건물 7~8층을 숙박시설로 바꾸려 용도변경 허가를 신청했으나, 학교 정화구역 내 금지행위 해제가 필요하다는 이유로 반려됨

- 1 - 울산지방법원 행정부 판결 사 건2012구합1536 용도변경허가신청반려처분취소 원 고A 소송대리인 변호사 **** 피 고**** ****청장 소송대리인 법무법인 현대 담당변호사 **** 소송복대리인 변호사 **** 변 론 종 결2013. 3. 20. 판 결 선 고2013. 5. 16. 주문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청구취지 피고가 2012. 1. 27. 원고에게 한 용도변경허가신청반려처분을 취소한다. - 2 - 이유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2009. 4. 1. ******교육청 교육장(이하 ‘****교육장’이라 한다)에게 **** (이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 지상에 여관 용도의 6층 건물을 신축하기 위하 여 학교보건법 제6조 제1항의 학교환경위생정화구역(이하 ‘정화구역’이라 한다) 내 금 지행위 및 시설의 해제를 신청하였고, 이에 대하여 ****교육장은 2009. 4. 10. 원고에 게, ******교육청(이하 ‘****교육청’이라 한다) 학교환경위생정화위원회(이하 ‘정화 위원회’라 한다)의 심의를 거쳐 지상 6층, 연면적 1516.49㎡의 숙박시설을 건축할 수 있도록 정화구역 내 금지행위 및 시설을 해제하였다. 나. 원고는 2009. 5. 6. 피고에게 이 사건 부지에 지상 8층, 연면적 1,768.37㎡의 숙 박시설 건축허가를 신청하였는데, 이에 피고는 원고에게, 건물의 규모가 ****교육장이 정화구역 내 금지행위 및 시설을 해제한 규모(6층)를 초과한다는 이유로 7, 8층 부분 에 대해서도 ****교육청 정화위원회의 심의를 받아 올 것을 요구하였다. 다. 원고는 2009. 5. 26. 피고에게, 위 건축허가 신청 대상 건물의 7, 8층 부분을 설 계도에서 삭제하여 지상 6층, 연면적 1,356.76㎡로 변경신청하였고, 이에 피고는 2009. 6. 9. 원고에게 건축을 허가하였다. 라. 원고는 ****교육장에게 위 건물의 7, 8층에 대해서도 숙박업을 할 수 있도록 정 화구역 내 금지행위 및 시설의 해제를 신청하였는데, 이에 ****교육장은 2009. 9. 8. 정화위원회의 심의를 거쳐 원고의 금지해제 신청을 거부하였다. 마. 이후 원고는 2009. 10. 23. 피고에게 위 건물의 7층을 단독주택으로, 8층을 근 린생활시설로 하고, 건물 연면적을 1,779.83㎡로 변경하는 건축허가사항 변경신청을 - 3 - 하여, 2009. 10. 30. 피고로부터 허가를 받았다. 바. 원고는 2010. 4. 7.경 이 사건 부지에 지상 8층 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한 다)을 완공하고, 피고로부터 사용승인을 받아 같은 달 29.부터 위 건물 1 내지 6층에 서 ‘C모텔’이라는 상호로 숙박업을 하고 있다. 사. 원고는 2011. 12. 23. 피고에게 이 사건 건물 7, 8층을 숙박시설로 용도변경하 기 위한 용도변경 허가신청을 하였으나, 이에 피고는 2011. 12. 28. 및 2012. 1. 12. 원고에게, 7, 8층에 대한 정화구역 내 금지행위 및 시설 해제를 받아오거나, 정화구역 에 적합한 용도로 변경하라는 내용의 보정 요구를 하였고, 원고가 이를 보완하지 아 니하자 2012. 1. 27. 원고에게 건축물 용도변경 허가신청 반려통보(이하 ‘이 사건 처 분’이라 한다)를 하였다. [인정 근거] 갑 제1 내지 10호증, 제15호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 이 사건 부지는 D초등학교 부지의 경계선에서 173.5미터 떨어져 있으나, 학교 교육이 실제로 이루어지고 있는 위 학교 병설 유치원 건물로부터는 200미터 이상 떨 어져 있으므로 이 사건 부지는 정화구역(그 중 상대정화구역)에 해당되지 않는다. 2) 피고가 주변 숙박업자들의 민원을 의식해 처음부터 전 층 모두 숙박업으로 허 가 신청하지 말고 6층까지만 숙박시설로 허가신청을 하되 나머지 2개 층은 근린시설 로 건축허가신청을 하면 나중에 민원 해결 후 용도변경을 해주겠다고 하여, 원고는 피고의 견해표명을 믿고 이 사건 건물을 건축하여 6층까지만 숙박시설로 건축허가를 - 4 - 받고 7, 8층은 근린시설로 허가를 받았으며, 민원인들과 원만히 합의하여 민원도 해결 하였는데, 피고가 당초의 약속을 지키지 않고 이 사건 건물 7, 8층의 용도변경을 거부 함에 따라 원고는 이를 숙박시설로 활용하지 못하여 재산상의 손해를 입고 있는바, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위반된다. 3) 이 사건 건물이 해안 상가 밀집지역에 위치해서 학생들의 통학로로는 전혀 이 용되지 않고 있고, 학교에서 이 사건 부지보다 가까운 위치에 숙박업소 10여 곳이 성 업중이며, 이 사건 건물 1층 내지 6층까지는 이미 정화구역내 금지행위 및 시설 해제 를 받은 상태이고, 이미 7, 8층도 완공된 건물이어서 이를 용도변경한다고 하더라도 내부 인테리어만 바뀌는 정도로서 외부인들이 그 사실을 알기 어려운 점을 고려하면, 이 사건 건물 7, 8층의 용도변경이 학교보건위생에 미치는 영향은 미미한 정도에 불 과한 것인데 반하여, 원고의 재산권의 침해는 막대하므로, 이 사건 처분은 원고의 재 산권 행사에 대한 과도한 규제로서 재량을 일탈·남용하였다. 4) 이상과 같은 이유에서 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 이 사건 건물이 상대정화구역 범위 내에 포함되는지 여부 가) 학교보건법 제5조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항의 규정에 따르면, 정 화구역 중 상대정화구역은 학교경계선으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절 대정화구역을 제외한 지역이고, 위 규정은 같은 법 제6조 제1항 각 호의 행위 및 시설 로부터 학교의 보건·위생 및 학습환경을 보호함으로써 궁극적으로 학교교육의 능률화 - 5 - 를 기하려는데 그 취지가 있으며, 학교교육은 실질적으로 그 교사와 운동장 및 강당 등 학교의 시설 내에서 이루어지므로, 위 법령에서 정화구역의 범위를 설정하는 기준 으로 삼고 있는 ‘학교경계선’은 지적공부상 학교용지의 경계선이 아니라 ‘학교교육이 실질적으로 이루어지는 공간의 경계선’이라고 보아야 한다(대법원 2008. 6. 12. 선고 2008도2152 판결 등 참조). 나) 갑 제22호증의 1, 2의 각 영상, 이 법원의 현장검증 결과 및 변론 전체의 취 지를 종합하면, 이 사건 건물 부지와 D초등학교 부지 경계선 사이의 거리는 173.5m인 사실, 이 사건 건물에서 가장 가까운 곳은 D초등학교 부지의 남서쪽 끝부분으로서 D 초등학교 병설 유치원 건물 뒤쪽의 주차장으로 쓰이는 부지이고, 학교 외부와는 담장 으로 분리되어 있는 사실을 인정할 수 있다. 다) 위 주차장 등으로 쓰이는 학교 부지는 학교 시설 중 하나로서, 학교교육을 위하여 주차장 공간이 요구되는 점, 병설 유치원 건물 자체에 접하여 있는 점, 학교 담 장 안에 있는 공간인 점 등을 고려하면 이를 학교교육이 실질적으로 이루어지는 공간 으로 봄이 타당하여 그 경계인 담장을 기준으로 이 사건 건물과의 거리를 산정하여야 할 것인바, 원고의 주장과 같이 학교 건물 자체를 기준으로 이 사건 모텔과의 거리를 산정할 것은 아니다. 라) 원고는 이 사건 건물 부지 중 주차장으로 사용되는 부분이 아닌 이 사건 건 물 자체를 기준으로 D초등학교에서 200미터 범위 안에 있는지 여부를 결정하여야 한 다는 취지로도 주장하는 것으로 보인다. 그러나 숙박업에 있어 주차장은 통상 필요한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 건물이 아니라 주차장을 포함한 이 사건 부지 전체의 경계선을 기준으로 D초등학교와의 거리를 산정함이 타당하다. - 6 - 마) 그러므로 이 사건 건물이 상대정화구역 내에 포함되는지 여부는 이 사건 건 물의 주차장 등 이 사건 건물 부지의 경계와 D초등학교의 남서쪽 주차장 쪽 담장 사 이의 거리를 기준으로 판단하여야 할 것인바, 이는 이 사건 건물 부지 및 D초등학교 부지 경계선 사이의 거리 173.5미터와 거의 같다고 할 것이므로, 결국 이 사건 건물은 학교경계선으로부터 200미터 이내인 상대정화구역 범위 내에 포함된다. 2) 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부 가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호 의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적 인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하 여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이 에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분 을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이 익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위 법하다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 나) 이 사건에서, 원고는 피고로부터 이 사건 건물의 용도변경허가를 받기 위하 여 사전절차로서 정화위원회의 심의를 거쳐 ****교육감으로부터 금지행위 및 시설의 해제를 받아야 한다는 사정을 알고 있었던 것으로 보이고, ****교육감으로부터 해제 거부를 당하였으며, 피고가 이러한 사정을 주된 근거로 이 사건 처분을 한 사정에 비 추어 보면, 원고가 주장하는 사정들만으로는, 피고가 원고에게 신뢰의 대상이 될 만한 - 7 - 어떠한 공적인 견해표명을 하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없 으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 할 수 없다. 3) 이 사건 처분이 재량을 일탈·남용하였는지 여부 가) 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 따라 시·도교육위원회 교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 정화구역 안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시·도교육위원 회 교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권 을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위하여는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서 의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행 위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해 를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하 게 판단하여야 한다(대법원 2004. 4. 23. 선고 2004두206 판결 등 참조). 나) 이 사건에서 보건대, 갑 제9, 26호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익이 피고가 이 사건 처 분으로 달성하고자 하는 학교보건위생상의 공익에 비하여 크다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분에 재량권을 일탈.남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. (1) D초등학교에서 담장 너머로, 또는 학교 건물에서, 이 사건 건물이 보이고, 이 사건 건물은 학생들이 접근 가능한 비교적 큰 길가에 노출되어 있다. - 8 - (2) 이 사건 건물 주변에 10여 개의 여관이 있으나 모두 5층 이내의 규모이고, 이 사건 건물처럼 8층인 곳은 없으며, 그 중 일부는 정화위원회의 심의를 거칠 필요가 없던 시기에 허가되었던 것이다. (3) 정화구역 내 금지행위 및 시설 해제를 위하여 정화위원회의 심의를 거치 도록 한 것은 금지 행위 및 시설로부터 학교의 보건·위생 및 학습환경을 보호함으로써 궁극적으로 학교교육의 능률화를 기하려는데 그 취지가 있으므로, 정화위원회의 결정 은 존중되어야 한다. (4) 상대정화구역 내에 있는 원고의 이 사건 건물이 8층까지 숙박시설로 용도 변경허가를 받는다면, 그 주위에 있는 기존 숙박업소의 고층화, 대형화가 예상되어 학 교의 보건.위생 및 학습환경을 보호함에 많은 문제가 발생할 수 있다. (5) 원고는 이 사건 부지에 당초 6층까지만 숙박시설로 허가가 난 것을 안 상 태에서 이 사건 부지를 매수하였는바, 6층을 초과하여 숙박시설로 허가가 나는 것이 쉽지 않다는 것을 충분히 예상할 수 있었다고 보인다. (6) 원고는 이 사건 건물 7, 8층을 이미 허가받은 근린생활시설 등 다른 용도 로 계속 사용할 수 있다. 4. 결론 따라서 원고의 주장은 모두 이유 없으므로, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사김경대 - 9 - 판사장원석 판사선민정 - 10 - ■ 관계 법령 ◯ 학교보건법 제5조 (학교환경위생 정화구역의 설정) ① 학교의 보건·위생 및 학습 환경을 보호하기 위하여 교육감은 대통령령으로 정하는 바에 따 라 학교환경위생 정화구역을 설정·고시하여야 한다. 이 경우 학교환경위생 정화구역은 학교 경 계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200미터를 넘을 수 없다. ⑤ 제1항에 따른 교육감의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육장에게 위임할 수 있다. 제6조 (학교환경위생 정화구역에서의 금지행위 등) ① 누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설 을 하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다. 13. 호텔, 여관, 여인숙 ③ 특별시장ᆞ광역시장ᆞ도지사ᆞ특별자치도지사 및 시장ᆞ군수ᆞ구청장(자치구의 구청장을 말 한다. 이하 같다) 또는 관계 행정기관의 장은 제1항에 따른 행위와 시설을 방지하기 위하여 공 사의 중지ᆞ제한, 영업의 정지, 허가(인가ᆞ등록ᆞ신고를 포함한다)의 거부ᆞ취소 등의 조치를 하여야 하며, 필요하면 시설 철거를 명할 수 있다. ◯ 학교보건법 시행령 제3조 (학교환경위생 정화구역) ① 법 제5조제1항에 따라 교육감이 학교환경위생 정화구역(이하 "정화구역"이라 한다)을 설정 할 때에는 절대정화구역과 상대정화구역으로 구분하여 설정하되, 절대정화구역은 학교출입문 (학교설립예정지의 경우에는 설립될 학교의 출입문 설치 예정 위치를 말한다)으로부터 직선거 리로 50미터까지인 지역으로 하고, 상대정화구역은 학교경계선 또는 학교설립예정지경계선으로 부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대정화구역을 제외한 지역으로 한다. 제5조 (제한이 완화되는 구역) - 11 - 법 제6조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 구역"이란 제3조제1항에 따른 상대정화구역(법 제6조제1항제14호에 따른 당구장 시설을 하는 경우에는 절대정화구역을 포함 한 정화구역 전체)을 말한다. ◯ 건축법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따 라 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장ᆞ군수ᆞ구청장의 허가를 받 거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(시설군)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군 (제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다) 에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한 다. 5. 영업시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제 2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제 64조의2, 제66조부터 제68조까지, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. 제12조(건축복합민원 일괄협의회) ① 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도ᆞ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려 - 12 - 는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지 를 확인하고, 제10조제6항 각 호와 같은 조 제7항 또는 제11조제5항 각 호와 같은 조 제6항의 사항을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여 야 한다. ◯ 건축법 시행령 제10조(건축복합민원 일괄협의회) ① 법 제12조제1항에서 "대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정"이란 다음 각 호의 규정을 말 한다. 7. 「학교보건법」 제6조. 끝.