 승인을 얻은 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 제1항 본문의 규정에 의하여 허가를 받아 수입 또는 반입된 국제적멸종위기종으로부터 증식된 종은 제1항 본문의 규정에 의하여 수입 또는 반입허가를 받은 것으로 보며, 처음에 수입 또는 반입된 국 제적멸종위기종의 용도와 동일한 것으로 본다. 이 경우 제3항 단서의 규정에 의하여 용도가 변경된 국제적멸종위기종으로부터 증식된 종의 용도는 변경된 용도와 동일한 것으로 본다. ■ 야생동・식물보호법 시행규칙 제2조(멸종위기야생동·식물) 「야생동·식물보호법」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제2호의 규정에 의한 멸종위기야생동・식물은 별표 1 과 같다. 제22조(국제적멸종위기종의 용도변경승인) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 법 제16조 제3항 단서의 규정에 의하여 국제적멸종위 기종 및 그 가공품에 대한 용도변경의 승인을 얻고자 하는 자는 지방환경관서의 장에게 용도변경의 승인신청을 하여야 한다. 4. 재수출을 하기 위하여 수입 또는 반입하여 인공사육중인 곰(수입 또는 반입한 것으로부터 증식한 개체를 포함한다)을 가공품의 재료로 사용하고자 하는 경우로서 별표 5의 처리기준에 적합한 경우 [별표 1] 멸종위기 야생생물 (제2조 관련) - 11 - 종류 처리기준(나이) 85년 이전에 수입된 곰 85년 이전에 수입된 곰으로부터 증식된 곰 큰곰 반달가슴곰 늘보곰 말레이곰 아메리카흑곰 25년 이상 24년 이상 40년 이상 24년 이상 26년 이상 10년 이상 10년 이상 10년 이상 10년 이상 10년 이상 가. 멸종위기 야생생물 I급 번 호종 명 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 늑대 Canis lupus coreanus 대륙사슴 Cervus nippon hortulorum 반달가슴곰 Ursus thibetanus ussuricus 붉은박쥐 Myotis formosus chofukusei 사향노루 Moschus moschiferus parvipes 산양 Naemorhedus caudatus 수달 Lutra lutra 스라소니 Lynx lynx 여우 Vulpes vulpes peculiosa 표범 Panthera pardus orientalis 호랑이 Panthera tigris altaica 나. 멸종위기 야생생물 II급 번 호종 명 1 2 3 4 5 6 7 8 9 담비 Martes flavigula 무산쇠족제비 Mustela nivalis 물개 Callorhinus ursinus 물범 Phoca largha 삵 Prionailurus bengalensis 작은관코박쥐 Murina ussuriensis 큰바다사자 Eumetopias jubatus 토끼박쥐 Plecotus auritus 하늘다람쥐 Pteromys volans aluco [별표 5] 곰의 처리기준(제22조 제1항 제4호 관련)