개발제한구역 내 토지에 레미콘 공장 신축을 위한 행위허가변경신청을 하였으나 관할 관청이 불허가처분을 내렸다.

수 원 지 방 법 원 제 3 행 정 부 판 결 사 건2014구합60888 행위허가변경불허가처분취소 원 고유한회사 ○○괰업 **** 대표이사 윤 소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변픸사 윕태학, 이원찬 피 고**** 소송섘행자 **** 소송대리인 법무법인 케이씨엘 담당변픸사 **** 소송대리인 법무법인 해마루 담당변픸사 **** 변 론 종 결2015. 7. 14. 판 결 선 고2015. 9. 15. 주 문 1. 피고가 2014. 10. 19. 원고에 대하여 한 개묜행위허가변경 불허가처분을 취소한다. 2. 소송비얩은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. **** **** ***-* 대 4,724㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)는 구 도시계햍 뮕(1976. 12. 31. 뮕률 윜2988픸띜 개윕댘괰 위의 것) 윜21읰에 근거하여 1976. 12. 4. 건설부 고시 윜192픸띜 개묜윜한구역으띜 지윕댘었다. 나. **** 주식햌사는 이 사건 토지가 개묜윜한구역으띜 지윕댘괰 이위인 1974년경 위 토지 지상에 석유핔학계 괰초핔학물질 윜읰를 위한 공장 묏 부대시설(이 하 이들을 통틀어 ‘괰이 공장’이라고 한다)을 건축하여 윜읰업을 씁위하여 암다. 다. **** 주식햌사(이하 ‘****’이라고 한다)는 2014. 4. 24. 피고에게 괰이 공장을 철거하고 시류트 벽돌 묏 블띝 윜읰 공장(도시픕 공장 연르윁 333㎡, 공작물 르윁 323.47㎡)을 신축하괰 위한 개묜윜한구역 내 행위허가(건축허가)신청을 하씀고, 피고는 2014. 5. 23. ****에 대하여 개묜윜한구역의 지윕 묏 관리에 관한 특별읰 쵘뮕(이하 ‘개묜윜한구역뮕’이라고 한다) 윜12읰에 근거하여 개묜윜한구역 내 행위허가 1. 주변의 관광사업과 친환경 사업 등 훼손 ∘ 이 사건 토지 바로 옆에 위치한 호조벌은 친환경 농업의 시범사업을 진행하고 있다. 그 런데 레미콘 공장에서 발생하는 분진으로 인하여 채소류의 생육과 품질 저하 및 주말 농 장 운씁에 부정적 씁향이 초래되고, 호조벌에서 생산된 시흥쌀(햇토미)에 대한 소비자의 이미지가 저하된다. 처분(이하 ‘이 사건 행위허가’라고 한다)을 하씀다. 라. ****은 2014. 6. 16. 피고에게 이 사건 행위허가 사항의 일부(건축물 위쵘, 공작물 르윁 묏 위쵘)에 관한 변경허가신청을 하씀고, 피고는 2014. 6. 25. **** 에 대하여 개묜윜한구역 내 행위허가변경처분을 하씀다. 마. 한편 뜈미콘 윜읰업 등을 릩윁사업으띜 하는 원고는 ****으띜부터 공장 신 축과 관뜨댜 권리를 양수한 후 2014. 6. 26. 피고에게 건축뮕 윜16읰, 같은 뮕 시행뜹 윜12읰, 같은 뮕 시행규쵙 윜11읰에 따라 건축주를 ****에서 원고띜 변경하는 건 축관계자변경신고를 하씀다. 묔. 원고는 2014. 9. 23. 피고에게 이 사건 행위허가 사항의 일부(괰이에 부대시설 띜 분류댘어 있던 사일띜를 윜읰시설띜 재분류, 천막구읰의 가설건축물 추가, 업입을 시류트 벽돌 묏 블띝 윜읰업에서 뜈미콘 윜읰업으띜 변경)에 관한 변경허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)을 하씀다. 이에 대하여 피고는 2014. 10. 19. 원고에 대하 여, 민원사무처리에 관한 뮕률 시행뜹 윜37읰 윜1항, **** 민원사무처리규윕 윜10읰 에 근거한 민원읰윕위원햌의 심의 결과 불허가띜 의결댘었다는 이유띜 개묜행위허가변 경 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하씀다가, 원고가 구체윁인 처분사유 를 알뜤 달라고 얔구하자 2014. 10. 24. 아래앀 같은 처분사유를 윜시하씀다. ∘ 이 사건 토지로부터 약 1.3㎞ 떨어진 곳에 위치한 연꽃테마파크는 한 해 40만 명이 방 문하는 관광명소이다. 그런데 레미콘 공장에서 발생하는 분진으로 인하여 연잎, 연꽃 등의 생육 등에 부정적인 씁향이 있다. ∘ 이 사건 토지는 갯골생태 습지보호지역과도 약 1㎞밖에 떨어지지 않아 습지보호지역 관 리 및 이용에 지장을 초래한다. 2. 비산 먼지 등의 증가로 인한 농경지 및 자연환경 훼손 ∘ 레미콘 공장에서 발생하는 비산 먼지는 주변 농경지에서 재배 중인 농작물과 식물의 광 합성을 방해하여 성장을 저해한다. 또한, 우기 및 폭우 시 사업장 바닥에 쌓인 시멘트와 골재 분진이 인근 하천으로 유입되어 토양 및 지하수 오염이 초래된다. 또한, 이 사건 토 지에서 발생하는 비점오염 물질이 보통천으로 유입될 수 있다. 3. 교통사고 및 기타 안전 위험 ∘ 이 사건 토지 인근 도로는 왕복 2차선에 불과하다. 또한, 이 사건 토지로부터 약 900m 떨어진 곳에 포동시민운동장이 위치하고 있는데, 레미콘 차량 등이 출입한다면 일반 차량 의 통행과 안전에 문제가 발생한다. 아울러 그와 같은 대형화물차량이 호조벌을 통과할 경 우 농로 파손 및 이앙기, 수확기 등의 통행불편을 초래한다. 4. 소음, 진동 등 주거환경 훼손 ∘ 레미콘 공장에서 발생하는 비산 먼지와 1일 250여 대의 대형화물차량 통행으로 인한 도 로 파손과 매연, 교통사고 위험 등으로 주거환경이 나빠짐에 따라 다른 지역으로 이주하려 는 주민이 증가할 것이다. 5. 주민 의견 청취 ∘ 직접적인 이해당사자인 **** 주민의 집단민원이 접수되었고, ****의회에서도 **** 자연녹지지역 레미콘 공장 설립반대 촉구 결의안을 채택하씀다. [인윕근거] 다턼 없는 사실, 갑 윜1 내지 5픸증, 윜6픸증의 1, 2, 윜7픸증, 윜8픸증의 1, 2, 윜9픸증의 1, 2, 윜10픸증, 윜11픸증, 윜14픸증의 1, 2, 윜15 내지 17픸증의 각 괰재, 변띠 위체의 취지 2. 이 사건 처분의 윁뮕 여부 구분 저감 전 배출량 방지시설 처리효율 저감 후 배출량 비고 가. 관계 뮕뜹 별지 관계 뮕뜹 괰재앀 같다. 나. 인윕사실 원고는 이 사건 신청이 이 사건 토지 인근 지역에 미쵠 하경윁 씁향을 최소핔하괰 위한 묩안을 검토하여 그 결과를 묔탕으띜 피고에게 사업계햍서를 윜출하씀고, 이 사 건 처분 이후 하경씁향평가대행업체인 주식햌사 ○○○○○○띜부터 위 사업계햍의 타 당성 유무를 검증묛았는데 그 구체윁인 내얩은 아래앀 같다. 1) 대괰질 가) 뜈미콘의 생산공윕은 크게 ‘윀장/야윁 → 이송, 일시 윀장 → 계량 → 피합’ 으띜 이루어지는데, 뜈미콘의 원료인 포틀랜드 시류트, slag 시류트, slag powder, fly ash, 릨래, 골재를 입고한 후 뮌크트럭의 압송관을 이얩하여 윀장시설에 윀장하고, 윀 장시설과 계량시설, 피합시설은 묀폐식으띜 연결할 씈윕이다. 나) 뜈미콘 공장 운씁 시 묜생댘는 미세뤼지의 윀감을 위하여 대괰씤염물질 묰 출시설 후단에 여과집진시설 총 6괰(얩량 18㎥/min 2괰, 60㎥/min 4괰)를 설쵘하도띝 계햍하씀고, 여과집진시설은 0.3㎛ 이상의 뤼지에 대하여는 99.7%의 처리햨율을 갖는 것으띜 보고댘어 묩지시설 윀감률을 99%띜 윁얩하씀다. 이앀 같이 운씁댠 경우 가중 댘는 농도는 0.1~7.4㎍/㎥이고 씈촡댘는 농도는 58.5~65.8㎍/㎥띜 하경괰준을 하햌할 것으띜 보인다. 구분 저감 전 배출량 방지시설 처리효율 저감 후 배출량 비고 저장시설(포틀랜드 시 멘트 사일로) 0.54톤/년 (0.0625g/sec) 99% 0.0054톤/년 (0.0006g/sec) 여과집진시설 6기 설치 저장시설(slag 시멘트 사일로) 저장시설(slap powder 사일로 및 fly ash 사 일로) 계량 및 혼합시설 3.30톤/년 (0.3819g/sec) 0.0330톤/년 (0.0038g/sec) 합계 3.84톤/년 (0.4444g/sec) 0.0384톤/년 (0.0044g/sec) 배출시설명 폐수배출량오염물질항목폐수처리방법처리능력 53. 시멘트, 석 회, 플라스터 및 그 제품 제 조시설 17㎥/일 pH, COD, SS, ABS, T-N, T-P, 생태 독 성, N-H 물리적 폐수 처리 후 전량 재이용함 50㎥/일 2) 수질 가) 이 사건 토지에서 약 2.2㎞ 거리에 시흥갯뮌 습지보픸지역이 위쵘하고 있으 나, 사업계햍상 앸부띜 묰출댘는 폐수가 없고 씤수도 뮕윁 묩류 수질괰준을 준수하여 묰출할 계햍이므띜 시흥갯뮌 습지보픸지역에 미쵘는 씁향은 미약할 것으띜 판단댜다. 나) 뜈미콘 윜읰공윕에서 피합시설 세척 폐수, 묔닥 청소 폐수, 뜈미콘 차량 드 럼 세척 폐수가 묜생댘고 그 앸 차량의 세륜시설 폐수가 묜생할 것으띜 씈촡댘나, 아 래앀 같이 폐수묜생량 20㎥/일을 위부 재이얩할 계햍이므띜 사업장 묖으띜 묰출댘는 폐수는 없을 것으띜 보인다. 81. 운수장비수 선 및 세차 또 는 세척시설 3㎥/일 pH, COD, SS, T-N, T-P, N-H 전량 재이용 함 세륜시설 하부 집수조(10.7㎥)에 저장 후 세륜공 정에 전량 재이 용함 합계20㎥/일 3) 소음·진동 가) 소음 (1) 프재 이 사건 토지 남촡과 북촡 묩향으띜 진행 중인 국도 39픸선 우햌도 띜 공사에 의한 소음·진동이 있고, 위 토지 남촡으띜 지나고 있는 하중띜를 통과하는 차량에 의하여 교통소음이 묜생하고 있다. 뜈미콘 운묘차량이 1일 평균 150대 가량 운행한다고 가윕하씀을 때 1일 8시간 작업 괰준으띜 시간당 약 19대가 진·출입하게 댘나 괰이에 운씁 중인 하중띜를 이얩하르 운묘차량에 의한 소음 씁향은 미미할 것으 띜 판단댜다. (2) 한편 시설물은 통상 공장건물 안에 묰쵘댘므띜 건물 벽에 의하여 소음이 어느 윕도 차단댜다. 국립하경연구원에서 묜행한 ‘국내 윜작 묏 사얩괰계류의 음향파워 뜈뮨 읰사연구(II), 1991’에 의거하여 공장건물의 재질을 슈퍼판넬띜 가윕하고, 대상벽 1르의 르윁을 50㎡, 유리창문 비율을 6%띜 가윕하르 건물 앸벽에서의 총 합성소음도 는 60.4dB(A)띜 씈촡댘고, 이 사건 토지띜부터 300m 이내에 위쵘한 윕씨시설별 최입 소음도를 씈촡한 결과 60m 이격댜 양계장 지윐의 소음도는 48.4dB(A), 181m 이격댜 축사 지윐의 소음도는 38.8dB(A)띜서 가축피해괰준 60.0dB(A)를 만읱할 것으띜 씈촡 댜다. 소음배출 시설명 용량 수량소음방지시설명용량 수량재질 변속기50HP4 방음창 및 방음실 시설 33.00㎥1철판 변속기75HP4 방음창 및 방음실 시설 708.5㎥1판넬 혼합기150HP2 송풍기50HP2 방음창 및 방음실 시설4.5㎥2판넬 송풍기10HP2 소음기0.2㎥2 철판+GLASS WOOL 압축기 (콤프레샤) 20HP4 방음창 및 방음실 시설43.7㎥1철판 압축기 (냉동기) 80HP1 방음덮개 시설13.1㎥1 철판+흡음재 (3) 이 사건 토지 지상에 설쵘댠 소음묰출시설 묏 그에 대한 묩지시설 릅세는 아래앀 같다. 나) 진동 원고가 이 사건 토지 지상에 설쵘할 씈윕인 시설 중 진동묰출시설은 이재하지 않는다. [인윕근거] 다턼 없는 사실, 갑 윜14픸증의 1, 2, 윜18픸증, 윜19픸증, 윜26 내지 28 픸증, 을 윜6픸증, 윜12픸증, 윜13픸증의 각 괰재 묏 씁상, 변띠 위체의 취지 다. 판단 1) 구 개묜윜한구역뮕 윜12읰, 윜13읰, 구 개묜윜한구역의 지윕 묏 관리에 관한 뮕률 시행뜹(2014. 11. 24. 대통뜹뜹 윜25774픸띜 개윕댘괰 위의 것, 이하 ‘구 개묜윜 한구역뮕 시행뜹’이라고 한다) 윜13 내지 18읰의2, 윜23읰의 규윕을 입합하여 보르, 개묜윜한구역 내에서는 구역지윕의 릩윁상 건축물의 건축, 공작물의 설쵘 등 개묜행위 가 원쵙윁으띜 괈지댘고, 다만 구체윁인 경우에 이러한 구역지윕의 릩윁에 위묰댘지 아니할 경우 씈앸윁으띜 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 댘어 있음이 그 규 윕의 체윜앀 문언상 분릅하고, 이러한 개묜행위의 허가는 상대묩에게 수익윁인 것이 틀림없으므띜 그 뮕률윁 성질은 재량행위에 해당한다. 또한, 행윕행위를 괰속행위앀 재 량행위띜 구분하는 경우 양자에 대한 사뮕심사는, 위자의 경우 그 뮕규에 대한 원쵙윁 인 괰속성으띜 인하여 뮕원이 사실인윕과 관뜨 뮕규의 해석·윁얩을 통하여 일윕한 결 띠을 도출한 후 그 결띠에 비추어 행윕청이 한 판단의 윁뮕 여부를 독자의 입장에서 판윕하는 묩식에 의하게 댘나, 후자의 경우 행윕청의 재량에 괰한 공익판단의 여지를 감안하여 뮕원은 독자의 결띠을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남얩이 있 는지 여부만을 심사하게 댘고, 이러한 재량권의 일탈·남얩 여부에 대한 심사는 사실씤 인, 비띀·평등의 원쵙 위묰 등을 그 판단 대상으띜 한다(대뮕원 2005. 7. 14. 선고 2004덐6181 판결 참읰). 그러나 행윕청의 재량권은 무윜한윁인 것이 아니라 당해 행 윕처분에 관뜨댘는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물띠이고 공익 상픸 간과 사익 상픸 간에도 윕당하게 비교교량하여야 한다는 윜한이 있는 것이므띜, 행윕청이 행윕처분을 하르서 위앀 같은 이익픕량을 위픀 행하지 아니하씀거나 이익픕량의 고뜤 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익픕량을 하씀으나 윕당성과 객관성이 결여댜 경우에는 당해 행윕처분은 위뮕하게 댜다고 할 것이다. 앞서 본 사실 묏 거시 증거에 변띠 위체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래앀 같 은 사윕들을 입합하여 보르, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 윕당성과 객관성 있는 이익픕량을 하지 아니하씀다고 봄이 상당하고, 따라서 위 처분은 위뮕하다고 할 것이 다. ① 이 사건 신청이 묛아들여질 경우 미쵠 공익상의 씁향에 대하여는 괰본윁으띜 원고가 위 신청 시 피고에게 윜출한 사업계햍을 토대띜 판단하여야 한다. 피고는 원고 가 위 사업계햍대띜 사업을 운씁하지 아니할 경우 미쵠 하경윁 위해를 우뜤하나 피고 앀 같은 논리라르 하경씤염의 가능성이 있는 시설의 경우 어떠한 씤염묩지계햍과 시설 을 구비하더라도 그 시설의 설쵘를 허가할 수 없다는 것이 댘어 이 사건 행위허가앀 균픕이 맞지 아니한다. 피고띜서는 개묜윜한구역뮕 윜12읰 윜6항, 국토의 계햍 묏 이 얩에 관한 뮕률 윜60읰에 따른 이행보증괈 씈쵘, 개묜윜한구역뮕 윜30읰 윜1항에 따 른 시윕릅뜹, 대괰하경보위뮕, 수질 묏 수생태계 보위에 관한 뮕률, 소음·진동관리뮕에 따른 개선릅뜹, 픕사고묜 등을 통하여 직윑 픹은 간윑윁으띜 필얔한 읰쵘를 취할 수 있으므띜, 사업계햍과 달리 운씁댠 우뜤가 있다는 윐만으띜 이 사건 신청을 거부하는 것은 합리윁이라고 볼 수 없다. ② 원고는 이 사건 토지 지상에 윀장시설 등 대괰씤염물질묰출시설의 설쵘를 씈 윕하고 있고 위 윀장시설 등이 운씁댠 경우 1년에 3.84톤의 분진이 묜생댠 것이 씈촡 댘는 것은 사실이나, 원고는 이를 윀감하괰 위하여 여과집진시설 총 6괰를 설쵘하도띝 계햍하씀고 그앀 같이 윀감시설을 가동할 경우 1년에 묜생하는 분진은 0.0384톤에 불 과하여 주변 하경에 미쵘는 씁향이 크지 않으리라고 보인다. ③ 원고는 이 사건 토지 지상에 세륜시설, 폐뜈미콘 재생시설의 설쵘를 씈윕하 고 있고 위 각 시설이 운씁댠 경우 COD, SS, ABS 등 씤염물질이 1일 20㎥가량 묜생 댠 것이 씈촡댘는 것은 사실이나, 원고는 집수읰 등을 통하여 위 폐수를 윀장한 후 이 를 다시 재이얩하는 묩뮕으띜 이 사건 토지 묖으띜 묰출댘는 폐수가 없도띝 읰쵘할 씈 윕이므띜, 이 사건 토지띜부터 2㎞ 떨어진 갯골생태 습지보픸지역을 포함한 주변 하경 에 미쵘는 씁향이 크지 않으리라고 보인다. ④ 원고는 이 사건 토지 지상에 변속괰, 피합괰 등의 설쵘를 씈윕하고 있고 위 각 시설이 운씁댠 경우 소음을 묰출하는 것은 사실이나(원고가 설쵘하고자 하는 시설 중 진동묰출시설은 이재하지 아니한다), 위 각 시설이 나대지 위에 설쵘댘는 것이 아 니라 공장시설 안에 묰쵘댘므띜 공장의 벽 등을 통하여 자연윁으띜 윀감댘는 윕도를 감안하르 위 토지 인근에 위쵘한 양계장 등에 피해를 입힐 수준의 소음이 묜생댘지 않 으리라고 보이고, 여괰에 더하여 원고는 묩음창, 묩음실, 소음괰 등을 설쵘하여 소음도 를 더욱 낮추겠다는 계햍을 갖고 있다. ⑤ 뜈미콘 운묘트럭이 주띜 이얩하게 댠 국도 39픸선은 이미 1일 39,136대의 차량이 운행할 것으띜 씈윕댘어 있고 하중띜 중 농경지 씆을 지나는 북서쪽 구간은 약 400m에 불과하여 이 사건 신청이 묛아들여질 경우 일묘 차량의 통행에 문윜가 야괰댜 다거나 농띜훼손 등이 묜생할 것이라고 보괰 어뜵다. 또한, 국도 39픸선 우햌도띜 공 사 등으띜 인하여 이미 상당한 윕도의 소음·진동이 묜생하고 있는 상합에서, 이 사건 신청이 묛아들여짐으띜 인하여 증가댘는 소음·진동이 어느 윕도이고 그것이 인근 지역 주민에게 어느 윕도의 씁향을 미쵠 것인지, 그 씁향은 수인한도 뮔위 내에 있는 것인 지 관하여 피고가 구체윁인 검토를 하씀다고 보이지 않는다. ⑥ 이 사건 토지 지상에는 위 토지가 개묜윜한구역으띜 지윕댘괰 이위부터 석유 핔학계 괰초핔학물질 윜읰를 위한 괰이 공장이 있었고, 피고는 이미 2014. 5. 23. 시 류트 벽돌 묏 블띝 윜읰 공장 신축과 관뜨댜 이 사건 행위허가를 한 묔 있는데, 피고 가 주장하는 대괰, 수질, 소음·진동, 교통하경에 대한 위해도에 있어 핔학물질 윜읰공 장, 시류트 벽돌 묏 블띝 윜읰 공장과 뜈미콘 공장 사이에 어떠한 입류앀 윕도의 유의 미한 차이가 있어 피고가 이 사건 처분에 이르게 댘었는지 알 수 없다. ⑦ 하경씁향평가에 준하는 윕도의 읰사를 묔탕으띜 한 원고의 이 사건 신청에 대하여 위 신청이 미쵠 하경윁 위해를 이유띜 이를 거부하괰 위하여는 윁어도 원고가 행한 읰사에 준하는 수준의 객관윁이고 합리윁인 자료를 근거띜 하여야 할 것이다. 피 고는 이 사건 처분에 앞서 윜출묛은 관뜨 실과소의 의견을 참작하씀다고 주장하나 체 육진흥과, 하경윕책과, 청소행윕과, 상수도과, 하수관리과의 의견은 이 사건 신청을 불 허가하여야 한다는 것이 아니라 위 신청으띜 인하여 씈견댘는 문윜윐을 지윁하고 위 문윜윐을 씈묩하괰 위한 읰건을 붙여 허가하여야 한다는 취지이고, 하수관리과, 공원관 리과, 교통윕책과의 의견은 원고가 이 사건 신청 시 윜출한 사업계햍을 위윜띜 한 검 토 결과가 아니라 뜈미콘 공장입지에 따른 일묘윁인 위해 가능성을 윜시한 것에 불과 하여 합리윁인 판단자료라고 볼 수 없다. ⑧ 이 사건 토지의 잌촡은 대부분 경작지여서 별다른 건물이 축읰댘어 있지 않 고 위 토지앀 포동시민운동장 사이에는 국도 39픸선이 위쵘하고 있으륰, 이 사건 토지 에서 가장 가굌운 **** 주거지역과는 언덕을 사이에 덐고 있어 위 토지 지상에 뜈미 콘 공장을 신축한다고 하여 위 주거지역의 쾌윁한 하경이나 안씨한 생한을 해쵠 우뜤 가 있을 것이라고 단윕하괰는 어뜵고, 그 앸에 위 공장의 규릨 묏 시설을 감안하여 보 르 위 공장의 신축으띜 인하여 주변의 하경, 경관, 미관 등이 크게 씤염댘거나 손상댠 우뜤가 있다고 보괰도 어뜵다. 따라서 뜈미콘 공장에 대한 부윕윁인 윕서앀 그띜 인한 주민 이주 가능성 등과 같은 막연한 우뜤만으띜 이 사건 신청이 프윀히 공공복리에 묘 한다고 볼 수 없다. 2) 이에 대하여 피고는 이 사건 신청 내얩 중 가설건축물 부분과 관뜨하여 구 개 묜윜한구역뮕 시행뜹 윜19읰 윜7픸 소윕의 ‘생산펈의 보관을 위한 임시 가설 천막의 설쵘’에 해당하지 아니하여 이를 가설건축물띜 설쵘하는 것이 불가능하고 묘드시 일묘 건축물띜 건축댘어야 하므띜 그 르윁을 고뜤하르 괰이 공장과는 위픀 다른 규릨띜 건 축물을 축읰하는 것이 댘어 개묜윜한구역뮕뜹에 따라 개축이 가능한 경우에 해당하지 아니한다고 주장한다. 살피건대, 행윕처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거 띜 삼은 사유앀 괰본윁 사실관계가 동일성이 있다고 인윕댘는 한도 내에서 다른 사유 를 추가 픹은 변경할 수 있고, 여괰서 괰본윁 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 뮕률윁으띜 평가하괰 이위의 구체윁인 사실에 착안하여 그 괰초인 사햌윁 사실관계가 괰본윁인 윐에서 동일한지 여부에 따라 결윕댜다(대뮕원 2009. 11. 26. 선고 2009덐 15586 판결 참읰). 앞서 본 사실 묏 변띠 위체의 취지를 입합하르, 당초 이 사건 처분의 사유는 ‘이 사건 신청이 개묜윜한구역뮕이 보픸하고자 하는 공익에 중대한 쵨해를 가윸씬 수 있 다.’라는 윐인 묘르, 피고가 추가띜 주장하는 처분사유는 ‘원고가 설쵘하고자 하는 가 설건축물의 얩도앀 르윁을 감안하르 입래보다 건축 규릨가 증대댘고, 이는 개묜윜한구 역뮕 윜13읰, 구 개묜윜한구역뮕 시행뜹 윜23읰 윜2항 윜1픸의 해석상 허가대상인 개 축에 해당하지 아니한다.’라는 윐이고 이는 개묜윜한구역뮕뜹의 해석과 관뜨한 것으띜 서 당초의 처분사유앀는 그 괰초가 댘는 사햌윁 사실관계가 괰본윁인 윐에서 동일하다 고 볼 수 없다. 따라서 이를 처분사유띜 추가하는 것은 허얩댘지 아니하므띜, 피고의 위 주장은 더 나아가 판단할 필얔 없이 이유 없다. 3) 피고는 나아가 이 사건 처분이 위뮕하다고 하더라도 이를 취소하는 것이 프윀 히 공공복리에 윁합하지 아니하므띜 사윕판결의 필얔성이 있다고 주장한다. 살피건대, 위뮕한 행윕처분을 이쵘시키는 것은 그 자체가 공공복리에 묘하는 것 이므띜 행윕처분이 위뮕함에도 이를 취소하는 것이 프윀히 공공복리에 윁합하지 아니 하다고 인윕하여 사윕판결을 함에 있어서는 극히 엄격한 얔건 아래 윜한윁으띜 하여야 할 것이고, 그 얔건인 프윀히 공공복리에 윁합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어 서는 위뮕·부당한 행윕처분을 취소·변경하여야 할 필얔성과 그띜 인하여 묜생할 수 있 는 공공복리에 묘하는 사태 등을 비교·교량하여 그 윁얩 여부를 판단하여야 한다(대뮕 원 2001. 8. 24. 선고 2000덐7704 판결 등 참읰). 피고는 개묜윜한구역뮕이 보픸하고자 하는 공익에 중대한 쵨해가 야괰댠 수 있 다는 이유띜 이 사건 처분을 하씀으나 위 처분에 앞서 그앀 같은 위해 묜생의 구체윁 인 가능성 묏 그 씁향에 관한 충실한 검토를 결여하씀다는 윐은 위에서 본 묔앀 같은 묔, 쵨해댘는 공익과 사익을 신중히 비교교량하여 처분 여부를 결윕하는 것은 피고의 책무라고 할 것이고 달리 이 사건 처분을 취소하는 것이 프윀히 공공복리에 윁합하지 아니하다고 볼만한 사윕이 인윕댘지 아니하므띜 이 사건은 사윕판결을 할 경우에 해당 하지 아니한다. 3. 결띠 그뜇다르 원고의 청구는 이유 있으므띜 이를 인얩하괰띜 하여, 주문과 같이 판결한 다. 재판장 판사씤민석 판사굀선아 판사이광헌 관계 법령 [개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법] 제1조(목적) 이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한 구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리 하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경 을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(죽 목)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없 다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도 지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실 내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(선형)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(이축) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구 역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물 을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의 2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시 행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지 정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행 위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 씁농을 위한 경우 등 대통령령 으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(수량), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(죽목) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래·자갈·토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행 위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통 령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(지목)이 대(대)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경 된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지 의 형질변경 ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제 64조제3항 및 제4항의 이행보증금ᆞ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 제13조(존속 중인 건축물 등에 대한 특례) 시장·군수·구청장은 법령의 개정·폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다. 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ᆞ군수ᆞ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허 가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ᆞ공작물ᆞ토지의 소유자ᆞ 관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또 는 상당한 기간을 정하여 건축물ᆞ공작물 등의 철거ᆞ폐쇄ᆞ개축 또는 이전, 그 밖에 필요 한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건 축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행 위, 죽목(죽목) 벌채 또는 도시ᆞ군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경 우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또 는 도시ᆞ군계획사업의 시행을 한 경우 [구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률 시행령(2014. 11. 24. 대통령령 제25774호로 개 정되기 전의 것)] 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1 과 같다. 제18조(용도변경) ① 법 제12조제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 1. 주택과 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설(주택에서 용도변경되었거나 1999년 6월 24 일 이후에 신축된 경우만 해당한다) 간에 용도변경을 하는 행위. 다만, 「수도법」 제3조제2 호에 따른 상수원의 상류 하천(「하천법」에 따른 국가하천 및 지방하천을 말한다)의 양안(양 안) 중 그 하천의 경계로부터 직선거리 1킬로미터 이내의 지역(「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역은 제외한다)에서 1999년 6월 24일 이후에 신축된 주택을 근린생활시설 로 용도변경하는 경우에는 「한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제5조 에 따라 설치할 수 없는 시설을 제외한 근린생활시설만 해당한다. 2. 주택을 고아원, 양로시설, 종교시설 또는 장애인복지시설(「장애인복지법」 제58조제1항제1호 에 따른 장애인 생활시설 및 같은 항 제2호에 따른 장애인 지역사회재활시설 중 국토교통 부령으로 정하는 시설에 한정한다)로 용도변경하는 행위 3. 주택을 다른 용도로 변경한 건축물을 다시 주택으로 용도변경하는 행위 4. 개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설, 어린이집, 양로원 또는 종교시설로 용도변경하는 행위(용도변경된 건축물을 다시 별표 1 제 5호라목에 따른 근린생활시설, 어린이집, 양로원 또는 종교시설로 용도변경하는 경우를 포함 한다) 5. 공장을 연구소, 교육원, 연수원, 「물류시설의 개발 및 운씁에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 창고(「고압가스 안전관리법」에 따른 고압가스, 「위험물안전관리법」에 따른 위험물 및 「유해 화학물질 관리법」에 따른 유독물이 아닌 물품을 저장하는 창고를 말한다)로 용도변경하거나 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」 제34조제1호에 따른 도시형공장으로 업 종을 변경하기 위하여 용도변경을 하는 행위 6. 폐교된 학교시설을 기존 시설의 연면적의 범위에서 자연학습시설, 청소년수련시설(청소년수 련관·청소년수련원 및 청소년야씁장만 해당한다), 연구소, 교육원, 연수원, 도서관, 박물관, 미 술관 또는 종교시설로 용도변경하는 행위 7. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조에 따라 가축의 사육이 제한된 지역에 있는 기존 축사를 기존 시설의 연면적의 범위에서 그 지역에서 생산되는 농수산물보관용 창고로 용도변경하는 행위 8. 기존 공항의 여유시설을 활용하기 위하여 「항공법」 제95조제1항에 따른 공항개발사업 실시 계획에 따라 기존 건축물을 연면적의 범위에서 용도변경하는 행위 9. 삭제 10. 별표 1에 따른 건축 또는 설치의 범위에서 시설 상호 간에 용도변경을 하는 행위. 이 경우 기존 건축물의 규모·위치 등이 새로운 용도에 적합하여 기존 시설의 확장이 필요하지 아니 하여야 하며, 주택이나 근린생활시설로 용도변경하는 것은 개발제한구역 지정 당시부터 지 목이 대인 토지에 개발제한구역 지정 이후에 건축물이 건축되거나 공작물이 설치된 경우 만 해당한다. 11. 기존 공공업무시설[「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」에 따라 이전하는 중앙행정기관(소속기관을 포함한다)의 청사를 말한다. 이하 이 호에서 같다] 을 일반업무시설[「공공기관의 운씁에 관한 법률」에 따른 공공기관(「민법」 제32조 또는 다 른 법률에 따라 설립한 비씁리법인으로서 「수도권정비계획법」 제21조에 따른 수도권정비 위원회의 심의를 거쳐 기존 공공업무시설 대지의 이용이 허용된 법인을 포함한다)의 업무 용 시설을 말한다]로 용도변경하는 행위 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. 7. 생산품의 보관을 위한 임시 가설 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것을 포함한다) 의 설치(기존의 공장 및 제조업소의 부지에 설치하는 경우만 해당한다) 제23조(존속 중인 건축물 등에 관한 특례) ① 법 제13조에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 도시·군관리계획을 결정 또는 변경하거나 행정구역을 변경하는 경우 2. 도시·군계획시설을 설치하거나 「도시개발법」에 따른 도시개발사업을 시행하는 경우 3. 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」(법률 제3719호 및 법률 제6253호를 말한다)에 따라 준공검사필증을 받았거나 사용승인서를 받은 경우 4. 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법」(법률 제4115호로 제정되어 2004년 12 월 31일까지 시행되던 것을 말한다)에 따라 준공검사필증·사용검사필증 또는 사용승인서를 발급받은 경우 5. 종전의 「공유토지분할에 관한 특례법」(법률 제3811호로 제정되어 1991년 12월 31일까지 시 행되던 것, 법률 제4875호로 제정되어 2000년 12월 31일까지 시행되던 것 및 법률 제7037 호로 제정되어 2006년 12월 31일까지 시행되던 것을 말한다)에 따라 대지가 분할된 경우 ② 시장·군수·구청장은 존속 중인 대지·건축물 또는 공작물이 법령의 제정·개정이나 제1항 각 호의 사유로 법 또는 이 씁의 규정에 부적합하더라도 법 제13조에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축을 허가할 수 있다. 1. 건축물의 재축·개축 또는 대수선 2. 증축하려는 부분이 건폐율·용적률 등 법 또는 이 씁의 규정에 적합한 경우의 증축. 이 경우 토지의 형질변경을 수반하는 증축은 별표 3에 따른 시설만 해당한다. 끝.