사업시행기간이 지난 뒤에 실시계획 변경승인을 받아 토지 수용을 계속하려 한 처분

- 1 - 부 산 고 등 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건2008누1115 산업단지개발사업(****)실시계획변경(기간연장) 승인취소 원고, 피항소인**** **** 대표이사 **** 소송대리인 법무법인 □□종합법률사무소, 담당변호사 **** 피고****광역시장 피고보조참가인**** 및 항소인**** 대표이사 **** 소송대리인 법무법인 ♤♤, 담당변호사 **** 제 1 심 판 결****지방법원 2008. 1. 30. 선고 2007구합1815 판결 변 론 종 결2008. 7. 11. 판 결 선 고2008. 7. 25. 주 문 - 2 - 1. 피고 보조참가인의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 피고 보조참가인이 부담한다. 3. 피고가 2006. 7. 19. 피고 보조참가인에 대하여 한 산업단지개발사업실시계획승인처 분은 당심 판결 확정시까지 그 집행을 정지한다. 청구취지 묏 항소취지 제1심판결을 취소한다. 피고가 2006. 7. 19. 피고 보조참가인 ****(이하 ‘참가인’이라 한다)에 대하여 한 산업단지개발사업실시계획승인처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 등 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1호증의 1, 2, 갑2호증의 1, 2, 3, 갑5 호증, 갑13호증의 12 내지 25, 갑20호증, 을나1호증, 을나2호증의 1 내지 13, 을나3호 증의 1, 2, 3, 4, 을나15호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다. 가. 참가인은 택시여객 자동차 운송사업 등을 목적으로 1979. 9. 13. 설립된 회사로 서(본점소재지 : **** 남구 ), 피고는 2004. 5. 13. ****.미포국가산업단지(1975. 6. 23. 건교부 고시 제107호로 지정)로 지정된 토지 중 아래 [표] 기재 19필지 총면적 8,055㎡(공장용지 6,524㎡, 도로 1,531㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여, 참가 인을 사업시행자로, 사업목적을 “자동차폐차장 부지조성사업(사업시행기간 : 2004. 5.경 ～ 2005. 12. 31.)”으로, 사업명칭을 “**** 공장부지 조성사업”으로, 수용.사용할 - 3 - 순번지 번지목면적(㎡)소유자순번지 번지목면적(㎡)소유자 1646-4답234 ****광역시 11 1286-62 천35 ****외7인 2649-2답27 **** (2000.10.10. **** 로부터 매수) 12 1286-119 천44 **** 3649-3답18213 1286-120 천280 4650답1,61614 1286-121 천375 5651답1,33915 1286-122 천100 6650-3답151 ****광역시 16 1286-123 천77 7652-1답2,001 원고 (2006.6.14. ****으로 부터 매수) 17 1286-124 전458 ****외2인 8****답12918 1286-125 전550 9652-3답204 ****19 1286-126 천100 **** 10 1286-59 천153 ****총 면 적8,055 토지를 이 사건 토지로 한 산업단지개발사업시행자(이하 ‘사업시행자’라 한다) 지정 및 산업단지개발실시계획(이하 ‘실시계획’이라 한다)을 승인하였다. 나. 피고는 위 사업시행기간이 경과하여 실시계획의 효력이 상실된 후인 2006. 2. 17. 위 실시계획에 대하여 사업시행기간을 2006. 12. 31.까지 연장하는 실시계획변경승 인을 하였으나, 뒤에서 보는 바와 같이 중앙토지수용위원회의 지적으로 사업시행기간 경과 후 기간 연장을 신청한 것이 잘못임을 안 참가인이 취소를 신청함에 따라 2006. 7. 10. 위 실시계획변경승인을 취소하였다가, 참가인이 2006. 7. 13. 실시계획을 다시 신청하자 2006. 7. 19. 참가인에 대하여 사업시행기간을 2006. 7.부터 2007. 12. 31.까 지로 하는 것 외에는 이전과 같은 내용의 실시계획을 승인하고(이하 ‘이 사건 처분’이 라 한다), 그 다음날 이를 관보에 고시하였으며, 2007. 12. 12. 사업시행기간을 2006. 7.부터 2008. 12. 31.까지로 하는 것 외에는 이 사건 처분과 같은 내용의 실시계획변경 (기간연장)을 승인하였다. 다. 원고는 1995. 5. 6. 전자부품 제조업 등을 목적으로 본점소재지를 이 사건 토지 - 4 - 와 접한 **** 북구 연암동 597-3번지로 하여 설립되었는데, 공장을 증설하기 위해 2006. 6. 14. ****으로부터 이 사건 토지 중 일부인 **** ****, 같은 동 **** 토지(위 표 순번 7, 8번)를 매수하여 2006. 6. 30. 원고 앞으로 소유권이전등 기를 마쳤다. 라. 참가인은 2007. 12. 20. 중앙토지수용위원회로부터 수용재결(수용개시일 : 2008. 2. 7.)을 받고, 그에 따라 2008. 2. 4. 원고 등 이 사건 토지 소유자들(참가인은 제외)을 피공탁자로 하여 수용보상금 합계 1,140,378,020원을 공탁한 후, 2008. 2. 12. 참가인 앞으로 그 소유권이전등기를 마쳤다. 2. 본안전 항변에 관한 판단 가. 참가인의 주장 원고는 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 다툴 법률상 이익이 없다. (1) 산업단지가 지정되면 그때부터 산업단지 내 토지소유자는 건축 등의 토지이용 행위를 제한받게 되므로 토지소유자는 산업단지지정에 대하여 위법.부당을 다툴 수 있으나, 산업단지개발계획에 정해진 범위 안에서 사업시행자가 사업을 시행하는데 필 요한 세부 사항을 정한 것에 불과한 실시계획승인인 이 사건 처분으로 토지소유자인 원고의 권리.의무에 변동을 가져오는 것이 아니다. (2) 설령, 실시계획이 토지 소유자인 원고의 권리.의무에 변동을 가져온다 하더라 도, 이 사건 처분은 2004. 5. 13. 승인받은 실시계획을 추진하기 위한 것으로 위 2004. 5. 13.자 실시계획과 별개의 처분으로 볼 수 없으므로, 위 2004. 5. 13.자 실시계획승인 이후 이 사건 토지 일부를 취득한 원고는 이 사건 처분의 효력을 다툴 수 없고, 그뿐 만 아니라 이 사건 처분 이후 있은 2007. 12. 12.자 실시계획변경승인으로 이 사건 처 - 5 - 분은 그 효력을 상실하였다. (3) 참가인은 이 사건 처분 이후 수용재결절차를 거쳐 보상금을 공탁하고 원고 소 유의 토지에 대하여 참가인 명의로 소유권이전등기까지 마쳤으므로, 원고는 이 사건 처분을 다툴 수 없고, 다만 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2006. 9. 27. 법률 제 8014호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제22조 제4항에 의하여 준용되는 공 익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제83 조의 이의신청이나 제85조의 행정소송으로 수용재결을 다툴 수 있을 뿐이다. 나. 판단 (1) 첫 번째 주장을 본다. 참가인은 사업시행자로서 법 제22조 제1항에 의하여 사업에 필요한 이 사건 토 지(참가인 소유 토지 제외)를 수용할 수 있는데, 그 사업인정 및 사업인정 고시와 관련 하여 법 제6조 제4항 단서 및 제22조 제2항의 규정에 의하면, 사업시행자 및 수용.사 용할 토지 등의 세목이 포함된 국가산업단지의 지정.고시가 있는 때에는 그때 공익사 업법상에 의한 사업인정(제20조 제1항) 및 사업인정의 고시(제22조 제1항)가 있는 것으 로 보나,　 예외적으로 부득이하게 국가산업단지 지정 후 사업시행자와 수용.사용할 토 지 등의 세목을 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 그때 비로소 공익사업법상의 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다고 되어 있다. 앞서 본 바와 같이, 이 사건 토지가 1975. 6. 23. 국가산업단지로 지정되었으나 당시에는 사업시행자와 이 사건 토지를 수용.사용할 토지로 지정되지 않았고, 2004. 5. 13.자 사업시행자지정 및 실시계획승인에 의하여 참가인을 사업시행자로, 이 사건 토지를 수용.사용할 토지로 지정되었으며, 위 실시계획이 사업시행기간 경과로 효력 - 6 - 이 상실된 후, 이 사건 처분을 통해 다시 이 사건 토지가 수용.사용할 토지로 지정되 고 이러한 내용이 산업단지개발계획에 포함되었으므로, 위 법 규정에 따라 이 사건 처 분 및 고시가 있는 때에 비로소 공익사업법상에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보게 되고, 따라서 공익사업법상의 사업인정으로 보는 이 사건 처분으로 인하여 소유 토지를 수용당할 처지에 놓인 원고는 이를 다툴 법률상 이익이 있다. 또 한 법 제16조 제2항에 의하면, 산업단지지정권자는 사업시행자가 실시계획에서 정한 기간 내에 산업단지개발사업을 완료하지 아니한 경우에는 다른 사업시행자를 지정하여 당해 산업단지개발사업을 시행할 수 있으므로, 이 사건 처분이 취소되면 참가인의 사 업시행자 지정 취소가 불가피하고, 그런 경우 원고는 법 제16조 제1항 제6호에 의하여 산업단지 안의 토지 소유자의 자격으로 이 사건 토지(또는 일부)에 대한 사업시행자로 지정될 수 있으므로, 그러한 점에서도 원고는 이 사건 처분을 다툴 법률상 이익이 있 다. (2) 두 번째 주장을 본다. 참가인이 피고로부터 승인받은 위 2004. 5. 13.자 실시계획승인은 당초 승인받 은 사업시행기간(2005. 12. 31.까지)이 경과함으로써 그 효력이 상실되었고(또한 2006. 7. 10. 피고에 의해 그 승인이 취소되기도 하였다), 그 이후에 있은 이 사건 처분은 위 실시계획승인과는 별도로 이루어진 사실, 원고는 이 사건 처분이 있기 전에 이 사건 토지 일부를 매수하여 2006. 6. 30. 그 소유권이전등기를 마친 사실은 앞서 본 바와 같 으므로, 원고는 이 사건 처분 이전에 이 사건 토지 일부를 매수함으로써 이 사건 처분 을 다툴 법률상 이익이 있다. 또한, 위 2007. 12. 12.자 실시계획변경승인은 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분 - 7 - 의 사업시행기간만을 일부 연장한 것에 불과하여 위 실시계획변경승인으로 이 사건 처 분의 효력이 상실되지는 않으므로, 원고는 여전히 이 사건 처분을 다툴 법률상 이익이 있다. (3) 세 번째 주장을 본다. 법 22조 제4항에 의해 준용되는 공익사업법 제48조 제1항에 의하면, 사업시행 자가 사업의 폐지.변경 그 밖의 사유로 인하여 사용할 필요가 없게 된 때에는 지체없 이 당해 토지를 소유자에게 반환하여야 하므로, 비록 참가인이 수용재결절차를 통해 원고 소유의 토지에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다 하더라도 수용재결의 전제가 된 이 사건 처분이 취소되면 위 토지를 원고에게 반환할 의무가 있으므로, 원고는 여전히 이 사건 처분을 다툴 법률상 이익이 있다. (4) 따라서 참가인의 본안 전 항변은 모두 이유 없다. 3. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 참가인은 자동차폐차장 부지조성을 목적으로 사업계획승인을 받았으나 이 사건 토지(참가인 소유 토지 제외)를 매입하거나 수용절차를 거쳐 사업에 착수하려는 노력 은 하지 않은 채 수년에 걸쳐 사업시행기간만을 연장함으로써 사실상 위 사업을 추진 할 의사가 없다고 보아야 하는데, 피고가 이러한 참가인에게 사업시행기간을 연장해주 는 것과 같은 이 사건 처분을 한 것은 재량권 행사시 고려해야 할 사항을 충분히 고려 하지 않은 것으로서 재량권 일탈.남용에 해당하여 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. - 8 - 다. 인정사실 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1호증의 1, 2, 갑2호증의 1, 2, 3, 갑4호증의 1, 2, 갑5호증, 갑8호증의 1, 갑9호증의 1, 2, 3, 갑10호증의 1, 갑11호증, 갑 12호증, 갑13호증의 1 내지 11, 갑14호증, 갑15호증, 갑16호증, 갑17호증, 갑18호증의 1, 갑19호증의 1 내지 6, 갑21호증, 을1호증, 을12호증, 을나1호증, 을나19호증, 을나15 호증의 각 기재에 제1심증인 김◉◉ 및 당심증인 김▤▤의 각 증언에 변론 전체의 취 지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 을나4호증의 1, 2, 을나7호증, 을나11호증의 1, 2 의 각 기재는 위 인정에 방해가 되지 아니한다. (1) 주식회사 ****(이하 ‘****’라 한다)는 1급자동차 정비사업 등을 목 적으로 1995. 1. 27. 설립된 회사로서, 경상남도로부터 1995. 2. 20. 이 사건 토지 중 14필지 총면적 8,014㎡(공장부지 6,432㎡, 도로 1,582㎡)에 대하여 자동차 정비공장 부 지조성을 목적으로 하여 그 사업시행자로 지정받고, 1995. 4. 20. 실시계획(사업시행기 간 : 1995. 7. ～ 1997. 3. 31.)을 승인받았으며, 1996.경 위 [표] 순번 2 내지 5 토지 (이하 ‘위 폐차장 부지’라 한다) 위에 철골조 루프판넬지붕 단층공장 건물을 축조하여 폐차장을 운영하였다. (2) ****는 피고로부터 1998. 5. 11. 부지매입지연을 이유로 사업시행기간을 1999. 3. 31.까지로 연장하는, 1998. 6. 12. 사업목적을 자동차 폐차장 부지조성사업으 로 변경하는 실시계획변경승인을 받았고, 2000. 5. 22. 사업시행기간을 2000. 12. 31.까 지로 하여 다시 연장받았으나 사업을 완료하지 아니한 채 경영악화 등으로 2000. 10. 11. 위 폐차장 부지와 그 지상건물을 참가인에게 매도하고, 2000. 12. 11. 주주총회 결 의로 해산하면서 이사 김▤▤을 청산인으로 선임하였으며, 김▤▤이 ****의 경 - 9 - 영악화로 인하여 법인이 해산절차를 거치고 있어 사업을 추진할 능력이 부족하다는 이 유로 2004. 4. 23. 피고에게 사업시행자 지정 및 실시계획승인을 취소해 줄 것을 신청 하여 2004. 4. 29. 피고로부터 그 신청에 따른 취소를 받았다(앞서 본 바와 같이 qq qqq가 최종 승인받은 사업시행기간은 2000. 12. 31.까지이므로 그 기간이 경과함으 로써 위 실시계획승인의 효력은 자동적으로 상실되므로, 굳이 피고로부터 실시계획승 인의 취소를 받을 필요는 없었다). (3) 참가인의 대표이사 ****는 2000. 3.경 주식양도.양수방식으로 ****를 인수한 후 위 폐차장 부지에 관하여 2000. 11. 8. 참가인 앞으로 소유권이전등기를 마 치고, 그 무렵부터 처인 이♣♣ 명의로 ‘qq종합폐차장’이란 상호로 폐차장을 계속 운 영하였고(2003. 10. 16. 이♣♣ 명의로 사업자등록이 됨), 한편, 참가인의 임원으로 2001. 3. 31. 취임한 대표이사 ****, 이사 김▤▤, 이♣♣, 감사 황▼▼은 2000. 3. 3. ****에서 같은 직위에 취임하여 해산 당시까지 재직하였다. (4) 참가인은 앞서 본 바와 같이 2004. 5. 13. 피고로부터 최초 사업시행자 지정 및 실시계획승인을 받았으나 그 사업시행기간(2004. 5. 12. ～ 2005. 12. 31.) 내에 이 사건 토지 소유자들과 매수협의를 시도하는 등의 노력을 기울이지 않다가, 2006. 1. 27. 보상협의 지연을 이유로 사업시행기간을 2006. 12. 31.까지 연장하는 실시계획변경 승인을 신청하였고, 이에 피고는 2006. 2. 17. 사업시행기간이 이미 지났음에도 만연히 참가인에 대하여 위 기간을 연장하는 실시계획변경을 승인하였다. (5) 참가인은 위 실시계획변경승인을 근거로 2006. 3.경 중앙토지수용위원회에 수 용재결을 신청하였으나, 중앙토지수용위원회가 위 실시계획변경은 사업시행기간이 지 난 후에 하여 그 효력이 상실되었다는 이유로 수용재결 신청을 반려하자, 위 실시계획 - 10 - 승인을 취소한 후 다시 실시계획승인을 받고자 2006. 7. 10. 피고에게 위 2004. 5. 13. 자 실시계획승인을 취소해 줄 것을 신청하였고, 이에 피고는 앞서 본 바와 같이 신청 당일 위 실시계획승인을 취소하였다가 참가인의 2006. 7. 13.자 신청에 따라 2006. 7. 19. 다시 이 사건 처분을 하고, 그 다음날 이를 관보에 고시하였다. (6) 한편, 원고는 국내.외 업체들로부터 반도체 납품 주문량이 늘어나 공장증설이 불가피하여 근처에 공장부지를 물색하다가 위 폐차장 부지가 최적지로 판단하고, 2005. 12.경 참가인에게 매각의사를 타진하여 매각의사가 있음을 확인하고 2006. 7.경 까지 수차례에 걸쳐 협상을 하였으나, 매매대금에 관한 견해 차이로 인해 계약체결에 이르지 못하였고, 그 후 참가인은 2006. 7. 28. 원고 등 이 사건 토지(참가인 소유 토 지 제외)의 소유자들에게 협의를 제안하는 서면을 형식적으로 보내고는 그 소유자들과 실질적인 매수협상은 하지 않은 채 2006. 9. 26. 중앙토지수용위원회에 수용재결을 다 시 신청하였다. (7) 중앙토지수용위원회는 수용토지 소유자들로부터 이의를 받고 검토한 결과 참 가인의 사업계획에 비추어 이 사건 토지(참가인 소유 토지 제외) 전부를 수용하는 것 은 불필요하다고 판단하고, 이를 이유로 2007. 6. 22. 피고에게 사업시행토지의 규모를 필요 최소한의 면적으로 축소하여 실시계획을 변경해줄 것을 요청하였으나, 피고로부 터 위 요청에 대한 명확한 응답을 받지 못하여 한동안 수용절차를 진행하지 않다가, 2007. 12. 20. 이 사건 처분이 당연무효이거나 취소되지 않은 한 스스로의 판단 아래 이 사건 토지 중 일부를 제외할 수는 없음을 이유로, 이 사건 토지(참가인 소유 토지 제외) 전부에 대하여 수용개시일을 2008. 2. 7.로 하는 수용재결을 하였다. 라. 판단 - 11 - 법 제16조 제2항, 제48조 제1항에 의하면, 산업단지개발사업의 사업시행자로 지 정된 자가 실시계획에 정해진 시행기간 내에 사업에 착수하지 않거나 사업을 완료하지 아니한 경우에는 사업시행자지정을 취소할 수 있고, 그 취소 여부는 행정관청의 재량 에 맡겨 있다. 그러나 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적인 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진하여야 할 공익상의 필요성(법 제1조 참조) 및 사업시행토지의 소유자로 하여금 불필요하게 토지를 수용당할 위험에 장기간 노출 되지 않도록 하여야 할 사익보호의 필요성이 있으므로, 사업시행자에게 사업을 추진할 의사나 능력이 없음이 객관적으로 명백함에도 사업시행자지정을 취소하지 않는 것은 위법한 재량권의 불행사이고, 나아가 그와 같은 사업시행자에게 실시계획변경승인을 통하여 만연히 시행기간을 연장해주는 것 역시 재량권의 일탈.남용으로 위법하다고 할 것이다. 살피건대, 비록 참가인이 이 사건 처분 이후 수용재결절차를 거쳐 이 사건 토지 (참가인 소유 토지 제외)에 대한 보상금을 공탁하고 그 소유권이전등기를 마쳤다 하더 라도, ① 앞서 본 바와 같은 다음과 같은 사정 즉, 참가인의 대표이사 **** 등은 2000. 3.경 ****를 인수한 때로부터 4년이 경과하도록 이 사건 토지(참가인 소유 토지 제외)에 대하여 자동차폐차장 부지조성사업을 위한 노력을 전혀 기울이지 않다가 사업시행자지정 및 실시계획승인의 취소를 신청한 점, 참가인 역시 ****를 대신 하여 2004. 5. 13. 사업시행자로 지정받고 실시계획을 승인받고도 폐차장 운영만 계속 했을 뿐 최초 실시계획에서 정한 시행기간(2004. 5. ～ 2005. 12. 31.)이 경과할 때까지 토지소유자들과 매수협의를 하는 등 사업추진을 위한 노력을 전혀 하지 않았고, 더구 나 사업시행기간을 경과하여 기간연장을 신청하였다가 그 신청이 잘못된 것임을 알고 - 12 - 스스로 실시계획승인의 취소를 구하기도 한 점, 참가인이 원고로부터 위 폐차장 부지 매수를 제안받고 매각의사를 밝히고 협상을 하다가 가격에 대한 견해를 좁히지 못하고 결렬되자 비로소 토지 소유자들에게 형식적인 매수협의 절차를 거친 후 곧바로 수용재 결을 신청한 점 등을 종합하면, 참가인이 진정으로 이 사건 토지에 대하여 산업단지개 발사업을 추진할 의사나 능력이 있었다고 보기 어려운 점, ② 피고는 ****나 참 가인이 실시계획변경승인 신청을 하자 그 신청사유가 정당한지를 전혀 고려하지 않고 (피고는 이에 관한 증거를 제출하지 못하고 있다) 그 승인을 통하여 사업시행기간 연 장 처분을 되풀이 하고, 심지어 사업시행기간이 경과한 경우에도 실시계획변경승인을 해주고, 그 잘못이 드러나자 서둘러 이 사건 처분을 한 점(담당공무원의 업무상 중대한 과실이 눈에 띈다), ③ 법 제16조 제2항에 의하면, 산업단지지정권자는 사업시행자가 실시계획승인을 얻은 후 2년 이내에 산업단지개발사업에 착수하지 아니하거나 실시계 획에 정하여진 기간 내에 산업단지개발사업을 완료하지 아니한 경우에는 다른 사업시 행자를 지정하여 당해 산업단지개발사업을 시행할 수 있는바, 위 규정의 취지에 비추 어 사업을 추진할 의사가 없는 기존 사업시행자에게 시행기간을 계속하여 연장해 주는 것은 사업시행자를 진정으로 희망하는 다른 사람으로부터 사업시행자로 지정받을 권리 를 박탈함은 물론 해당 사업부지 내 토지소유자의 권리행사를 부당하게 침해하는 결과 를 가져올 수 있는 점{그 후 위 규정은 이러한 문제점 등을 이유로, 2007. 4. 6. 개정 된 산업입지 및 개발에 관한 법률(제8337호) 제16조 제2항 및 2007. 10. 4. 개정된 대 통령령(제20317호) 제19조 제7항에, 다른 사업시행자를 지정할 수 있는 경우를 구체적 으로 들고 있는데, 그 개정 규정에 의하면 최초로 승인된 실시계획에서 정한 사업기간 (사업시행자가 부득이한 사유로 토지소유권을 확보하지 못하여 기간 연장을 요청하여 - 13 - 실시계획승인권자가 이를 인정하는 경우에는 6개월의 범위 내에서 1회에 한하여 기간 을 연장할 수 있다) 내에 실시계획승인을 받은 사업시행 토지 중 소유권을 확보하지 못한 토지가 있는 경우, 사업시행자가 최초 승인된 실시계획에서 정한 사업기간을 1회 연장한 경우로서 그 연장된 사업기간 내에 사업을 완료하지 아니한 경우에는 산업단지 지정권자는 다른 사업시행자를 지정할 수 있는 것으로 되어 있다} 등을 종합하여 보면, 피고가 당초 실시계획에서 정한 시행기간 내(2004. 5. 12. ～ 2005. 12. 31.)에 사업을 완료할 의사나 능력이 없는 참가인에 대하여 사업시행기간 경과를 이유로 실시계획을 취소하였다가 다시 사업시행기간만을 연장(2006. 7. ～ 2007. 12. 31.)해 주는 것과 같 은 이 사건 처분을 한 것은, 이 사건 처분과 관련된 공익과 사익의 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항(참가인의 사업 의지 등)을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성.객관성이 결여한 것으로, 이는 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 있다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 처분은 위법하므로 이를 취소하여야 할 것인바, 제1심판결은 이 와 결론을 같이하여 정당하고, 참가인의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하며{피고 가 항소를 포기하였음에도 참가인이 그 의사에 반하여 항소한 이 사건은, 부적법하여 각하되어야 한다고 원고는 주장하나, 피고가 항소를 포기하였음을 인정할 증거가 없고, 보조참가를 할 수 있는 자는 피참가인이 상소를 하지 않더라도 피참가인의 상소기간 내라면 보조참가와 동시에 상소를 제기할 수 있다(대법원 1999. 7. 9. 선고 99다12796 판결 등 참조)}, 직권으로 이 사건 처분의 집행을 당심 판결 확정시까지 정지하기로 하 여, 주문과 같이 판결한다. - 14 - 재판장 판사 박흥대 _________________________ 판사 김해붕 _________________________ 판사 최 환 _________________________ - 15 - 관계 법령 ■ 구 산업입지 묏 개발에 관한 법률 (2006. 9. 27. 법률 제 8014 호로 개정되기 위의 것 ) 제 1 조 ( 목윁 ) 이 법은 산업입지의 원활한 공괉과 산업의 합리윁 배치를 통하여 균형있는 국토개발과 지속윁 인 산업발위을 촉진함으로써 국민경제의 건위한 발위에 이바지함을 목윁으로 한다. 제 6 조 ( 국가산업단지의 지정 ) ④ 제3항의 규정에 의한 산업단지개발계획에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 산 업단지개발계획의 수립에 있어서 부득이한 경우에는 산업단지의 지정 후에 제3호의 산업단지 개발사업의 시행자(이하 "사업시행자"라 한다)를 지정하거나 딐는 제8호의 사항을 정하여 이를 산업단지개발계획에 포함시킬 수 있다. 3. 산업단지개발사업의 시행자 8. 수용·사용할 토지·건축물 기타 물건이나 권리가 있는 경우에는 그 세목 제 16 조 ( 산업단지개발사업의 시행자 ) ① 산업단지개발사업은 다음 각호의 자 중에서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개 발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다. 3. 당해 산업단지개발계획에 윁합한 시설을 설치하여 입주하고자 하는 자 딐는 당해 산업단 지개발계획에서 윁합하게 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령이 정 하는 요건에 해당하는 자 6. 산업단지안의 토지의 소유자 딐는 그들이 산업단지개발을 위하여 설립한 조합 ② 산업단지지정권자는 사업시행자가 제17조 내지 제19조의 규정에 의하여 실시계획승인을 얻 은 후 2년 이내에 산업단지개발사업에 착수하지 아니하거나 실시계획에 정하여진 기간 내에 산업단지개발사업을 완료하지 아니한 경우에는 다른 사업시행자를 지정하여 당해 산업단지개 발사업을 시행하게 할 수 있다. 제 22 조 ( 토지수용 ) ① 사업시행자(제16조 제1항 제6호의 규정에 의한 사업시행자를 제외한다. 이하 이 조에서 같 다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 딐는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권·어업권·물의 사용에 관한 권리(이하 "토지 등"이라 한다)를 수용 딐는 사용할 수 있다. - 16 - ② 제1항의 규정을 윁용함에 있어서 제7조의3 제1항의 규정에 의한 국가산업단지 딐는 지방산 업단지의 지정·고시가 있는 때(제6조 제4항 단서의 규정에 의하여 사업시행자와 수용·사용할 토지 등의 세목을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고 시가 있는 때를 말한다) 딐는 제19조의2의 규정에 의한 농공단지실시계획의 승인·고시가 있는 때에는 이를 공익사업을위한토지등의취득묏보상에관한법률 제20조 제1항 묏 동법 제22조의 규 정에 의한 사업인정 묏 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다. ③ 국가산업단지의 토지 등에 대한 재결은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 지방산업단지 묏 농공단지의 토지 등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 공익사업을 위한토지등의취득묏보상에관한법률 제23조 제1항 묏 동법 제28조 제1항의 규정에 불구하고 산업단지개발계획(농공단지의 경우에는 그 실시계획)에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다. ④ 제1항의 규정에 의한 수용 딐는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외 하고는 공익사업을위한토지등의취득묏보상에관한법률을 준용한다. 제 48 조 ( 감독 ) ① 건설교통부장관, 해양수산부장관, 시·도지사, 시장·군수 딐는 구청장은 사업시행자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 이 법에 의한 인가·승인 딐는 지정을 취소하거나 공사의 중지, 공작물의 개축· 이위 기타 필요한 조치를 할 수 있다. 1. 이 법 딐는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우 2. 사위 기타 부정한 방법으로 이 법에 의한 인가·승인 딐는 지정을 받은 경우 3. 사정의 변경으로 인하여 산업단지개발사업의 계속 시행이 불가능하게 된 경우 ■ 산업입지 묏 개발에 관한 법률 (2007. 4. 6 법률 제 8337 호로 개정된 것 ) 제 16 조 ( 산업단지개발사업의 시행자 ) ② 산업단지지정권자는 사업시행자가 제17조 내지 제19조의 규정에 의하여 실시계획승인을 얻 은 후 2년이내에 산업단지개발사업에 착수하지 아니하거나 실시계획에 정하여진 기간내에 산 업단지개발사업을 완료하지 아니하거나 완료할 가능성이 없는 경우로서 대통령령이 정하는 경 우에는 다른 사업시행자를 지정하여 당해 산업단지개발사업을 시행하게 할 수 있다. ■ 산업입지 묏 개발에 관한 법률 시행령 (2007. 10. 4 대통령령 제 20317 호로 개정된 것 ) 제 19 조 ( 사업시행자 ) - 17 - ⑦ 법 제16조제2항에서 "대통령령이 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 를 말한다. 1. 실시계획승인을 고시한 날부터 2년이 경과한 날까지 실시계획의 승인을 받은 사업시행토지 면윁(매립면윁은 제외한다)의 100분의 30 이상의 토지에 대한 소유권을 확보하지 못한 경우 2. 최초로 승인된 실시계획에서 정한 사업기간(사업시행자가 부득이한 사유로 토지소유권을 확 보하지 못하여 기간 연장을 요청하여 실시계획승인권자가 이를 인정하는 경우에는 6개월의 범 위 내에서 1회에 한하여 기간을 연장할 수 있다) 내에 실시계획승인을 받은 사업시행 토지 중 소유권을 확보하지 못한 토지가 있는 경우 3. 제2항제1호의 사업시행자가 최초 승인된 실시계획에서 정한 사업기간을 1회 연장한 경우로 서 그 연장된 사업기간내에 사업을 완료하지 아니한 경우 ■ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 묏 보상에 관한 법률 (2007. 10. 17 법률 제 8665 호로 개정되기 위의 것 ) 제 20 조 ( 사업인정 ) ①사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지등을 수용 딐는 사용하고자 하는 때에는 대통령령 이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. 제 22 조 ( 사업인정의 고시 ) ①건설교통부장관은 제20조의 규정에 의한 사업인정을 한 때에는 지체없이 그 뜻을 사업시행 자, 토지소유자 묏 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명 딐는 명칭·사업의 종류·사업지역 묏 수용 딐는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다. 제 48 조 ( 반환 묏 원상회복의 의무 ) ①사업시행자는 토지나 물건의 사용기간이 만료된 때 딐는 사업의 폐지·변경 그 밖의 사유로 인하여 사용할 필요가 없게 된 때에는 지체없이 당해 토지나 물건을 토지나 물건의 소유자 딐 는 그 승계인에게 반환하여야 한다. 제 83 조 ( 이의의 신청 ) ①중앙토지수용위원회의 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 이의가 있는 자는 중앙토지수용 위원회에 이의를 신청할 수 있다. ②지방토지수용위원회의 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 이의가 있는 자는 당해 지방토 - 18 - 지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다. ③제1항 묏 제2항의 규정에 의한 이의의 신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하 여야 한다. 제 85 조 ( 행정소송의 제기 ) ①사업시행자·토지소유자 딐는 관계인은 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 불복이 있는 때 에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거친 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 위에 제84조의 규정에 따라 증액된 보상괈을 공탁하여야 하며, 보상괈을 받을 자는 공탁된 보상괈을 소송종결시까지 수령할 수 없다. 끝.