공무원들이 진입도로 확보 여부를 제대로 검토하지 않은 채 토지분할 개발행위허가를 내줌

- 1 - 의정부지방법원 제1행정부 판결 사 건2012구합4598 징계처분취소 원 고1. **** (****) 경기 **** 2. **** (****) 경기 **** 3. **** (****) 경기 **** 4. **** (****) 경기 **** 원고들 소송대리인 변호사 **** 피 고**** 소송대리인 변호사 **** 변 론 종 결2013. 4. 16. 판 결 선 고2013. 5. 14. 주문 - 2 - 1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다. 청구취지 피고가 2012. 9. 27. 원고들에 대하여 한 각 견책처분을 모두 취소한다(청구취지 기재 의 ‘2012. 11. 23.’은 ‘2012. 9. 27.’의 오기로 보인다). 이유 1. 처분의 경위 가. 원고들은 모두 **** 공무원으로 재직하고 있는데, 2010. 8. 9.부터 약 1년 동안 원고 ****은 도시건축과장으로 개발행위허가총괄 업무를, 나머지 원고들은 도시건축 과 직원으로 개발행위허가업무를 각 담당하였다. 나. 토지분양업체인 소외 주식회사 ****(이하 ‘소외 회사’라 한다)의 소유로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따라 농림지역으로 지정되어 있던 **** 임야 230,702㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 일부를 매수한 **** 등 4명은 2010. 8. 27. 피고에게 이 사건 토지의 분할을 내용 으로 하는 개발행위허가신청을 하였는데, 원고 ****은 그 무렵 이 사건 토지를 15개 의 필지로 분할이 가능하다는 내용이 기재된 개발행위(토지분할)허가 검토조서 및 개 발행위(토지분할) 허가 통보 문서를 각 작성하였고, 원고 **** 및 ****은 순차적으로 위 각 문서를 어떠한 이의도 없이 결재하였다. 다. 이 사건 토지 중 일부를 매수한 이** 등 13명 역시 2010. 10. 1.부터 2011. 3. - 3 - 24.까지 총 13회에 걸쳐 피고에게 이 사건 토지의 분할을 내용으로 하는 개발행위허가 신청을 하였는데, 원고 ****는 위 각 신청을 접수받은 무렵 이 사건 토지를 84개의 필지로 분할이 가능하다는 내용이 기재된 개발행위(토지분할)허가 검토조서 및 개발행 위(토지분할) 허가 통보 문서를 각 작성하였고, 원고 **** 및 ****은 순차적으로 위 각 문서를 어떠한 이의도 없이 결재하였다. 라. 피고는 위 나.항 및 다.항 기재내용에 따라 이 사건 토지를 수십 필지로 분할하 는 내용의 개발행위(토지분할)허가를 하였고, 이에 이 사건 토지는 그 무렵 수십 필지 로 분할되었다. 마. 감사원은 2011. 10. 10.부터 같은 해 11. 16.까지 토지관련 인허가 등 실태점검 감사를 실시하여, 2012. 7. 26. 경기도지사에게 원고들의 아래와 같은 비위사실을 고지 하며 피고가 원고들에 대하여 징계처분을 할 것을 통지하였다. ○ 농림지역에 위치한 토지의 분할을 위해서는 너비 4m 이상의 진입도로가 설치되어 있 거나 그에 필요한 도로용지가 확보되어 있어야 하는데, 이 사건 토지에 대한 개발행위(토 지분할)허가 신청 내용에 따르면 너비 4m 이상의 진입도로가 설치되어 있거나 그에 필요 한 도로용지가 확보되어 있지도 아니함에도 원고 ****, ****는 위 신청을 반려하거나 진입도로 설치.확보 계획서를 첨부하도록 하지 아니한 채 개발행위허가가 가능하다는 내 용의 각 문서를 작성하였고, 원고 **** 및 ****은 이에 대한 어떠한 검토.지시 없이 위 각 문서를 그대로 결재하였다. 바. 이에 경기도지사는 2012. 8. 3. 피고에게 원고들에 대한 징계처분을 요구 통지하 였고, 피고는 2012. 8. 10. 경기도인사위원회에 원고들에 대한 징계의결을 요구하였다. 사. 경기도인사위원회는 2012. 9. 13. 피고의 징계의결 요구에 따라 아래와 같은 징 계사유를 들어 원고 ****에게는 감봉 1월, 나머지 원고들에 대하여는 각 감봉 3월의 - 4 - 징계의결을 하였고, 이에 피고는 2012. 9. 27. 원고들에게 위 징계의결에 따라 각 징계 처분을 하였다. [징계 사유] ○ 토지소유자가 아닌 토지 매수인에 불과한 자는 토지분할 목적의 개발행위허가 신청을 할 수 없고, 위와 같은 허가신청에 있어 너비 4m 이상의 진입도로가 확보되어 있어야 하 는데, 원고들은 토지소유자도 아니고 진입도로도 확보되어 있지 않은 이 사건 토지에 관한 각 개발행위(토지분할)허가 신청에 대하여 위와 같은 내용의 검토도 없이 허가하였다(자세 한 내용은 위 마.항 기재 내용 참조). 그 결과 개발행위허가 신청자들에게 특혜를 주었다. 아. 이에 원고들은 경기도 소청심사위원회에 위 각 징계처분에 대한 소청심사를 청 구하였고, 위 위원회는 2012. 11. 23. 제반 정상을 참작하여 위 각 징계처분을 모두 견 책처분으로 감경하는 결정(이하 위 소청결과에 따라 원고들에 대하여 각 견책으로 감 경된 내용의 징계처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 7 내지 10호증, 을 제1, 2호증(각 가지번 호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고들의 주장 이 사건 처분은 다음과 같은 위법사유가 있다. (1) 징계사유의 부존재 (가) 국토계획법의 관련 규정 해석에 의하면, 토지를 매수하려는 자 역시 개발행 위(토지분할)허가를 신청할 수 있다. (나) 국토계획법 및 건축법의 관련 규정 해석에 의하면, 토지분할에 관한 개발행 위허가에 있어서는 너비 4m 이상의 진입도로를 확보할 필요가 없다. - 5 - (다) 원고들은 이 사건 토지의 소유자였던 소외 회사 및 위 개발행위허가신청자 들에게 특혜를 준 사실이 없다. (2) 재량권 일탈.남용 원고들은 기존의 업무 처리 관행에 따라 사무처리를 하여왔던 점, 토지분할업무 의 문제점을 인식하고 내부지침을 만들어 개선의 노력을 기울여 온 점, 원고들이 성실 하게 근무한 공을 인정받아 여러 차례 표창도 받았던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈.남용하였다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 (1) 원고들의 징계사유 부존재 주장에 대한 판단 (가) 개발행위(토지분할)허가 신청권자 부분 국토계획법 제57조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제9조 제1호에서 개발행위를 하고자 하는 자는 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 첨부하여 허가신청을 하도록 규정하고 있어, 국토계획법에 서 인정하는 개발행위신청권자에는 토지의 소유권자, 사용권자뿐만이 아니라 소유권자 로부터 개발행위에 대하여 동의를 받은 자까지 포함하고 있다고 해석함이 상당한데, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 토지 중 일부분에 관한 수십 개 의 매매계약 자체가 이 사건 토지의 분할을 전제로 하는 것이어서 위 각 매매계약에 기한 이전등기가 완료되지 않아 매수인들이 소유권자로 인정되지 않는다 하더라도 적 어도 그 소유권자인 소외 회사로부터 이 사건 토지의 분할에 관한 개발행위에 대하여 - 6 - 동의는 받은 자라고 봄이 상당하여, 위 매수인들 역시 이 사건 토지의 분할에 관한 개 발행위허가신청권자에 해당한다고 볼 수 있고, 이에 원고들이 위 토지에 대한 개발행 위(토지분할)허가신청에 대하여 신청권자 부분을 검토하지 않음에 있어 어떤 법적 하 자가 있었던 것으로 판단되지는 않으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 있다. (나) 진입도로 확보 부분 국토계획법 제58조 제1항 제5호, 제3항, 제2조 제6호 및 같은 법 시행령 제56 조 제1항 [별표 1의2] 1호 마목에서, 개발행위허가의 신청 내용에 의한 개발행위가 있 더라도 주변의 교통소통에 지장이 초래되지 않도록 하기 위하여 위 신청 내용에 해당 개발행위에 따르는 도로와 같은 기반시설의 설치 내지 최소한 그 기반시설을 위한 부 지의 확보를 요구하고 있다. 그리고 위 [별표 1의2] 1호 마목의 (2)에서 도로는 건축법 에 적합하도록 규정하고 있어 국토계획법상에 의한 개발행위허가를 받기 위해서는 그 허가의 신청 내용에 건축법 제2조 제1항 제11호에 따라 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로 확보 부분이 포함되어 있어야 한다{원고들은 위 [별표 1의2] 1호 마목의 (2)에서 “대지와 도로의 관계”라는 용어를 사용함에 따라 위 규정은 위 용 어를 표제로 사용한 건축법 제44조를 준용하라는 의미에 불과한데 이는 이 사건 토지 의 분할에 관한 개발행위와는 무관하기에 이 사건에 적용될 여지가 없다고 주장하나, 위 [별표 1의2] 1호의 각 규정은 개발행위별 검토사항을 규정한 2호에 앞서 규정한 것 으로 개발행위의 모든 유형에 적용되어야 한다고 해석함이 입법 체계에 부합하는 점, 위 [별표 1의2] 1호 마목의 (2) 규정에는 이 사건과 같이 토지분양회사가 일단의 토지 를 최소한의 기반시설인 진입도로도 확보하지 않고 마구 분할.분양함에 따른 난개발 이 있을 경우 발생하는 복잡한 분쟁을 미연에 방지하고자 하는 입법목적이 있는 점 등 - 7 - 에 비추어 보면, 원고들의 위 주장은 이유 없다}. 그런데 위 인정사실에 의하면, 원고들은 이 사건 토지에 관한 수십 개의 개발 행위(토지분할)허가 신청에 진입도로가 확보되어 있지 않음에도 불구하고 이에 대하여 거쳤어야 할 적법성 검토를 일체 간과한 채 위 각 허가신청을 모두 허가하여야 한다는 내용으로 문서들을 작성하거나 위 문서들을 그대로 결재한 사실이 인정되므로, 피고는 이를 징계사유로 삼을 수 있는바, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. (다) 특혜 부분 보건대, 원고들이 이 사건 토지에 관한 개발행위(토지분할)허가신청들에 대하 여 진입도로의 확보 여부에 대하여 검토를 거치지 않은 채 위 신청들을 그대로 허가하 는 것으로 기안 및 결재를 한 사실은 앞서 본 바와 같아, 결국 이로 인하여 위 신청자 들에게 특혜를 준 결과를 초래하였다고 봄이 상당하고, 가사 원고들의 주장대로 원고 들이 종전의 관례에 따라 위 허가사무를 처리하여 왔다고 하더라도 신청자들에게 특혜 를 준 결과가 초래되었다는 사실이 번복되는 것도 아니므로, 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다. (라) 소결론 그렇다면, 이 사건 징계사유 중 위 (나)항 및 (다)항 기재 각 부분은 징계사유 에 해당하므로, 결국 원고들이 지방공무원으로서 지방공무원법상의 성실의무를 위반한 점이 충분히 인정된다. (2) 원고들의 재량권 일탈.남용 주장에 대한 판단 공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인지는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 - 8 - 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남 용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법한 것이라고 할 것이며, 공무원 에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정 목적, 징계양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때 그 징계내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 한다(대법원 2004. 11. 12. 선고 2002두 11813 판결 등 참조). 이 사건 처분이 재량권을 일탈.남용한 것인지에 관하여 보건대, 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 지방자치단체의 도시 건축과에 근무하고 있는 공무원에게는 개발행위허가업무와 관련하여 특정인에게로의 특혜시비에 연루되지 않도록 항시 고도의 공정성 및 청렴성이 요구되는 점, ② 원고들 의 이 사건 토지에 관한 수십 건의 개발행위(토지분할)허가로 인하여 수십 필지의 맹 지가 발생하게 된 점, ③ 위와 같은 결과에 비추어 볼 때 원고들의 비위의 도는 결코 경하다고 볼 수 없는데, 공무원 징계양정 등에 관한 규칙 [별표1]에서 성실의무를 위반 하고 그 비위의 도가 중한 경우 최소한 감봉에 처하도록 규정되어 있는 점, ④ 이 사 건 징계처분이 징계의 종류 중 가장 가벼운 견책인 점 등을 종합하여 보면, 원고들이 주장하는 모든 정상을 참작한다 하더라도 이 사건 처분이 객관적으로 명백히 부당하여 재량권을 일탈・남용한 것이라고 할 수는 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. - 9 - 재판장 판사김수천 판사송종환 판사김유정 - 10 - 관계 법령 ■ 지방공무원법 제48조(성실의 의무) 모든 공무원은 법규를 준수하며 성실히 그 직무를 수행하여야 한다. 제69조(징계사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계의결을 요구하여야 하고, 징계의결의 결 과에 따라 징계처분을 하여야 한다. 1. 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 지방자치단체의 조례 또는 규칙을 위반하였을 때 2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위 반하거나 직무를 태만히 하였을 때 제70조(징계의 종류) 징계는 파면·해임·강등·정직·감봉 및 견책으로 구분한다. ■ 공무원 징계양정 등에 관한 규칙 제2조 (징계양정의 기준) ① 징계위원회는 징계혐의자의 비위의 유형, 비위의 정도 및 과실의 경중과 평소의 소행, 근 무성적, 공적, 개전의 정 기타 정상 등을 참작하여 별표 1의 징계양정기준에 따라 징계사건을 의결하여야 한다. [별표1] 징계양정기준 (제2조 관련) 비위의 도 및 과실 비위의 유형 비위의 도가 중하 고, 고의가 있는 경 우 비위의 도가 중하고 중과실이거나, 비위 의 도가 경하고 고 의가 있는 경우 비위의 도가 중하 고 경과실이거나, 비위의 도가 경하 고 중과실인 경우 비위의 도가 경 하고, 경과실인 경우 1. 성실의무 위반 가. 직무 태만 또는 회계질서문란 나. 기타 파 면 파면-해임 해 임 정 직 정직-감봉 감 봉 견 책 견 책 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조(정의) - 11 - 검토분야허 가 기준 마. 기반기설(1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 (2) 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것 (3) 도시ᆞ군계획조례로 정하는 건축물의 용도ᆞ규모(대지의 규모를 포 함한다)ᆞ층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통 에 관한 기준에 적합할 것 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신 청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다. 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조 관련) 1. 분야별 검토사항 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제9조(개발행위허가신청서) 법 제57조제1항의 규정에 의하여 개발행위를 하고자 하는 자는 별지 제5호서식의 개발행위허 가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 1. 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류. 다만, 다른 법령에서 개발행위허가가 의제되어 개발행위허가에 관한 신청서류를 제출하는 경우에 다른 법령에 의한 인가·허가 등의 과정에서 본문의 제출서류의 내용을 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 제출서류에 갈음할 수 있다. - 12 - ■ 건축법 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통 행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도 로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령 에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도 지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위 치를 지정하여 공고한 도로