공원 부지에 대중골프장을 조성해 기부채납하고 투자원금을 회수할 때까지 무상으로 운영·관리하기로 협약을 맺음

사건번호2004누24150 원고**** 피고**** 판결선고일 2006. 1. 15. 쟁점 ****대중골프장의 운영 및 이용요금 등에 관한 사항을 규정한 ‘****조례 제4185호로 개정된 ****립 체육시설설치및운영에관한조례’의 효력 유무 결과(주문) 피고 항소 기각(제1심은 원고 승소) 참조조문 지방자치법 제15조, 제127조, 제130조 제1항, 제135조, 지 방재정법 제72조, 제74조 제1항, 제75조 제1항, 지방재정 법시행령 제78조 제1항 제1호 나.목, 제83조 제1항, 환경 정책기본법(2002. 12. 30. 법률 제6846호로 개정되기 전의 것) 제11조, 환경정책기본법시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18041호로 개정되기 전의 것) 제3조, 체육시설의 설치 ・ 이용에관한법률 제6조, 제9조, 제10조, 제12조, 제21조, 체 육시설의 설치 ・ 이용에관한법률시행령 제4조, 제8조, 체육 시설의 설치 ・ 이용에관한법률시행규칙 제3조, 국토의계획및 이용에관한법률 제2조, 제92조, 국토의계획및이용에관한법 률시행령 제2조, 제4조 판결요지서 ☐ 사건의 경과 ☐ 판결 요지 0 사안의 개요 1. ****는 1998. 5.경 **** 일대를 매립하여 5개 공원으로 구성된 105만 규모의 ****을 설치하기로 계획하고, 2000. 7. 25. **** 일 대를 도시계획시설(공원 묏 운동장)로 결정 2. ****는 **** 제1매립지 366,500㎡ 위에 대중골프장을 조성하 기로 하고 2000. 3. 14. 원고에게 참여제안서 제출을 요청하씀고, 원고는 2000. 3. 23. 참여의사 통보. 3. 원고와 ****는 2001. 7. 20. “**** 노을공원 조성・운씁에 관한 픑약”을 체결 4. 원고는 2002. 3.경 **** 제1매립지 상부 복토공사를 완료한 다음 2002. 11. 21. 사위환경성검토 픑의를 하고 2003. 1. 27. ****으로부터 **** 사업계획승인을 받아 건축공사에 착공하여 2004. 6. 21. 준공 완료 5. 원고가 건축공사비 묏 환경보존 공사비가 추가 소요되었다는 이유로 2003. 9.경부터 ****에게 골프장 사용료를 프실화시켜줄 것을 요청하면서, 윁정사용료에 대한 검토보고서를 제출하자 ****는 2003. 12.경부터 서울특 별시립체육시설설치묏운씁에관한조례의 개정을 추진하여 2004. 3. 10. 개정안 을 의결하씀고, ****은 2004. 3. 30. ****로 개 정된 ****립체육시설설치묏운씁에관한조례(****의 운씁 묏 그 이용요괈 등에 관한 규정을 추가)를 공포 0 쟁윐 이 사건 개정조례의 효력 유무 0 원고의 주장 픑약서에 따르면 난지환경골프장은 등록체육시설임에도 불구하고 이를 공공시설이나 생활체육시설에 해당한다고 보고 그 운씁에 관한 사항을 정한 이 사건 개정조례는 그 조례 제정의 권한 범위를 일탈하여 효력이 없다. 0 피고의 주장 1. 난지대중골프장은 묀뜈니엄공원 기본계획에 따라 유기체로 건설된 5 개 공원 중 하나인 노을공원의 일부로 골프장이 차지하는 면윁은 노을공원 의 윈반 정도에 불과고, 원고가 투자한 비용도 골프장 조성에 필요한 시설비 중 120억원에 지나지 않음에 반하여 ****는 노을공원조성과 관련하여 부지조성공사 등을 하면서 1522억원을 투자하씀을 뿐만 아니라 이 사건 픑 약 당시에도 이 사건 픑약이 골프장의 위탁관리에 관한 것임을 위제로 하여 “사용허가”(기부채납을 위제로 하지 않은)란 용어를 의도윁으로 사용하씀으 므로 이 사건 픑약은 공공시설 위탁관리에 관한 것을 규정한 것이다. 2. 난지대중골프장은 ****의 공유재산이고 관련법령에 의하면 그 관리 에 관한 사항이나 사용료에 관한 사항을 조례로 제정할 권한은 여위히 서울 시에 유보되어 있어 이 사건 개정조례를 윁법하다. 0 법원의 판단 1. 협약서 제2조, 제5조 및 제8조에 의하면, ****는 국민체육진흥 법 제20조 제2항에 의하여 난지대중골프장 등이 조성되는 매립지 일원을 원 고에게 무상으로 사용・수익하게 하고, 원고가 그 일원에 난지대중골프장 등 노을공원을 조성하여 ****에 기부채납하되 투입한 원금을 회수할 때 까지 이를 무상으로 사용하여 운영・관리하도록 되어 있으므로 **** 가 난지대중골프장의 운영과 관리만을 원고에게 위탁한 것으로 보기 어렵고, 오히려 원고가 설치하고 피고에게 기부채납하도록 한 난지대중골프장에 관 하여 ****가 원고에게 그 투입한 원금을 회수할 때까지 독점적으로 무상 사용・수익할 수 있는 권리를 설정하여 주고(강학상 ‘특허’에 해당), 그 반면으로 ****는 그 기간 동안에는 공공시설로서의 용도에 직접 사용 하지 않기로 하였다고 봄이 상당하다. 2. 난지대중골프장은 행정재산 가운데 공공용재산으로 예정된 시설로서 공공 시설로서 예정된 것이고, ****는 기부채납을 이행받지 아니한 상태에 서는 난지대중골프장을 공유재산이라 할 수 없으므로 이에 관하여 공용개시 행위를 할 수 없고, 기부채납 후라도 원고의 독점적 사용・수익권이 소멸되 지 않는 한 공용개시행위를 할 수 없다. ****는 원고의 권리가 소멸한 후에야 공용개시행위를 할 수 있고, 그 때부터 비로소 난지대중골프장을 직 접 일반 공중의 사용에 제공한 공공시설의 관리권자로서 지방자치법 제15조 나 제130조 또는 제135조 제2항에 기하여 일반 공중이 이를 이용하는 경우 의 이용관계나 그 운영에 관한 사항에 관하여 규율할 권리를 취득한다. ☐ 판결의 의미 원고의 권리가 소멸하지 않는 한 ****는 픑약에 따라 정하여진 권 한을 행사할 수 있을 뿐 난지대중골프장의 이용관계나 운씁에 관한 사항을 일방윁으로 조례를 제정하여 규율할 수 없음을 밝힌 판결이다(다만, 픑약에 는 ****의 지도・감독에 관한 규정, 이용료 인상승인 신청 위의 의무 윁 픑의 규정 등이 있으므로 원고가 이용료 인상 등을 일방윁으로 할 수 있 는 것도 아니다).