공공기관이 OO지역 토지에 교육연구시설 건축허가를 신청하였으나 지방자치단체장이 반려하자, 그 처분의 취소를 청구함.

- 1 - 수 원 지 방 법 원 제 3행 정 부 판 결 사 건2023구합77543 건축허가신청반려처분취소 원 고한국법무보호복지공단 소송대리인 변호사 **** 피 고****장 소송수행자 **** 변 론 종 결2024. 6. 20. 판 결 선 고2024. 7. 18. 주 문 1.피고가 2023. 10. 4. 원고에게 한 건축허가신청 반려처분을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 - 2 - 1. 기초사실 가. 원고는 ‘법무보호대상자(형사 처분.보호처분을 받은 사람으로서 자립을 위해 보 호의 필요성이 인정되는 자)’의 사회복귀를 지원하는 법무부 산하의 공공기관이다. 나. 원고는 2022. 1. 7. **** **** **** ****, **** 2필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하였다. 원고는 피고에게 이 사건 토지에 법무보호대상자를 대상으로 한 사업을 추진하기 위해서 지하 1층, 지상 3층, 연면적 1,368.61㎡인 교육연구시설(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하겠다는 건축허가를 신청하였다(이하 ‘이 사건 신청’ 이라 한다). 다. 피고는 2023. 10. 4. ① ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’이 라 한다) 제58조, 같은 법 시행령 제56조의 개발행위허가기준 검토 결과, 이 사건 토지 는 기존 마을 중심에 위치하고 3면이 도로인 부지에 접한 건축계획으로 시설 입지 시 주변 주민들의 주거환경에 많은 영향을 미칠 것으로 판단되어 이에 대한 조치계획 제 출, ② 국토교통부 개발행위허가운영지침 3-2-4, [별표 4] 규정 및 민원예방을 위한 차 폐녹지 공간 등이 계획되지 않아 이에 대한 조치계획 제출, ③ 지역주민과 협의된 주 민안전대책 수립을 보완사항으로 요구하였는데, 원고가 이를 보완하지 아니하였다는 이유로 이 사건 신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 11, 갑 제3, 15호증의 기재, 변론 전 체의 취지 2. 이 사건 처분의 위법성에 관한 판단 가. 관련 법령 별지 기재와 같다. - 3 - 나. 판 단 1) 관련 법리 가) 건축법에 따른 건축허가를 받을 경우 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것 으로 간주되므로(건축법 제11조 제5항 제3호), 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발 행위허가의 성질을 아울러 갖는데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개 념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감 안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오 인과 비례.평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단기준이 된다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조). 나) 국토계획법 제58조 제1항, 제3항은 개발행위허가 신청 내용이 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배 수, 하천.호소.습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과의 조화를 이룰 것’이라는 기준 에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하고, 그 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상 황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정한다. 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] ‘개발행위허가기준’은 국토계 획법 제58조 제3항의 위임에 따라 제정된 대외적으로 구속력 있는 법규명령에 해당한 다. 그러나 국토계획법 시행령 제56조 제4항은 국토교통부장관이 제1항의 개발행위허 가기준에 대한 ‘세부적인 검토기준’을 정할 수 있다고 규정하였을 뿐이므로, 그에 따라 국토교통부장관이 국토교통부 훈령으로 정한 ‘개발행위허가 운영지침’은 상급행정기관 - 4 - 인 국토교통부장관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 개발행위허가업무와 관 련하여 국토계획법령에 규정된 개발행위허가기준의 해석.적용에 관한 세부기준을 정 하여 둔 행정규칙에 불과하여 대외적 구속력이 없다. 따라서 행정처분이 위 지침에 따 라 이루어졌다고 하더라도, 해당 처분이 적법한지는 국토계획법령에서 정한 개발행위 허가기준과 비례.평등원칙과 같은 법의 일반원칙에 적합한지 여부에 따라 판단해야 한다(대법원 2023. 2. 2. 선고 2020두43722 판결 참조). 2) 구체적 판단 앞서 든 증거, 갑 제4 내지 8호증의 기재, 갑 제16 내지 18호증, 갑 제19호증의 1 내지 5의 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정을 고려하 면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈.남용하여 위법하다. 가) 국토계획법은 시장.군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이 용실태 또는 토지이용계획 등과 조화를 이루는 경우 등에만 개발행위허가를 하여야 한 다고 규정하고 있다(제58조 제1항). 그러나 ① 이 사건 토지는 산업체 소재 구역 내에 위치하고 그 주변은 창고나 공장 등으로 둘러싸여 있는 점, ② 이 사건 토지와 주거지 역 사이에는 길게 녹지가 형성되어 있어 이 사건 건물이 건축되더라도 주거지역에서 보이지 않을 것인 점, ③ 이 사건 건물의 규모나 시설 운영 계획을 고려하면, 이 사건 토지 인근의 토지이용에 방해가 될 것으로 보이지는 않는 점 등을 종합하면, 이 사건 건물의 건축이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루지 못한다고 보기 어렵다. 나) 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] ‘개발행위허가기준’은 분야별 검토사항으로 ‘개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 - 5 - 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이.형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어 야 하며, 도시.군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적법할 것’(1. 라. (1)), ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염.수질오염.토질오염. 소음.진동.분진 등에 의한 환경오염.생태계파괴.위해발생 등이 발생할 우려가 없 을 것. 다만, 환경오염.생태계파괴.위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우 에는 그러하지 아니하다’(1. 라. (2))을 규정하고 있다. 그러나 피고는 이 사건 건물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하였다거나 주변건축물과 조화를 이루지 못한다는 구 체적 사유를 제시하지 못하고 있다(원고는 이 사건 신청 과정에서 경관심의를 득하였 다). 또한 ‘개발행위로 인한 위해발생’은 개발행위인 건축물의 건축행위 자체로 인한 위 험의 발생을 의미하는 것이지 피고가 주장하는 바와 같이 이 사건 건물에 법무보호대 상자들이 출입하게 됨으로써 인근 주민들에게 발생할 수 있는 위험을 의미하지 않으므 로, 이 사건 건물 건축으로 ‘위해발생 우려’가 있다고 보기도 어렵다. 따라서 피고는 위 조항을 근거로 원고에게 차폐녹지 공간의 조성을 요구하거나 그 미이행을 이유로 이 사건 신청을 거부할 수 없다. 다) 건축법이나 국토계획법 등 관련 법령에는 이 사건 신청의 요건으로 ‘지역주 민과의 협의’ 또는 ‘지역주민의 동의’를 요구하는 구체적 규정이 존재하지 않는다. 한 편, 원고는 이 사건 신청과 관련하여 2022. 9. 30. 지역주민과의 간담회를 개최하고, 2022. 11. 3. 설명회를 개최하는 등 나름대로 지역주민들에게 이 사건 건물 건축의 필 요성을 설명하고 이해시키기 위한 노력을 다한 것으로 보인다. 라) ① 이 사건 건물은 취업에 어려움을 겪는 법무보호대상자에게 직업훈련, 취 - 6 - 업지원 등 서비스를 제공하는 사업을 진행하기 위한 시설로서 건축 목적 자체가 공익 을 위한 것인 점, ② 원고는 전국 각지에 이 사건 건물과 같은 용도의 기관을 두고 있 고 그중에는 주거지역에 위치한 경우가 많은데, 이로 인해 주민 피해가 발생했다고 볼 만한 구체적 사례가 없는 점, ③ 원고는 이 사건 토지 인근 지역에 이 사건 건물과 같 은 용도의 건물에 관한 건축허가신청을 하였고, 이에 대한 피고의 반려처분에 대하여 항고소송을 제기하여 승소 확정판결(수원지방법원 2017구합69190)을 받았음에도 주민 여론을 고려하여 건축을 진행하지 않다가 이 사건 토지를 매수하고 다시 이 사건 신청 을 하게 된 점 등을 종합하면, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익보다 원고가 입 게 될 불이익이 훨씬 크므로, 이 사건 처분은 비례원칙을 위반하였다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 인용한다. 재판장 판사김은구 판사김은솔 판사정종인 - 7 - (별지) 관련 법령 ■ 건축법 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ᆞ특별자치도지사 또는 시장ᆞ군수ᆞ 구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ᆞ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장 또는 군수 의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ᆞ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ᆞ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신 청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상 태, 물의 배수, 하천ᆞ호소ᆞ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반 시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ᆞ건폐율ᆞ용적률ᆞ높이 등에 대한 용도지역 - 8 - 의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ᆞ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ᆞ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으 로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 하여 적용할 수 있는 보전관리지역ᆞ농림지역ᆞ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령 령으로 정하는 지역 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 검토분야허 가 기준 라. 주변지역 과의 관계 (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연 경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건 축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오 염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위 해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위 해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹 지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것 - 9 - ■ 개발행위허가운영지침(국토교통부훈령 제1375호) 3-2-4. 주변지역과의 관계 (1) 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ᆞ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계 획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ᆞ수질오염ᆞ토질오염ᆞ소음ᆞ진 동ᆞ분진 등에 의한 환경오염ᆞ생태계파괴ᆞ위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경 오염ᆞ생태계파괴ᆞ위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지 의 조성, 완충지대의 설치 등을 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천ᆞ호소 ᆞ습지로의 유수를 막지 아니할 것 3-2-6 그 밖의 사항 (4) 비도시지역의 경관관리를 위하여 허가권자는 제3장 및 제4장의 개발행위허가기준에 추가하 여 별표 4의 경관관리기준을 참고할 수 있다. 끝.