토지소유자들의 8,889,780㎡ 공공주택지구 지정 취소 청구

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 2부 판 결 사 건2020구합51204 **** 공공주택지구지정처분취소 청구의 소 원 고 피 고국토교통부장관 피고보조참가인한국토지주택공사 변 론 종 결2021. 7. 8. 판 결 선 고2021. 8. 10. 주 문 1.원고들의 청구를 모두 기각한다. 2.소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2019. 10. 15. 국토교통부 고시 제2019-559호로 한 **** 공공주택지구 지정처분을 취소한다. 이 유 - 2 - 1. 처분의 경위 가. 피고는 2019. 10. 15. 구 공공주택 특별법(2020. 6. 9. 법률 제17453호로 개정되 기 전의 것, 이하 같다) 제6조 제1항에 따라 **** **** ****·****·****, 진 건읍 ****·****·**** 일원 8,889,780㎡(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)를 남양 주왕숙 공공주택지구로 지정하고 같은 법 제12조 제1항에 따라 국토교통부 고시 제 2019-559호로 이를 고시하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다(이하 ‘이 사건 처분’이 라 하고, 이에 따른 공공주택사업을 ‘이 사건 공공주택사업’이라 한다). 1. 주택지구의 명칭, 위치 및 면적 가. 명 칭 : **** 공공주택지구 나. 위 치 : **** **** ****, ****, ****, **** ****, ****, 사능 리 일원 다. 면 적 : 8,889,780㎡ 2. 주택지구의 지정일 : 관보게재일(2019. 10. 15.) 3. 사업의 종류 : 「공공주택 특별법」 제2조에 따른 공공주택사업 4. 공공주택사업자 : 경기도, 한국토지주택공사 나. 원고들은 이 사건 사업지구 내의 토지 소유자들이고, 피고보조참가인(이하 ‘참가 인’이라 한다)은 이 사건 공공주택사업의 공공주택사업자이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고들의 주장 요지 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 개발제한구역 해제대상지 선정 기준 위반 이 사건 사업지구는 개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나 - 3 - 는 곳이 아니므로 이를 공공주택지구로 지정하는 것은 위법하다. 2) 초과수용을 전제로 한 공공주택지구 지정 피고는 주민들의 토지가 이 사건 공공주택사업을 위해 반드시 필요한 범위 내에 포함되어 있는지 여부를 세밀하게 검토하지 아니하여 합리적 기준 없이 사업지구 범위 를 넓게 설정하고 건축물 등의 존치 여부에 대해서는 아무런 검토 없이 이 사건 공공 주택지지구를 지정함으로써 초과수용을 전제로 이 사건 처분을 하였으므로 위법하다. 3) 공공주택 특별법의 취지 위배 이 사건 사업지구는 개발제한구역의 장기적 보전에 기여할 수 있도록 집단취락에 대한 구역조정이 이루어진 곳으로서 이를 공공주택지구로 지정하는 것은 공공주택 특 별법의 취지에 부합하지 않는다. 4) 전략환경영향평가의 부실과 이익형량의 하자 이 사건 사업지구에 대한 전략환경영향평가에 있어 다수의 맹꽁이가 서식하고 있 음을 확인하지 못하고 만연히 공공주택사업의 입지로 타당하다고 평가한 것은 전략환 경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도에 해당한다. 나아가 위 전략환경영 향평가 결과를 기초로 이 사건 사업지구를 공공주택지구로 지정한 것은 환경보전의 측 면에서 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 환경보전이라는 공익을 지나치게 과소평가한 것으로 이익형량의 정당성과 객관성을 결여하였다. 나. 판단 1) 개발제한구역 해제대상지 선정 기준 위반 주장에 대하여 가) 국토교통부장관은 주택수급 등 지역여건을 감안하여 불가피한 경우 ｢개발제한 구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 제3조 제1항에 따라 해제할 필요가 있는 개 - 4 - 발제한구역을 주택지구로 지정할 수 있고, 이에 따라 주택지구를 지정하는 경우 개발 제한구역으로서 보전가치가 낮은 지역 중 대통령령으로 정하는 지역을 지정하여야 한 다(구 공공주택 특별법 제22조 제1항, 제2항). 여기에서 ‘보전가치가 낮은 지역 중 대통 령령으로 정하는 지역’이란 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣ 제2조 제3항 제1호에 따른 개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타 나는 곳으로서 공공주택의 적절한 공급을 위하여 필요한 지역 등의 요건을 갖추어야 한다(공공주택 특별법 시행령 제18조 제1호). 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특 별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제3조 제2항은 ‘개발제한구역의 지정 및 해 제의 기준은 대상 도시의 인구·산업·교통 및 토지이용 등 경제적·사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한 다.’라고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 제2조 제3항 제1호는 ‘개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나는 곳으로서 도시용지의 적절한 공급을 위하여 필요한 지역’ 등에 해당하는 경우 국토교통부장관이 정하는 바 에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 따라 국토 교통부장관이 마련한 구 ｢개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지 침｣(2019. 12. 31. 국토교통부 훈령 제1263호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 수립지침’이라 한다) 3-2-1. (2)항 본문은 개발제한구역 해제대상지 선정 기준과 관련 하여 ‘표고·경사도·농업적성도·임업적성도·식물상·수질 등에 대한 환경평가등급이 1~2등 급지를 제외한 지역’일 것을 요구하면서, 단서에서 ‘농업적성도 1등급 내지 2등급지로 서 농림축산식품부와 협의된 경우’(가목), ‘대상지의 정형화를 위하여 불가피한 경우’(다 목) 등의 경우에는 1~2등급지를 포함하여 적용할 수 있다고 정하고 있다. - 5 - 나) 이 사건에 관하여 보건대, 을 제2, 5, 16 내지 18호증의 각 기재 및 변론 전체 의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 개발제한구역 해제대상지 선정 기준을 위반하여 이 사건 사업지구를 공공주 택지구로 지정하였다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. (1) 개발제한구역법 제3조 제2항은 개발제한구역을 지정 및 해제함에 있어 자연 환경 여건 외에도 경제적·사회적 여건과 도시 확산 추세 등을 함께 고려하도록 규정하 고 있고, 이 사건 수립지침은 환경평가등급 1~2등급지의 경우에도 평가항목별 등급의 세부적인 내용 등 여러 사항을 종합적으로 참작하여 개발제한구역 해제대상지에 포함 할 수 있도록 정하고 있다. (2) 이 사건 사업지구의 전체 면적 중 8,564,872㎡가 개발제한구역(이하 ‘이 사건 개발제한구역’이라 한다)에 해당하는데, 그 중 GB 환경평가 종합등급 1등급 지정지역 은 525,967㎡(6.1%), 2등급 지정지역은 4,004,416㎡(46.8%), 3등급 지정지역은 4,034,489㎡(47.1%)로서 그 세부 항목별 등급은 아래와 같다. (3) 이 사건 개발제한구역은 환경평가 종합등급 2등급지, 3등급지가 전체의 약 93.9%를 차지하고 있고, 세부 항목별로 표고, 경사, 임업적성, 식물상 등급은 가장 낮 은 5등급인 경우가 대부분이며, 종합등급 2등급 지정지역은 대부분 농업적성도가 2등 급으로 평가된 것이다. 이 사건 수립지침 3-2-1. (2)항 (가)목은 농업적성도 1~2등급지 - 6 - 의 경우 농림축산식품부와 협의하여 개발제한구역에서 해제할 수 있도록 정하고 있는 데, 피고는 2018. 12. 5. 구 공공주택 특별법 제8조에 따라 농림축산식품부장관에게 협 의를 요청하고, 농림축산식품부장관으로부터 협의권한을 위임받은 경기도지사로부터 의견을 제출받는 등으로 이 사건 처분과 관련된 농지분야협의를 완료하였다. (4) 이 사건 수립지침 3-2-1. (2)항 (다)목에서는, 환경평가등급 1~2등급지라 하더 라도 대상지의 정형화를 위하여 불가피한 경우에는 개발제한구역에서 해제할 수 있도 록 하면서 이 경우 1~2등급지는 가급적 원형대로 보전하도록 정하고 있다. 피고는 이 사건 개발제한구역의 환경평가등급 1~2등급지 중 농업적성 지역을 제외하고 대상지의 정형화를 위해 불가피하게 포함된 나머지 면적에 대해 아래 표 기재와 같이 원형보전 을 위하여 공원·녹지·하천 지역으로 설정하고, 불가피하게 훼손되는 경우 훼손지 복구 사업을 시행하거나 이 사건 수립지침 3-5-1. (2)항 ⑤에 따라 그 면적에 상응하는 공 원·녹지를 추가 확보할 계획이다. (5) 따라서 이 사건 개발제한구역 중 환경평가등급 1~2등급지는 이 사건 수립지 침 3-2-1. (2)항에 따른 개발제한구역 해제대상지 선정 기준을 충족하였다 할 것이고, 그 밖에 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 개발제한구역 해제대상지 선정 기준을 위반 하였다고 볼 만한 사정이 없다. 2) 초과수용을 전제로 한 공공주택지구 지정 주장에 대하여 가) 을 제1 내지 14, 21호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. - 7 - (1) 정부는 2018. 9. 13. 주택시장 안정을 위해 수도권 택지에 주택 30만호를 공 급하는 ‘주택시장 안정대책’을 발표하였다. 참가인은 2018년 10월경 피고에게 주택 53,300호를 공급하여 133,000명의 인구를 수용하는 이 사건 공공주택사업의 시행을 위 해 구 공공주택 특별법 제6조 제2항에 따라 이 사건 사업지구의 공공주택지구 지정을 제안하였고, 정부가 2018. 12. 19. 발표한 ‘제2차 수도권 주택공급 계획’에는 이 사건 사업지구를 공공주택지구로 조성하는 안이 포함되어 있다. (2) 피고는 2018. 12. 5.경 구 공공주택 특별법 제8조 제1항에 따라 이 사건 사업 지구의 공공주택지구 지정을 위한 관계기관과의 협의를 진행하였고, 2018. 12. 19.부터 2019. 1. 2.까지 ‘****, ****2 공공주택 지구 지정 및 사업인정 의제에 관 한 주민 등의 의견 청취 공고’에 따른 공람을 실시하였다. (3) 피고는 이 사건 사업지구에 대한 전략환경영향평가(이하 ‘이 사건 전략환경영 향평가’라 한다)와 관련하여 2019. 4. 11.부터 2019. 11. 13.까지 환경부장관과 협의를 진행하면서 주민들을 상대로 전략환경영향평가서에 대한 공람 및 공청회를 실시하였 다. 그에 따라 피고가 환경부장관에게 제출한 이 사건 전략환경영향평가서에 의하면, 이 사건 사업지구의 지구계는 아래 도면과 같이 ① 도로(국지도98) 경계, ② 도로(금강 로) 경계, ③ 하천(왕숙천) 경계, ④ 도로(국도46) 경계, ⑤ 현황도로(도시계획시설 등) 경계, ⑥ 하천(사릉천) 경계, ⑦ 도로(국지도86) 경계에 따라 설정되었다. (도면 생략) 나) 위 인정사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 - 8 - 과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 사업지구의 공공주택지구 지정이 그 사업목적을 위해 필요한 한도를 초과하여 이루어지는 등으로 원고들을 비롯한 기존 토지소유자들 의 재산권을 침해하였다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. (1) 경기도 동북부에 위치하고 있는 ****는 서울특별시에서 동쪽으로 약 26 ㎞ 이격되어 있고 경기도청 제1청사 소재지인 수원에서 동북쪽으로 65㎞ 지점, 제2청 사 소재지인 의정부에서 남동쪽으로 18㎞ 지점에 위치한 교통의 요충지이며, 이 사건 사업지구는 국도47호선, 국도46호선, 경춘선, 별내선(개통 예정), 진접선(개통 예전), GTX-B선(계획) 등 광역교통 여건이 우수하고 별내, 다산지구 등 개발지와 인접하여 개발 잠재력이 우수하다. 피고는 이 사건 사업지구의 입지 여건과 수도권 주택 수요 등을 충분히 고려하여 이 사건 사업지구를 공공주택지구로 지정한 것으로 보인다. (2) 국토교통부 훈령인 ｢공공주택 업무처리지침｣(이하 ‘이 사건 업무처리지침’이라 한다) 제6조 제2항은 공공주택지구의 경계선을 도로, 하천, 개발제한구역 등 객관적으 로 경계가 명확히 구분될 수 있는 기준에 따라 설정하도록 정하고 있다. 그리고 이 사 건 수립지침 3-3-1항, 3-3-2항에 의하면, 개발제한구역 해제대상지 경계선은 사업 추 진에 필요한 최소의 면적으로 설정하여야 하고, 경계선 설정으로 인하여 맹지 또는 경 계선 관통필지, 단절토지가 발생하거나 개발제한구역이 공간적 연속성을 유지되지 못 하고 섬처럼 존치되는 지역이 발생하지 않도록 하여야 하며, 단절토지의 경계선은 도 로·철도·하천개수로로 인하여 단절된 당해 토지의 지형 또는 지적 경계선으로 한다. (3) 공공주택지구 조성사업과 같은 대규모의 공공개발사업을 실시할 때 사업지구 의 경계결정은 원칙적으로 도로, 하천, 개발제한구역 등 특정인의 이해관계를 반영하지 않는 객관적인 기준에 따라 이루어져야 한다. 피고는 도로, 하천 등 객관적으로 명확히 - 9 - 구분되는 기준에 따라 이 사건 사업지구의 경계선을 설정하였고, 그 결과 원고들 소유 토지가 공공주택지구에 편입되었는바, 이러한 지구 경계 설정은 합리적인 것으로 추인 할 수 있다. 반면, 위 경계 내의 일부 토지를 공공주택지구에서 제외하는 것은 이 사건 업무처리지침이나 이 사건 수립지침에 반하여 경계 설정 기준을 자의적으로 적용하는 것이 되므로 불공평한 결과를 야기할 수 있고, 토지활용의 효율성과 도시계획의 체계 성이 저해될 염려가 있을 뿐만 아니라, 예상되는 주택수요를 감당할 만한 공급이 이루 어지지 않아 공공주택사업의 목적을 제대로 달성할 수 없게 될 우려가 있다. (4) 공공주택사업자는 공공주택지구가 지정·고시된 날부터 1년 이내에 토지이용계 획 등을 포함한 공공주택지구계획(이하 ‘지구계획’이라 한다)을 수립하여 국토교통부장 관에게 승인을 신청하여야 하고, 승인된 지구계획의 토지이용계획상 받아들일 수 있는 경우 등 기존의 건축물이나 그 밖의 시설을 이전하거나 철거하지 아니하여도 지구조성 사업에 지장이 없다고 인정되는 경우에는 이를 존치하게 할 수 있다(구 공공주택 특별 법 제16조 제1항, 제17조 제1항, 제27조의2 제1항, 공공주택 특별법 시행령 제21조 제 1항). 따라서 건축물 등의 존치 여부는 이 사건 처분 이후 지구계획 승인 단계에서 구 체적인 검토가 이루어진다. 3) 공공주택 특별법의 취지 위배 주장에 대하여 위 인정사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같 은 사정들, 즉 ① 이 사건 사업지구의 공공주택지구 지정은 안정적인 주택공급 기반 마련을 통한 주택시장 안정화를 위해 추진하는 공공주택지구 조성사업으로 이루어진 것으로 ‘제2차 수도권 주택공급 계획’에 포함되어 있는 점, ② 수도권 과밀화 현상이 점차 심화되는 것은 부정할 수 없는 현실이고 수도권의 주택보급률은 전국 대비 여전 - 10 - 히 낮은 수준이므로, 양질의 주택 공급을 위한 택지를 확보하여 안정적으로 주택을 공 급하여야 할 공익이 중대한 점, ③ 이 사건 사업지구는 위에서 본 광역교통 여건이나 인접 개발지 등의 여러 조건에 비추어 개발 및 수요 요건이 매우 우수하므로 서민주거 의 안정과 체계적이고 계획적인 발전을 위한 기반시설 확충을 위해 공공주택지구로 지 정할 필요성이 크고, 이 사건 사업지구 내에 개발제한구역법 시행령 제2조 제3항 제2 호에 따라 이미 개발제한구역이 조정된 취락지구가 존재하더라도 그러한 사정만으로 공공주택지구 지정의 필요성을 부인할 수 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 공 공주택의 원활한 건설과 효과적인 운영을 통해 서민의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지하고자 하는 공공주택 특별법의 입법 목적 에 부합한다 할 것이므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 4) 전략환경영향평가의 부실과 이익형량의 하자 주장에 대하여 가) 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그 러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법 하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하 다 하더라도 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2014. 7. 24. 선고 2012두4616 판결 등 참조). 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단 - 11 - 을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서 를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다 만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서 는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정 계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성 이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다 (대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). 나) 야생생물 보호 및 관리에 관한 법률(이하 ‘야생생물법’이라 한다) 및 그 시행령 은 멸종위기에 처한 야생생물(I급)과 가까운 장래에 멸종위기에 처할 우려가 있는 야 생생물(II급) 등을 멸종위기 야생생물로 지정하여 환경부장관으로 하여금 이에 대한 보전대책을 수립·시행하고 서식지 등에 대한 보호조치를 마련하도록 규정하고 있고(야 생생물법 제2조, 제13조, 야생생물법 시행령 제1조의2), 환경영향평가법 및 그 시행령 은 공공주택지구의 지정과 같은 개발기본계획을 수립함에 있어 전략환경영향평가를 실 시하도록 하면서 입지의 타당성과 관련하여 ‘생물다양성·서식지 보전’ 등과 같은 자연 환경의 보전 항목을 세부 평가항목에 포함하고 있다(환경영향평가법 제7조, 제9조, 환 경영향평가법 시행령 제2조 제1항 [별표 1], 제7조 제2항 [별표 2]). 이에 따라 ｢환경영 향평가서등 작성 등에 관한 규정｣(이하 ‘환경영향평가서 작성규정’이라 한다)에서는 개 발기본계획에 대한 전략환경영향평가서에서 입지의 타당성을 평가할 때 ‘생물다양성·서 - 12 - 식지 보전’ 항목에서 생태·자연도 1등급, 식생보전등급 2등급 이상 지역, 하천, 호소 등 생태적 보전가치가 높은 지역이 포함되거나 훼손의 가능성은 없는지, 멸종위기 야생생 물 등 각종 보호야생생물의 서식 공간 확보에 문제점은 없는지 등을 제시하여야 한다 고 정하고 있다(제23조 제2항, 제3항 및 [별표 4]). 전략환경영향평가 대상계획을 수립하거나 이에 대한 협의를 할 때에는 환경부장 관이 작성한 생태·자연도의 등급권역에 따른 기준(1등급 권역: 자연환경의 보전 및 복 원, 2등급 권역: 자연환경의 보전 및 개발·이용에 따른 훼손의 최소화, 3등급 권역: 체 계적인 개발 및 이용)을 고려하여야 하는데(자연환경보전법 제34조 제1항, 제4항, 자연 환경보전법 시행령 제28조 제1항 제2호, 제2항), 사업지구 내 멸종위기 야생생물의 서 식 여부는 위와 같은 생태·자연도 등급을 결정하는 중요한 요소로서, 멸종위기 야생생 물의 서식 여부에 따라 도시개발사업 입지로서의 타당성 평가가 달라진다. 특히 등급 별 권역 작성기준을 정하고 있는 생태·자연도 작성지침은 2018. 12. 31. 멸종위기 야생 생물 서식지에 대한 개발을 더욱 제한하는 방향으로 개정되어, 구 생태·자연도 작성지 침(2018. 12. 31. 환경부예규 제645호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)이 멸종위기 야 생생물 II급 종의 경우 2개 종 이상이 일정 조건을 충족하는 지역에 서식하는 경우에 만 해당 서식지를 1등급 권역으로, 멸종위기 야생동물이 1종 이상 서식하는 경우 해당 서식지를 2등급 권역으로 평가하던 데에서(구 생태·자연도 작성지침 제12조, 13조), 개 정된 지침은 멸종위기 야생생물이 1종이라도 서식하거나 생태통로로 이용하는 지역의 경우 해당 서식지를 모두 1등급으로 평가(주거지, 시가지 등을 포함한 개발지 및 농경 지는 제외)하는 것으로 기준을 변경하였다(생태·자연도 작성지침 제12조). 이에 따르면 멸종위기 야생생물이 서식하거나 생태통로로 이용하는 지역은 주거지, 시가지 등을 포 - 13 - 함한 개발지나 농경지를 제외하고는 원칙적으로 1등급 권역에 적용되는 ‘자연환경의 보전 및 복원’을 기준으로 계획을 수립하여야지, 합리적 이유 없이 개발의 편의를 위해 임의로 3등급 권역에 적용되는 ‘체계적인 개발 및 이용’, 또는 2등급 권역에 적용되는 ‘자연환경의 보전 및 개발·이용에 따른 훼손의 최소화’를 적용하여서는 안 된다. 다) 을 제4, 5, 12, 14 내지 16, 24호증의 각 기재, 이 법원의 주식회사 ○○에 대 한 사실조사 결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. (1) 참가인은 환경영향평가법 제11조 제1항 본문에 따라 이 사건 전략환경영향평 가의 실시에 앞서 2019. 2. 13.부터 2019. 2. 26.까지 서면심의를 통해 환경영향평가협 의회 의견을 수렴하였고, 환경영향평가협의회는 ‘평가항목·범위·방법 등’에 관하여 “왕 숙천, 합류 소하천, 동서의 두 산림축, 산림 가장자리역에 대한 생태연결성 측면의 현 황조사하고, 현지조사 시 산림역에 대한 현황조사를 실시하여 서식생물상의 연결성 및 이동성을 검토”, “서식하는 생물상 현황을 통해 하천·산림 생태연결성 및 하천 합류역 의 생태적 보전가치 측면을 자연생태계가 아닌 도시생태계 관점에서 검토”하라는 심의 의견을 제시하였다. (2) 이 사건 전략환경영향평가의 ‘생물다양성·서식지 보전’ 항목과 관련하여 조사 업무를 수행한 주식회사 ○○(이하 ‘이 사건 환경영향평가업자’라 한다)은 문헌조사를 통하여 이 사건 사업지구 내에 멸종위기 야생생물 II급 종인 맹꽁이(야생생물법 제2조 제2호, 야생생물법 시행규칙 제2조 [별표 1])] 등의 출현 사실을 확인하고(문헌 1, 4), 이 사건 전략환경영향평가 대상지역의 동·식물상 파악을 위해 2018. 12. 26.부터 2019. 1. 8.까지 1차 현지조사(탐문조사)를, 2019. 3. 12.부터 2019. 3. 18.까지 2차 현지조사 를 실시하였으며, 그 결과 아래 표 기재와 같이 주민 진술을 통해 맹꽁이 서식을 확인 - 14 - 하였다. 현지조사양서·파충류 조사시기조사결과(맹꽁이 관련) 1차(2018. 12. 26. ∼ 2019. 1. 8., 겨울철 탐문조사) ① 2018. 12. 26. ∼ 27. ② 2019. 1. 2. ∼ 4. ③ 2019. 1. 7. ~ 8. -2018. 12. 26. C구역에서 1명에게 맹꽁이 서식을 탐문으로 확인하였음. 2차(2019. 3. 12. ∼ 2019. 3. 18.) ① 2019. 3. 12. ~ 15. ② 2019. 3. 18. -2019. 3. 12. A구역에서 1명에게 맹꽁이 서식을 탐 문으로 확인하였음. (3) 참가인은 2019년 4월경 위 조사 결과 등을 토대로 전략환경영향평가서 초안 을 작성하여 피고에게 제출하였고, 피고는 환경영향평가법 제12조 제2항에 따라 위 초 안을 바탕으로 환경부 및 경기도, 남양주, 구리시 등의 의견을 수렴하였는데, 환경부의 초안 검토의견 중 법정보호종에 관한 내용은 아래와 같다. 주체초안 검토의견 환경부 ○ 계획지구 및 주변지역에 서식‧도래하는 법정보호종의 서식환경을 최대한 유지‧보전하기 위한 대책을 토지이용계획과 연계 수립하여야 함 - 다수의 법정보호종이 왕숙천 수계에 서식‧도래하는 것으로 조사되었으 므로 왕숙천 수변부 완충녹지대 확대 및 동-서 방향 생태축 확보를 법 정보호종 서식환경 보전 측면에서 강구 - 지구 내부 남측지역에서 조사된 법정보호종 삵의 서식환경 보전을 위 해 남측 공원녹지가 북측 사릉천 및 남측 산림과 생태적으로 연결될 수 있도록 계획 ○ 법정보호종 추가 서식여부 등 보다 정확한 생태현황 조사결과를 토대로 사업시행에 따른 영향예측 및 저감방안을 수립하여야 함 - 동절기에 현황조사를 실시하였는바, 종 활동이 왕성해지는 5월 이후 춘 계를 포함하여 추가조사 실시 (4) 이 사건 환경영향평가업자는 2019. 5. 23.부터 2019. 6. 24.까지 3차 현지조사 (이하 1차 내지 3차 현지조사를 통틀어 ‘이 사건 현지조사’라 한다)를 실시하였고, 조사 결과 아래 표 기재와 같이 광역조사지역 인근 경작지 주변 수로와 계획지구 내 비닐하 - 15 - 우스 인근에서 맹꽁이의 출현을 확인하였다. 현지조사양서·파충류 조사시기조사결과(맹꽁이 관련) 3차(2019. 5. 23. ∼ 2019. 6. 24.) ① 2019. 5. 23. ~ 24. ② 2019. 6. 13. ③ 2019. 6. 18. ∼ 19. ④ 2019. 6. 24. -2019. 6. 18. ∼ 19. 강우 시 주간 및 야간조사 실시 -2019. 6. 18. A구역(**** 노인회관 주변)에서 맹 꽁이 20여 개체의 청음을 확인하였고, 청음한 지역 인근 주민 1명에게 맹꽁이 서식을 탐문으로 확인함. -2019. 6. 19. C구역 유천교 일대 비닐하우스(사릉 천 일대 경작지)에서 맹꽁이 성체 1개체를 확인하 였고, 소수 개체의 청음을 확인함. -2019. 6. 24. C구역(성체 확인지역 인근) 1명에게 맹꽁이 서식을 탐문으로 확인함. (5) 참가인은 2019년 8월경 작성한 이 사건 전략환경영향평가서 최종 보고서에서 이 사건 공공주택사업 시행으로 인한 영향에 관하여 ‘맹꽁이의 경우 행동반경이 적고, 이동성이 낮은 분류군의 특성상 개발사업으로 인하여 서식지가 파괴될 경우 절멸의 위 험이 높은 종으로 사업으로 인하여 직접적인 영향을 받을 것으로 예상된다’고 평가하 고, 그 구체적인 보호대책으로 ‘환경영향평가 시 전문가 및 관계기관과 협의하여 포획 및 이주에 관한 사항 등 보전대책을 수립할 계획’임을 제시하였다. (6) 이 사건 전략환경영향평가서 최종 보고서가 초안과 달라진 사항은 아래 표 기재 및 도면과 같다. 전략환경영향평가서에 포함된 토지이용계획은 대략적인 토지이 용계획 구상안으로 향후 지구계획 승인 단계에서 세부적인 토지이용계획 수립과 함께 확정될 것임을 전제로 그에 대한 전략환경영향평가가 이루어졌다. - 16 - (7) 환경부장관은 2019. 9. 25. 피고에게 이 사건 전략환경영향평가 최종 보고서 에 대한 협의 내용을 통보하였고, 피고는 2019. 11. 13. 환경부장관에게 환경영향평가 법 제19조 및 환경영향평가법 시행령 제26조에 따라 그 협의 내용을 반영한 조치결과 및 조치계획을 통보하였는데, 그 내용 중 법정보호종에 관한 부분은 아래와 같다. 구 분협의 내용 사업계획(승인) 내용 시행방법시행시기 세부 협의 ◦ (법정보호종) 사업지구에 서식하는 법정보호 종에 대하여 종별 서식환경 특성과 활동범위 ◦ 지구계획 수립 시(환경영향평가 시) 계획지구에 서식하는 법정보호종에 지구계획 수립 시 - 17 - (8) 중앙도시계획위원회는 2019. 9. 26. 구 공공주택 특별법 제6조 제3항에 따른 심의 결과 이 사건 사업지구의 공공주택지구 지정(안)에 대한 조건부 수용 의결을 하 였고, 피고는 2019. 10. 15. 이 사건 사업지구를 공공주택지구로 지정·고시하는 이 사 건 처분을 하였다. (9) 이 사건 처분 이후 이루어진 환경영향평가에서 양서·파충류 추가조사가 실시 되었는데, 이 사건 환경영향평가업자는 2020. 4. 27.부터 2020. 7. 13.까지 1차 조사를, 2020. 10. 19.부터 2020. 10. 28.까지 2차 조사를 실시하였다. 그 중 맹꽁이 중점조사는 1차 조사기간인 2020. 5. 26.부터 2020. 7. 13.까지 우천 시 주간 및 야간에 이루어졌 고, 청음 및 직접 목격하여 맹꽁이 서식을 확인한 조사결과는 아래와 같다. 내용 를 고려하여 전문가를 통한 정밀조사를 실시 하고 구체적인 보전방안(토지이용계획 연계 등) 마련하여야 함 - 다수의 법정보호종(황조롱이, 수달, 흰목물 떼새 등)이 왕숙천 수계에 서식‧도래하는 것 으로 조사되었으므로 수변부 완충녹지대 확 대 및 동-서 방향 생태축 확보 방안 검토 - 남측지역에서 조사된 삵의 서식환경 보전을 위해서 남측에 계획 중인 공원녹지와 북측 사릉천 및 남측 산림을 생태적으로 연결하 는 방안 검토 - 맹꽁이 조사지역은 사릉천 수변부에 해당하 며 완충녹지가 계획된 지역이므로 가급적 서식지를 원형보전하면서 공원녹지를 조성 하는 방안 검토 대하여 전문가를 통한 정밀조사를 실 시하고 구체적인 보전방안(토지이용 계획 연계 등) 마련하겠음 - 법정보호종 정밀조사 결과에 따라 왕숙천 수변부 완충녹지대 확대 및 동서방향 생태축 확보 방안 등을 검토하겠음 - 남측에 계획중인 공원녹지와 북측 사릉천 및 남측 산림을 생태적으로 연결하는 방안을 검토하겠음 - 맹꽁이 조사지역은 가급적 서식지를 원형보전하면서 공원녹지로 조성할 계획이며, 불가피하게 훼손될 경우 맹꽁이 이주계획을 제시하겠음 조사지역조사시기확인지역확인방법 A구역 2020. 5. 26.**** 노인회관 주변청음 2020. 6. 14.**** 노인회관 주변청음 2020. 6. 24.**** 노인회관 주변청음 B구역2020. 5. 26.한양대학교 야구장 부지청음 - 18 - (10) 이 사건 사업지구는 경사 16° 미만이 95.9%를 차지하는 대부분 완만한 경사 의 농경지로서 지목별 토지이용 현황 및 편입토지 총괄표는 아래 표 기재와 같다. 지목별 토지이용 현황 편입토지 총괄표 ※ 답·전·과수원 이외의 구거·제방·농로·유지 등은 기타농지로 분류 (11) 참가인은 이 사건 전략환경영향평가에서 환경부가 작성한 생태·자연도를 참 조하여, 이 사건 사업지구 내에 생태·자연도 1등급 및 별도관리지역은 분포하지 않고 2등급 지역이 7.95%, 3등급 지역이 92.05%를 각각 차지하는 것으로 조사하였다. (12) 이 사건 사업지구의 식생보전등급은 아래 표 기재 및 도면과 같이 V등급이 93.14%로 대부분을 차지하고 있고, IV등급 6.20%, III등급 0.66%가 분포하고 있으며, 2020. 6. 14.B구역 서측 경작지청음 2020. 6. 24.B구역 서측 경작지청음 2020. 6. 24.B구역 중앙의 경작지 2개소청음 2020. 6. 24.B구역 동측 미나리밭청음 2020. 7. 13.B구역 동측 미나리밭청음, 성체 목격 C구역 2020. 6. 14.C구역 동측 경작지청음 2020. 6. 24.C구역 서측 경작지 수로(왕숙천 인접)청음 2020. 6. 24.경춘선과 경작지 사이 수로청음 2020. 7. 13.C구역 서측 경작지 수로청음 2020. 7. 13.경춘선과 경작지 사이 수로청음, 성체 및 난괴 목격 - 19 - I등급 및 II등급은 분포하지 않는 것으로 조사되었다. 식생보전등급III등급IV등급V등급합계 계획지구 편입용지 57,753㎡ (0.66%) 551,495㎡ (6.20%) 8,280,532㎡ (93.14%) 8,889,780㎡ (100%) (도면 생략) 라) 위 인정사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 이 사건 전략환경영향평가에서 맹꽁이에 대한 조 사를 부실하게 하였다고 보기 어렵고, 이 사건 처분에 있어 이 사건 사업지구 내에 서 식하는 멸종위기 야생생물의 보호 등 환경보전의 측면에서 이익형량의 고려 대상에 마 땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 ‘환경보전’이라는 공익을 ‘서민의 주거안정 및 주거수준 향상 도모’라는 공익에 비하여 지나치게 과소평가함으로써 이익형량의 정당 성과 객관성을 결여하였다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. (1) 피고는 이 사건 전략환경영향평가를 위한 문헌조사 및 1차, 2차 현지조사를 통해 이 사건 사업지구와 주변지역의 맹꽁이 서식 여부를 확인하였고, 이를 반영한 전 략환경영향평가서 초안에 대해 관계기관의 의견을 수렴하였다. 환경부장관은 ‘정확한 생태현황 조사결과를 토대로 사업시행에 따른 영향예측 및 저감방안을 수립하고, 이를 위해 5월 이후 춘계를 포함한 추가조사를 실시’하여야 한다는 의견을 제시하였고, 이에 따라 피고는 2019년 5~6월 우천 시에 주간 및 야간조사를 실시하는 등 3차 현지조사 를 통해 전략환경영향평가 대상지역 내의 맹꽁이 서식지 등을 추가 확인하였다. 한편 환경영향평가서 작성규정 제8조 제4항 [별표 2]는 환경영향평가에 있어 자연생태환경 분야의 환경현황 조사방법에 대해 구체적으로 정하고 있는데, 이 사건 환경영향평가업 - 20 - 자는 위 규정에서 정한 맹꽁이 조사 시기(장마철) 및 조사방법(청음조사, 목견, 알과 유 생 확인)에 따라 3차 현지조사를 실시하였고, 이 사건 전략환경영향평가 최종 보고서 는 그 조사결과를 포함하여 작성되었다. (2) 이 사건 처분 이후 환경영향평가를 위해 이루어진 맹꽁이 중점조사에서는 이 사건 전략환경영향평가에서 조사된 장소 외에 다른 지역에서도 맹꽁이 출현이 확인되 었다. 그러나 전략환경영향평가는 환경에 영향을 미치는 계획을 수립하는 단계에서 해 당 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하기 위해 실시되는 것으로, 환경에 영 향을 미치는 실시계획·시행계획 등의 승인 등 사업시행 단계에서 이루어지는 환경영향 평가와 구별되는 것이고(환경영향평가법 제2조 제1호, 제2호), 위 맹꽁이 중점조사는 이 사건 전략환경영향평가에서 이루어진 환경부장관과의 협의에 따라 지구계획을 수립 함에 있어 법정보호종에 대한 정밀조사를 바탕으로 구체적인 보전방안을 마련하기 위 해 실시된 것이므로, 위 중점조사에서 맹꽁이가 서식하는 지역과 개체가 추가 확인되 었다는 사정만으로 맹꽁이 등 법정보호종에 관한 이 사건 현지조사 및 그에 따른 이 사건 전략환경영향평가 자체가 부실하게 이루어졌다고 볼 수는 없다. 설령 이 사건 전 략환경영향평가의 내용이 다소 부실하였다고 평가하더라도 그 환경영향평가의 내용이 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도의 것이라고 할 수는 없으므 로 당연히 이 사건 처분이 위법하게 된다고 볼 수도 없다. (3) 생태·자연도의 등급권역은 환경부장관이 자연환경보전법령에 따라 작성하는 것으로서, 이 사건 전략환경영향평가서에 기재된 이 사건 공공주택지구의 생태‧자연도 의 등급은 피고 또는 참가인이 평가한 것이 아니고 환경부장관이 작성한 등급을 그대 로 따른 것에 불과하며, 구 생태·자연도 작성지침에서 정한 생태·자연도 작성기준에 따 - 21 - 라 살펴보더라도 이 사건 사업지구의 토지이용 현황과 식생보전등급 등에 비추어 이 사건 사업지구가 생태·자연도 1등급 권역에 해당한다고 보이지 않는다. 그리고 멸종위 기 야생생물 서식지에 대한 개발을 더욱 제한하는 방향으로 개정된 생태·자연도 작성 지침에 의하더라도, 이 사건 사업지구는 전·답이 전체 면적의 55.1%를 차지하고 있는 등 대부분 농경지로 이용되고 있고 맹꽁이 서식이 확인된 지역 또한 대부분 농경지이 므로, 이 사건 사업지구 내에서 맹꽁이 등 멸종위기 야생생물의 서식지가 확인되었다 는 사정만으로는 생태·자연도 1등급 권역 작성기준에 부합한다고 단정할 수 없다. (4) 피고는 이 사건 전략환경영향평가 과정에서 맹꽁이를 비롯한 법정보호종의 서식 여부 및 분포 정도 등 실태를 확인하고 이 사건 공공주택사업 시행에 따른 영향 을 예측하여 부정적 영향의 저감방안을 수립하였으며, 맹꽁이에 대한 구체적인 보호대 책을 제시하였다. 또한 법정보호종의 서식환경을 최대한 유지·보전하기 위한 대책으로 제시된 환경부장관의 검토의견을 받아들여, 왕숙천, 사릉천, 용정천의 하천을 연결하는 계획 등을 반영하여 생태 네트워크를 구축하고, 동-서 방향 생태축 및 왕숙천 수계와 동측 산림생태계 서식공간을 연결하는 녹지축을 확보하며, 왕숙천 및 사릉천변으로 녹 지를 계획하고 남측 공원녹지가 북측 사릉천 및 남측 산림과 생태적으로 연결될 수 있 도록 수립한 공원 녹지계획에 따라 토지이용 구상(안)을 제시하는 등 환경보전방안을 보완하였으며, 맹꽁이가 서식하는 것으로 조사된 지역에 대하여는 가급적 서식지를 원 형보전하면서 공원녹지로 조성하고 불가피하게 훼손될 경우 맹꽁이 이주대책을 수립할 계획이라고 밝혔다. 따라서 피고는 이 사건 사업지구에 대한 입지의 타당성을 평가함 에 있어 법정보호종 서식지 등의 유무와 이 사건 공공주택사업의 시행으로 인한 서식 지 영향을 확인하고 대안을 검토하였다 할 것이며, 이 사건 사업지구 내에서 발견된 - 22 - 맹꽁이의 서식지는 일부 지역에 국한되어 있을 뿐이므로 사업 시행 과정에서 채택된 원형보전 또는 대체서식지 확보를 통한 이주대책의 실행 등 맹꽁이를 비롯한 법정보호 종의 보전방안을 실현하는 것이 불가능하다고 보이지도 않는다. 3. 결 론 그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문 과 같이 판결한다.