노동조합이 서울광장에서 집회를 열겠다고 사용 신고를 했으나, 지방자치단체가 잔디 관리 작업을 이유로 이를 거부하자 해당 처분을 취소해달라고 요청함.

【원 고】 전국민주노동조합총연맹 (소송대리인 법무법인 여는 담당변호사 박지아) 【피 고】 서울특별시장 (소송대리인 법무법인(유한) 지평 담당변호사 박승진 외 1인) 【변론종결】2024. 1. 18. 【주 문】 1. 피고가 2023. 6. 14. 원고에게 한 서울광장 사용신고 불수리 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 【청구취지】 주문 제1항과 같다. 【이 유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 2023. 6. 12. 피고에게 아래와 같은 내용의 서울특별시청 앞 광장(이하 ‘서울광장’이라 한다) 사용신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였다. ○ 행사명: 전국노동자 총파업 노동자대회·문화제(이하 ‘이 사건 집회’라 한다) ○ 사용일시: 2023. 7. 5. 22시~7. 6. 22시 / 2023. 7. 12. 22시~7. 13. 22시 ○ 사용면적: 서울광장 전체(13,207㎡) 나. 서울특별시 (국명 생략)국 소속 (센터명 생략)센터장은 같은 날 피고에게 아래와 같은 내용의 공문을 보냈다. 제목 서울광장(잔디광장) 유지관리를 위한 협조 요청 2. 서울광장 내 잦은 행사로 인해 잔디 훼손지 발생과 답압에 대한 회복력 저하, 하절기 고온다습한 날씨로 인한 잔디 하고현상 예방 등을 위하여 잔디광장 유지관리 작업을 시행코자 협조요청하오니, 3. 잔디광장 보호를 위하여 장소사용 업무에 참고하여 반영해 주시기 바랍니다. □ 협조사항 1) 작업내용: 잔디 엽면시비, 예초, 관수, 보식작업 등 2) 작업일정: 7월 3일, 4일, 6일 / 7월 10일, 11일, 13일 / 7월 17일, 18일 3) 작업방법: 잔디광장 출입통제 후 유지관리 작업 시행. 끝. 다. 피고는 2023. 6. 14. 서울광장 잔디에 관한 유지관리 작업을 시행한다는 이유로 「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제6조 제2항에 근거하여 원고에게 서울광장 사용신고 불수리 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 본안전항변에 관한 판단 가. 본안전항변의 요지 원고는 이미 서울광장 인근에서 이 사건 집회를 마쳤으므로, 이 사건 처분을 취소하더라도 원상회복이 불가능한 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다. 나. 관련 법리 위법한 행정처분의 취소를 구하는 소는 그 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고, 그 처분으로 침해되거나 방해받은 법률상 이익을 보호·구제하고자 하는 소송이므로, 그 위법한 처분을 취소한다고 하더라도 원상회복이 불가능한 경우에는 그 취소를 구할 이익이 없다. 다만 행정처분 자체의 효력기간 경과, 특정기일의 경과 등으로 인하여 그 처분을 취소하여도 원상회복이 불가능해 보이는 경우라도, 같은 소송 당사자 사이에서 그 행정처분과 같은 사유로 위법한 처분이 반복될 위험이 있어 행정처분의 위법성을 확인하거나 불분명한 법률문제를 해명할 필요가 있는 경우 등에는 행정의 적법성 확보와 그에 대한 사법통제, 국민의 권리구제 확대 등의 측면에서 여전히 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결, 대법원 2018. 4. 12. 선고 2017두67834 판결 등 참조). 다. 판단 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 서울광장 잔디의 유지관리 작업이 이 사건 조례 제6조 제2항 제1호에서 정한 ‘공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’로서 광장 사용의 우선권이 인정되는지 여부에 관하여 법적 해명이 필요한 점, ② 원고를 비롯한 단체들이 잔디 유지관리 작업일과 같은 날에 서울광장에서 집회 또는 시위를 개최할 가능성이 존재하는 점 등을 종합하면, 원고는 반복하여 피고로부터 이 사건 처분과 동일한 사유의 사용신고 불수리 처분을 받을 위험이 있어 그 위법성 확인 또는 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요하므로, 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다. 3. 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 절차적 위법 서울광장 잔디의 유지관리 작업은 이 사건 조례 제6조 제2항 제1호에서 정한 ‘공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 집회와 서울광장 잔디의 유지관리 작업은 신고순위가 동일하므로 이 사건 조례 제6조 제2항 단서에 따라 협의를 통한 조정 등의 절차를 거쳐야 하는데, 피고는 그와 같은 절차를 거치지 않았다. 2) 실체적 위법 가) 서울광장 잔디의 유지관리 작업이 이 사건 조례 제6조 제2항 제1호에서 정한 ‘공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’에 해당하지 않음에도 이를 우선 수리 대상으로 본 이 사건 처분은 처분사유가 인정될 수 없다. 나) 이 사건 처분은 서울광장의 사용 목적에 반하거나 부정한 동기에 기한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 나. 처분사유의 인정 여부 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거, 갑 제7호증의 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음의 사정을 종합하여 보면, 서울광장의 잔디 유지관리 작업은 공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다)이나 이 사건 조례에서 정하는 서울광장의 관리행위에 불과할 뿐 사용행위라고 보기 어렵고, 나아가 이 사건 조례 제6조 제2항 제1호에서 정한 ‘공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’에도 해당하지 않는 것으로 판단된다. 이와 달리 서울광장의 잔디 유지관리 작업이 이 사건 조례 제6조 제2항에서 정한 우선 수리 대상에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. 1) 서울광장은 서울특별시 소유의 행정재산으로 공유재산법의 적용을 받고(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결 참조), 이 사건 조례 제13조는 광장의 사용 및 관리에 관하여 이 조례에서 정하지 아니한 사항은 공유재산법 등 관련 법령을 준용하도록 하고 있다. 공유재산법 제2조에서는 "관리란 공유재산 및 물품의 취득·운용과 유지·보존을 위한 모든 행위를 말한다."라고 규정하고 있고(제4호), "사용허가란 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다."라고 규정하고 있다(제7호). 이와 같이 공유재산법은 서울광장의 관리행위와 사용·수익행위를 구분하고 있는데, 위 규정들에 의하면 서울광장의 잔디 유지관리 작업은 서울광장의 유지·보존을 위한 행위로서 공유재산법 제2조 제4호에서 정한 ‘관리’에 해당하는 것으로 보이고, 이를 같은 조 제7호에서 정한 ‘사용’, 즉 서울특별시 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익하는 행위라고 보기는 어렵다. 2) 이 사건 조례 제2조에서는 ‘사용’을 ‘서울광장의 일부 또는 전부를 이용함으로써 불특정 다수 시민의 자유로운 광장 이용을 제한하는 행위’로 규정하고 있고, 제3조 제2항에서는 "시장은 시민의 건전한 여가선용과 문화활동, 공익적 행사 및 집회와 시위의 진행 등을 위한 공간으로 사용할 수 있도록 광장을 관리하여야 한다."라고 규정하고 있다. 위 규정에 의하더라도 시민의 건전한 여가선용과 문화활동, 공익적 행사 및 집회와 시위의 진행 등을 위하여 서울광장의 일부 또는 전부를 이용하는 행위는 그와 같은 공간으로 사용할 수 있도록 서울광장을 관리하는 행위와 구별되므로, 서울광장의 잔디 유지관리 작업은 서울광장을 관리하는 행위일 뿐 서울광장을 사용하는 행위에는 해당하지 않는 것으로 보인다. 만약 이를 서울광장을 사용하는 행위라고 본다면 이 사건 조례 제3조 제2항은 ‘시장은 잔디 유지관리를 위한 공간으로 사용할 수 있도록 광장을 관리하여야 한다.’는 내용이 되어 문맥에 어긋난다. 3) 이 사건 조례 제6조에 의하면, 시장은 제5조의 사용신고가 있는 경우에는 원칙적으로 수리하여야 하고(제1항 본문) 사용신고를 수리할 때에 사용일이 중복된 경우에는 신고순위에 따라 수리하되, ‘공익을 목적으로 하는 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’ 등을 우선하여 수리할 수 있고 신고순위가 동일한 경우에는 그 신고자들과 협의를 통해 조정하고 그 조정이 이루어지지 않을 경우에는 위원회의 의견을 들어 사용신고의 수리를 결정할 수 있다(제2항). 결국 위 규정은 서울광장의 사용에 관한 신고가 중복되었을 경우 공익을 목적으로 하는 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사를 우선하여 수리할 수 있도록 정함으로써 ‘공익을 목적으로 하는 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’가 서울광장의 사용·수익에 해당함을 그 전제로 하고 있다. 그런데 서울광장의 잔디 유지관리 작업이 서울광장의 사용에 해당하지 않음은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 조례 제6조 제2항 제1호에서 정한 ‘공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’에 해당하지도 않는다고 봄이 타당하다. 4) 피고가 2022. 7. 22. 공고한 ‘2023년도 서울광장 사용신고서 접수 공고’(제7호증)에는 이 사건 조례 제6조 제2항에서 정한 우선 수리 대상으로 ‘i) 국경일, 공휴일, 기념일 관련 행사로서 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사, ii) 국경일, 공휴일, 기념일 관련 행사로서 최근 3년간 계속해서 광장을 사용한 행사, iii) 연례적으로 광장을 사용한 행사로서 행사준비에 상당한 시일이 소요되는 행사, iv) 그 밖에 공익적 행사로서 서울특별시 열린광장운영시민위원회에서 결정한 경우’를 예시로 들고 있는데, 서울광장의 잔디 유지관리 작업은 위와 같은 경우 어디에도 해당하지 않는 것으로 보인다. 5) 이 사건 조례 제5조 제1항은 신고자는 사용목적과 일시, 신고자의 성명과 주소, 사용예정인원, 안전관리계획 등을 기재한 별지 서식의 광장사용신고서를 광장을 사용하고자 하는 날 또는 사용개시일의 90일 전부터 5일 전까지 시장에게 제출하도록 규정하고 있고, 별지 서식의 광장사용신고서에는 주최자, 주최단체의 대표자, 연락책임자의 성명, 주소, 전화번호, 생년월일을 기재하는 란이 있고 구비서류로는 사용장비, 시간계획 등이 구체적으로 기재된 행사계획서와 시설물설치내역 및 원상복구계획서, 안전관리계획서 등이 기재되어 있다. 그런데 서울특별시청 (국명 생략)국 소속 (센터명 생략)센터장이 보낸 공문에는 작업내용과 일정 및 대략적인 작업 방법만 기재되어 있을 뿐 사용예정인원, 안전관리계획 등이 기재되어 있지 않아 위 공문이 이 사건 조례 제5조 제1항에서 정한 사용신고라고 보기도 어렵다. 다. 재량권의 일탈·남용 여부 설령 이 사건 처분의 사유가 인정된다 하더라도, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음의 사정, 즉 ① 이 사건 집회는 서울광장의 잔디 유지관리 작업일로 예정된 9일 중 이틀 동안 개최되므로 피고는 나머지 7일 동안 잔디 유지관리 작업을 실시할 수 있는 점, ② 을 제5, 8호증은 이 사건 처분 이후에 촬영된 것이고 피고가 제출한 나머지 증거만으로는 잔디 훼손의 정도가 심각하다고 단정하기 어려운 점, ③ 서울광장(13,207㎡)은 잔디광장(6,449㎡)과 화강석 광장(6,758㎡)으로 이루어져 있으므로 피고는 잔디 보호가 필요하다면 적어도 화강석 광장 부분에 대해서는 이 사건 신고를 수리하여야 하고 잔디광장 중 훼손의 정도가 심각한 부분에 한하여 출입 통제를 할 수 있었던 점, ④ 이 사건 조례 제7조 제1항에 의하면 피고는 사용신고를 수리하면서 수리조건을 붙일 수 있고 실제 피고는 "잔디광장 내 시설물은 원칙적으로 설치할 수 없으며, 불가피하게 설치하고자 하시는 경우 (센터명 생략)센터와 사전협의하여 주기 바랍니다.", "우천 시 잔디보호를 위해 잔디광장을 이용하실 수 없습니다." 등 잔디 보호를 위하여 준수해야 할 사항을 조건으로 하여 서울광장 사용신고를 수리하여 왔던 점 등을 종합하면, 이 사건 신고를 전부 수리하지 아니한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 있다(이와 같은 이유로 이 사건 처분을 전부 취소하는 이상 절차적 위법에 관한 나머지 원고의 주장에 대해서는 살피지 않는다). 4. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. [별 지] 관계 법령: 생략 판사 김순열(재판장) 김웅수 손지연