의사가 외국인근로자 진료를 내국인 진료로 가장해 진료기록부를 거짓 작성하고 요양급여비용을 부정수급함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2024구합74410 의사면허자격정지처분취소 원 고A 피 고보건복지부장관 변 론 종 결2025. 4. 17. 판 결 선 고2025. 5. 1. 주 문 1. 피고가 2024. 1. 16. 원고에 대하여 한 의사면허 자격정지 15일 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 주소지에서 ‘****’을 개설.운영하는 의사이다. - 2 - 나. 원고는 2010. 5. 17.경 실시한 현지조사(조사대상기간: 2007. 10.부터 2010. 3.까 지 총 30개월)에서 ‘일부 수진자가 실제 내원하여 진료하지 않았으나 내원하여 진료한 것처럼 진료기록부를 거짓으로 작성하고 진찰료 등의 요양급여비용 합계 18,010,380원 을 부정수급’한 사실이 적발되었으나(이하 ‘2010년 위반행위’라 한다), 피고는 원고의 위반행위가 ｢의료관계 행정처분 규칙｣ 제4조 [별표] 행정처분기준(이하 ‘이 사건 행정 처분기준’이라 한다)의 2. 개별기준상으로는 의사면허 자격정지 3개월 및 요양기간 업 무정지 30일에 처할 사유에 해당하나 ****이 ‘농어촌 등의 의료기관으로서 그 지역주 민이 이용할 수 있는 의료기관이 1개소만 있는 경우’에 해당한다는 이유로, 2011. 10. 4. 원고에게 이 사건 행정처분기준 1. 공통기준 라.목 3)에 따라 ‘의사면허 자격정지 및 요양기관 업무정지 처분을 모두 면제’하니 향후에는 위반행위가 없도록 각별히 주의하 라는 ‘종결처리 알림’ 통보를 하였다. 다. 2018. 11. 22. ****에서 일하는 어떤 외국인근로자가 아파서 그의 동료로서 건 강보험가입자였던 내국인 C가 그 외국인근로자를 데리고 ****을 내원하였는데, 원고 는 그 외국인근로자에게 건강보험을 적용하여 저렴한 비용으로 치료를 받을 수 있도록 해주기 위해 마치 내국인 C에 대한 진료행위를 한 것처럼 진료기록부를 거짓으로 작 성하고 진찰료 등의 요양급여비용을 부정수급하였다(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다). 당시 ****에서 근무했던 간호조무사가 2019. 1.경 원고에게 불만을 품고 이 사건 위 반행위를 신고함에 따라 2019. 3.경 현장조사가 실시되었고, 원고에 대하여 의료법위반 죄(진료기록부 거짓 작성)로 벌금 70만의 형이 확정되었다(광주지방법원 해남지원 2023. 4. 20.자 2023고약*** 약식명령). 라. 피고는, ****이 ‘농어촌 등의 의료기관으로서 그 지역주민이 이용할 수 있는 의 - 3 - 료기관이 1개소만 있는 경우’에 해당하나 이 사건 위반행위가 2010년 위반행위에 이어 진료기록부 거짓 작성 2차 위반에 해당한다는 이유로, 2024. 1. 16. 원고에 대하여 의 료법 제22조 제3항, 제66조 제1항 제3호, 이 사건 행정처분기준의 1. 공통기준 라.목 3) 및 2. 개별기준 가.목 15)를 적용하여 개별기준상 자격정지 1개월에서 1/2 감경한 ‘의사면허 자격정지 15일 처분’을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 갑 제1~26호증, 을 제1~15호증, 변론 전체의 취지 2. 처분의 위법 여부 가. 관계 법령: 별지와 같다. 나. 처분사유의 인정 여부 1) 원고는 ① 관련 약식명령과 이 사건 처분서에는 원고의 위반행위 일자가 “2018. 11. 25.경”이라고 기재되어 있으나, 내국인 C가 ****을 내원한 날짜는 ‘2018. 11. 22.’ 이고, 실제 원고가 2018. 11. 25.경 이 사건 위반행위를 한 사실이 없으며, ② 2018. 11. 22. 내국인 C도 아파서 외국인근로자와 함께 내원하였고, 내국인 C에 대해 실제 진료하고 진료기록부를 사실대로 작성하고 요양급여비용을 청구하였고, 외국인근로자 에 대해서는 진료기록부 작성하지 않은 채 무료로 진료해 준 것이므로, 이 사건 처분 의 처분사유는 존재하지 않는다고 주장한다. 2) 그러나, 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면 그 확인서가 작성자의 의사에 반 하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 참조). 뿐만 아니라, 행정 - 4 - 소송의 수소법원이 관련 형사재판의 사실 인정에 구속되는 것은 아니지만, 이미 확정 된 관련 형사재판에서 인정한 사실은 당해 행정소송에서도 유력한 증거자료가 되므로, 해당 행정소송에서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 형사재판의 사실 판단을 채용하 기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다 (대법원 2016. 12. 29. 선고 2016두40016 판결 참조). 3) 원고가 현장조사 과정에서 이 사건 위반행위를 인정하는 확인서(을 제14호증)에 서명.날인한 사실이 있고 관련 약식명령에 대해 불복하지 않아 그대로 확정되었으므 로, 이 사건 처분사유는 넉넉히 증명되었으며, 이와 다른 원고의 사실오인 주장은 받아 들일 수 없다. 4) 위 확인서에는 이 사건 위반행위 일자가 “2018. 11. 22.”로 기재되어 있는 반면, 검사의 약식공소장에 따른 관련 약식명령의 범죄사실에는 이 사건 위반행위 일자가 “2018. 11. 25.경”으로 기재되어 있고 이 사건 처분서에도 관련 약식명령의 범죄사실을 그대로 따라 이 사건 위반행위 일자가 “2018. 11. 25.경”으로 기재되어 있기는 하다. 검사의 약식공소장에서 이 사건 위반행위 일자를 현장조사 결과와 달리 특정한 경위가 분명하지는 않으나(단순 오기일 수도 있고, 피의자나 참고인의 진술에 따라 햔장조사 결과와는 달리 일자를 특정하였을 수도 있다), 접미사 “~경(頃)”이란 표현은 특정시점 을 의미하는 것이 아니라 그 시점과 가까운 무렵을 의미하므로 ”2018. 11. 25.경”이란 넓은 표현에는 이 사건 위반행위의 실제 일자인 “2018. 11. 22.”도 포함된다고 볼 수 있고, 일자 불특정으로 원고의 방어권 행사에 실질적인 지장이 초래된 것도 아니므로, 이 사건 처분서에서 이 사건 위반행위 일자를 다소 부정확하게 기재하였다는 점만으로 처분사유를 부정하여 이 사건 처분이 위법하다고 보아 취소할 사유는 아니라고 봄이 - 5 - 타당하다. 다. 제재처분양정에 관한 처분기준 위반 여부 1) 의료법 제68조의 위임에 따른 이 사건 행정처분기준의 2. 개별기준 가.목 15)은 의료법 제22조 제3항을 위반하여 진료기록부 등을 거짓으로 작성한 경우에 기본으로 자격정지 1개월 처분을 하도록 규정하는 한편, 1. 공통기준 라.목 3)은 농어촌 등의 의 료기관으로서 그 지역주민이 이용할 수 있는 의료기관이 1개소만 있는 경우 자격정지 에 해당하는 위반행위 ‘1차 위반’ 시에는 처분을 면제하고, ‘2차 위반’ 시에는 개별처분 기준의 1/2 범위에서 감경하여 처분할 수 있도록 규정하고 있다. 이 사건 쟁점은, 이 사건 위반행위가 이 사건 행정처분기준 중 1. 공통기준 라.목 3)의 적용에서 ‘1차 위반’ 에 해당하는지, 아니면 ‘2차 위반’에 해당하는지 여부이다. 2) 이 사건 행정처분기준의 적용에서 ‘위반사항의 횟수’는 1. 공통기준 다.목에 규정 된 대로 ‘직전 행정처분의 효력발생일부터 1년[제2호 가.목 16)의 위반행위에만 5년] 이내에 다시 개별기준의 같은 위반행위가 적발된 경우’인지에 따라 산정하여야 한다. 이에 따르면 원고는 진료기록부 거짓 작성이 포함된 2010년 위반행위에 대한 2011. 10. 4.자 처분면제통보일부터 7년 이상 경과한 후 2018. 11. 25.경 이 사건 위반행위가 이루어졌고 2019. 1.경 신고와 2019. 3.경 현장조사를 통해 이 사건 위반행위가 적발되 었으므로, 2011. 10. 4.자 처분면제통보를 직전 행정처분으로 본다고 하더라도 이 사건 위반행위는 2차 위반이 아니라 ’1차 위반‘에 해당한다고 보아야 한다. 3) 피고는, ’위반사항의 횟수‘에 관한 1. 공통기준 다.목 규정은 ’위반사항 횟수에 따 른 가중처분‘의 경우에만 적용되는 것이며, 1. 공통기준 라.목 규정은 감경에 관한 것이 므로 다.목에서 정한 위반사항의 횟수 산정방법이 아니라 ’있는 그대로에 따른 자연적 - 6 - 인 횟수 산정방법‘에 따라 진료기록부 거짓 작성 ’2차 위반‘에 해당하는 것으로 보아야 한다고 주장한다. 그러나 피고의 주장대로 해석할 경우 1. 공통기준 다.목 규정의 ’위반 행위 횟수‘의 의미와 라.목 규정의 ’위반행위 횟수‘의 의미가 달라지는 결과가 되는데, 이는 ’동일한 법령에서의 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석.적용되어야 한다‘는 법령해석의 기본원칙(대법원 1997. 9. 9. 선고 97 누2979 판결 등 참조)에 반하므로 받아들일 수 없다. 4) 위와 같이 해석할 경우, 원고와 같이 격오지 농어촌에서 지역 내 1개소뿐인 의료 기관을 개설.운영하는 의료인의 경우 1년 마다 같은 위반행위를 반복하더라도 이 사 건 행정처분기준의 1. 공통기준 라.목에 따라 매번 ’1차 위반‘에 해당하여 제재처분을 면제받는 결과가 초래되어 부당하지 않은지 라는 의문이 들 수 있다. 그러나 1. 공통기 준 라.목은 의료인을 보호하거나 특별한 혜택을 부여하기 위한 것이 아니라 지역에 의 료기관이 1개소밖에 없는 격오지에서 거주하는 주민들의 의료접근권을 보장하기 위한 취지의 규정이라는 점을 우선 고려하여야 하고, 부조리한 결과는 피고가 의료기관의 휴업.폐업을 초래할 수 있는 자격정지.면허취소 등 처분의 면제 대신에 과징금과 같 은 금전적 제재처분을 하도록 하는 규정을 신설하거나, 위반행위 횟수 산정기준이 되 는 기간 1년을 3년 내지 10년으로 연장하는 등의 제도적 개선으로 해결할 수 있다. 뿐 만 아니라, 이 사건 행정처분기준의 1. 공통기준 라.목은 ’임의적 감면‘ 규정이므로, 행 정청이 감면사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감면사유에 해당하지 않는 다고 오인하여 감면하지 않았다면 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈.남 용으로 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 되는 것이지만, 행정청이 감면사유까지 고려하고도 감면하지 않기로 결정하여 개별기준대로 의사면허 자격정지처분을 한 경우 - 7 - 에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으며(대법원 2019. 12. 27. 선고 2017두48307 판 결 참조), 반드시 감면할 의무가 있는 것은 아니어서 개별 사안별로 달리 판단할 필요 가 있다. 5) 결국 이 사건 위반행위가 ’2차 위반‘에 해당한다는 전제에서 이루어진 이 사건 처 분은 이 사건 행정처분기준의 1. 공통기준 라.목의 의미를 오해하여 처분양정에 관한 재량권을 일탈.남용한 것이므로 위법하다고 보아야 한다. 6) 또한 이 사건 처분양정(자격정지 15일)의 실질적 정당성에 관하여 나아가 살펴보 더라도, 이 사건 위반행위는 비록 우리 실정법령에 위배되기는 하지만 외국인근로자를 도우려는 선의에서 비롯된 단 1회 위반에 불과하고, 그로 인해 국민건강보험공단 재정 에 미친 손해가 진료비 공단부담금 9,220원에 불과한(을 제11호증) 극히 경미한 위반 행위인 점, 개별 법률에서 어떤 위반행위에 대하여 제재수단으로 형벌과 행정제재처분 을 이중적으로 규정한 것 자체가 위헌은 아니라고 하더라도 실제 법집행에서 이중적 제재의 총량이 과중하다면 비례원칙에 위배되어 위법하다고 보아야 하는데, 위와 같이 극히 경미한 단 1회 위반행위에 대해 원고에게 이미 벌금 70만원의 형벌이 가해졌으므 로, 이것에 더하여 의사면허 자격정지 15일 처분을 하는 것은 굳이 필요하지 않은 과 중한 제재라고 보인다. 따라서 원고 개인에 대한 제재 총량의 비례원칙 준수 측면에서 나 지역주민들의 의료접근권 보장이라는 공익적 측면에서나 원고에 대해서는 이 사건 행정처분기준의 1. 공통기준 라.목 규정의 본래 취지에 따라 처분을 면제하는 것이 타 당하다고 판단된다. 3. 결론 그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 청구를 인용하고, 소송비용은 패소한 - 8 - 피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. - 9 - [별지] 관계 법령 ◈ 의료법 제22조(진료기록부 등) ③ 의료인은 진료기록부등을 거짓으로 작성하거나 고의로 사실과 다르 게 추가기재ᆞ수정하여서는 아니 된다. 제66조(자격정지 등) ① 보건복지부장관은 의료인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면(제65 조제1항제2호의2에 해당하는 경우는 제외한다) 1년의 범위에서 면허자격을 정지시킬 수 있다. 이 경우 의료기술과 관련한 판단이 필요한 사항에 관하여는 관계 전문가의 의견을 들어 결정 할 수 있다. 3. 제17조제1항 및 제2항에 따른 진단서ᆞ검안서 또는 증명서를 거짓으로 작성하여 내주거 나 제22조제1항에 따른 진료기록부등을 거짓으로 작성하거나 고의로 사실과 다르게 추가 기재ᆞ수정한 때 제68조(행정처분의 기준) 제63조, 제64조제1항, 제65조제1항, 제66조제1항에 따른 행정처분의 세부적인 기준은 보건복지부령으로 정한다. ◈ 의료관계 행정처분 규칙 제4조(행정처분기준) ｢의료법｣ 제68조와 ｢의료기사 등에 관한 법률｣ 제25조에 따른 행정처분 기준은 별표와 같다. [별표] 행정처분기준(제4조 관련) 1. 공통기준 다. 위반사항의 횟수에 따른 행정처분(가중처분)의 기준은 최근에 행한 행정처분을 받은 후 1년(제2호가목16)의 위반행위는 5년) 이내에 다시 개별기준의 같은 위반행위를 하여 행 정처분을 행하는 경우에 적용한다. 이 경우 기준 적용일은 같은 위반사항에 대하여 최근 에 실제 행정처분의 효력이 발생한 날(업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과하는 경우 에는 최근에 과징금처분을 한 날)과 다시 같은 위반행위를 적발한 날을 기준으로 한다. 라. 행정처분기관은 의료관계법령의 위반행위가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이 규 칙에서 정하는 행정처분기준에도 불구하고 그 사정을 고려하여 해당 처분의 감경기준 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 다만, 제2호가목8)·10)과 같은 호 다목7)의 위반행 위가 다음 2)에 해당하거나 같은 호 가목16)의 위반행위가 다음 1)부터 3)까지의 규정에 해당하는 경우에는 해당 처분을 감경할 수 없다. - 10 - 감경대상 감경기준 자격정지·업무정 지 또는 영업정 지 면허취소 허가취소·등록취소 또는 폐쇄 3) 농어촌 등의 의료기관으로서 그 지 역주민이 이용할 수 있는 의료기관 이 1개소만 있는 경우 또는 그 밖 에 행정처분기관이 보건의료 시책 상 필요하다고 인정하는 경우 1차 위반: 면제 2차 위반: 해당 처분기준의 2분 의 1의 범위에서 감경 1차 위반: 면제 2차 위반: 4개 월 이상의 자격 정지처분 1차 위반: 면제 2차 위반: 4개월 이 상의 업무정지 또는 영업정지 처분 2. 개별 기준 가. 의료인이 「의료법」(이하 이 표에서 "법"이라 한다) 및 「의료법 시행령」(이하 이 표에 서 "영"이라 한다)을 위반한 경우 [끝] 위 반 사 항근 거 법 령행정처분기준 15) 법 제22조를 위반하여 진료기록 부등을 거짓으로 작성하거나 고 의로 사실과 다르게 추가기재·수 정한 경우 또는 진료기록부등을 보존하지 아니한 경우 법 제66조제1 항제3호 및 제 10호 자격정지 1개월