도시개발사업 시행자가 사업구역 내 국유재산을 협의매수하였으나, 관리공사가 사용료와 변상금을 부과함.

【원 고】 에스에이치공사 (소송대리인 법무법인 강서 담당변호사 원용복) 【피 고】 한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 푸른 담당변호사 이현성) 【변론종결】2010. 10. 7. 【주 문】 1. 피고가 2009. 11. 2. 원고에 대하여 한, 가. ‘서울 은평구 진관동 (지번 2 생략) 대 34㎡의 점유면적 34㎡’에 대한 변상금 15,147,070원의 부과처분 중 13,580,130원을 초과하는 부분 및 나. ‘같은 동 (지번 3 생략) 임야 32㎡의 점유면적 32㎡’에 대한 변상금 988,050원의 부과처분을 각 취소한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 19/20는 원고가, 1/20은 피고가 각 부담한다. 【청구취지】주문 제1의 나.항과 같은 판결 및 피고가 2009. 11. 2. 원고에 대하여 한 ‘서울 은평구 진관동 (지번 1 생략) 하천 753㎡ 외 41필지(구체적인 내역은 별지 목록 기재와 같다) 중 사용면적 10,850㎡’에 대한 사용료 2,118,025,980원의 부과처분과 ‘같은 동 (지번 2 생략) 대 34㎡의 점유면적 34㎡’에 대한 변상금 15,147,070원의 부과처분을 각 취소한다. 【이 유】1. 처분의 경위 가. 서울특별시장은 2004. 2. 25. 서울특별시 고시 제2004-58호로 서울 은평구 진관내·외동, 구파발동 일원 3,495,248㎡(이하 ‘이 사건 사업 구역’이라 한다)에 대하여 ‘은평뉴타운 도시개발구역’ 지정 및 개발계획을 승인하고, 원고(구 상호 서울특별시 도시개발공사)를 위 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업시행자로 정하였다. 나. 피고는 이 사건 사업 구역이 광범위하여 사업 구역을 1지구, 2지구, 3지구(3-1지구)로 분할하여 순차적으로 사업을 진행하였고, 서울특별시장은 2004. 12. 20. 서울특별시 고시 제2004-415호로 ‘은평뉴타운 도시개발구역 1지구 및 우회도로 공사구간 실시계획 인가’를, 2005. 12. 30. 서울특별시 고시 제2005-448호로 ‘은평뉴타운 도시개발구역 개발계획변경 수립 및 1, 2지구 실시계획 인가’를, 2006. 12. 28. 서울특별시 고시 제2006-458호로 ‘은평뉴타운 도시개발구역 개발계획변경 수립 및 실시계획변경 인가’를 각 고시하였다. 다. 피고는 이 사건 사업 구역에 편입된 서울 은평구 진관동 (지번 1 생략) 외 41필지(구체적인 내역은 별지 목록 기재와 같다. 이하 ‘이 사건 ①토지’라 한다), 같은 동 (지번 2 생략) 대 34㎡(이하 ‘이 사건 ②토지’라 한다), 같은 동 (지번 3 생략) 임야 32㎡(이하 ‘이 사건 ③토지’라 하고, 위 ①, ②, ③토지를 통틀어 ‘이 사건 토지들’이라 한다.) 등 국유재산을 기획재정부로부터 위탁받아 국유재산 관리 및 처분 업무를 수행하고 있다. 라. 원래 이 사건 ①토지는 국토해양부가 관리하던 국유재산(위임관리청 : 서울특별시 은평구)이었으나 용도폐지되어 2009. 9. 21. 기획재정부로 관리청이 변경되면서 피고가 이를 위탁·관리해 왔고, 반면 이 사건 ②, ③토지는 일반재산(잡종재산)으로 이 사건 사업 시행 이전부터 피고가 이를 관리하였다. 마. 원고는 2009. 10.경 피고로부터 이 사건 토지들을 협의매수하였다. 바. 피고는 2009. 11. 2. 원고에 대하여 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡에 대한 2004. 12. 20.부터 2009. 9. 29.까지의 사용료 2,118,025,980원을 부과하고(이하 ‘이 사건 ①처분’이라 한다), 이 사건 ②토지의 점유면적 34㎡에 대한 2006. 4. 21.부터 2009. 9. 29.까지의 변상금 15,147,070원을 부과하고(이하 ‘이 사건 ②처분’이라 한다), 이 사건 ③토지의 점유면적 32㎡에 대한 2007. 5. 15.부터 2009. 9. 29.까지의 변상금 988,050원(이하 ‘이 사건 ③처분’이라 한다)을 각 부과하였다. 【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑제1 내지 4호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (1) 이 사건 ①처분에 대하여 이 사건 ①토지에 대하여 사용료를 부과한 이 사건 ①처분은 아래와 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다. (가) 사용료 면제 대상 여부 이 사건 ①토지는 당초 공부상 지목이 도로, 구거, 하천인 공공시설로서 이 사건 사업의 실시계획인가 고시일까지 관리청인 서울특별시 은평구가 공용폐지한 바 없이 국유재산법에 따른 공공용 재산으로 관리하여 왔으므로, 이 사건 사업의 실시계획인가 고시 당시 그 현실적인 이용 상황이 지적공부상 지목과 달라졌다고 하더라도 공공시설로서의 성질을 잃지 않는다고 할 것이다. 그런데 구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 도시개발법’이라 한다) 제65조 제4항은 ‘지정권자가 관리청의 의견을 들어 실시계획의 작성 또는 인가를 한 경우 시행자는 실시계획에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 관하여 제반 법률에 의한 승인·허가 등을 받은 것으로 보아 도시개발사업을 할 수 있고, 이 경우 당해 공공시설의 점용 또는 사용에 따른 점용료 및 사용료는 면제된 것으로 본다.’고 규정하고 있으므로, 이 사건 ①토지는 위 규정에 의하여 사용료 면제 대상에 해당됨에도 피고는 원고에 대하여 사용료를 부과하였다. (나) 사용료 부과 권한 유무 이 사건 ①토지는 당초 국토해양부가 관리하는 국유재산으로서 서울특별시 은평구가 국토해양부로부터 위임을 받아 관리하고 있었다가 공공시설로서의 용도가 폐지되어 2009. 9. 21. 기획재정부로 관리청이 변경되면서 피고에게 위탁·관리되었다. 따라서 이 사건 ①토지에 대하여 관리청이 기획재정부로 변경된 2009. 9. 21. 이전의 사용료에 대하여는 국토해양부 또는 서울특별시 은평구가 국유재산 관리청으로서 사용료를 부과할 권한이 있을 뿐이고, 기획재정부 또는 피고는 사용료를 부과할 아무런 권한이 없다. (다) 사용료 산정 방법 1) 적용 법령 구 도시개발법 제19조에 의하면, 실시계획의 고시가 있는 때에는 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국유재산법’이라 한다) 제24조에 따른 사용·수익의 허가를 받은 것으로 의제되고, 같은 법 제21조 제2항은 도시개발사업을 위한 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다)을 준용하도록 규정하고 있으므로, 이 사건 ①토지의 사용에 대한 사용료를 산정함에 있어서는 구 국유재산법이 아닌 공익사업법이 적용되어야 한다. 2) 개별공시지가 적용 여부 설령 사용료를 구 국유재산법에 따라 산정한다고 하더라도 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제216412호로 개정되기 전의 것) 제26조는 사용료는 당해 재산의 가액에 사용료율을 곱한 금액으로 하되, 재산가액은 토지의 경우 개별공시지가를 적용하도록 되어 있는데, 피고는 이 사건 ①토지의 사용료를 산정함에 있어 개별공시지가를 적용하지 아니하고 일률적으로 비교표준지의 공시지가를 적용하였다. 3) 사용 시기 피고는 사용료를 산정함에 있어 그 사용 기간을 서류상 착공시기를 기준으로 하였으나, 원고가 실제 이 사건 ①토지를 사용한 시기는 위 서류상 착공시기와는 상당한 차이가 있으며, 일부 토지는 사용조차 하지 아니하였다. 따라서 피고는 실제 사용 기간이 아닌 서류상 착공시기를 기준으로 사용료를 잘못 산정하였다. (2) 이 사건 ②, ③처분에 대하여 이 사건 ②, ③토지에 대하여 사용료를 부과한 이 사건 ②, ③처분은 아래와 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다. (가) 정당한 권원에 의한 점용 여부 구 도시개발법 제19조 제1항에 의하면, 이 사건 사업의 실시계획의 고시가 있는 때에는 구 국유재산법 제24조의 규정에 의한 사용·수익의 허가를 받은 것으로 보므로, 이 사건 사업의 실시계획인가 고시 이후의 원고의 이 사건 ②, ③ 토지에 대한 점용은 정당한 권원에 의한 점용으로서 변상금 부과대상이 되는 권한 없는 점용으로 볼 수 없다. (나) 적용 법령 설령 이 사건 ②, ③ 토지의 점용이 변상금 부과대상이라고 하더라도, 도시개발사업시행자가 사업구역에 편입된 국공유지를 실시계획인가에 따라 사용·수익의 허가를 의제받아 사용하는 경우 그 사용에 따른 사용료는 구 국유재산법이 아닌 공익사업법 규정에 따라 산정하여야 한다. 그럼에도 피고는 공익사업법의 규정에 따른 평가를 하지 아니하였다. (다) 사용 시기 피고는 이 사건 ②토지의 점용에 대한 변상금을 산정함에 있어 그 사용 시기에 대하여 2지구 착공시기인 2006. 4. 21.부터 2009. 9. 29.까지로 단정하고 변상금을 산정하였으나, 원고는 실제 2006. 10. 1.부터 이를 점유·사용하고 있으므로, 원고가 실제 사용한 기간을 기준으로 변상금을 부과하여야 함에도 피고는 2006. 10. 1. 이전의 기간에 대하여도 변상금을 부과하였다. 또한 원고는 이 사건 ③토지를 현재까지 사용하지 않고 있음에도, 피고는 원고에 대하여 변상금을 부과하였다. (라) 개별공시지가 적용 변상금 역시 사용료와 마찬가지로 개별공시지가를 기준으로 산정하여야 한다. 그런데 피고는 이 사건 ③토지에 대하여 2007년도 공시지가가 존재함에도 피고는 비교표준지를 기준으로 변상금을 잘못 산정하였다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 (1) 이 사건 ①처분에 대하여 (가) 사용료 면제 대상 여부 살피건대, 구 도시개발법 제65조 제4항은 같은 법 제1, 2, 3항의 규정 내용에 비추어 볼 때, 도시개발사업 시행자가 새로운 공공시설을 설치한 경우 그 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 귀속되는 대신 기존의 공공시설은 새로운 공공시설에 갈음하여 대가적으로 시행자에게 귀속되는데, 이처럼 새로운 공공시설과 기존의 공공시설이 대가적으로 교환되는 관계에 있는 이상 장래 그 소유권을 취득할 지위에 있는 시행자로 하여금 그 사용으로 인한 이익까지 무상으로 누릴 수 있게 해 준다는 취지이다. 따라서, 원고가 구 도시개발법 제65조 제4항에 기하여 이 사건 ①토지의 사용료를 면제받기 위해서는 이 사건 ①토지를 취득하는 대신 새로운 공공시설을 설치하여 행정청에게 귀속시킨 사실이 있어야 하며 그러한 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 실시계획을 작성하여 지정권자의 인가를 받고 공공시설 관리청의 의견을 들어야 하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 ①토지는 원고에게 막바로 귀속되지 아니한 채 원래의 관리청인 국토해양부를 거쳐 피고에게 귀속되었다가 다시 원고가 피고로부터 이를 유상으로 협의매수하였으므로, 이 사건 ①토지에 관하여 구 도시개발법 제65조 소정의 공공시설의 귀속에 관한 실시계획이 작성 또는 인가되었다고 볼 수 없고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. (나) 사용료 부과 권한 유무 살피건대, 이 사건 ①토지는 국유지로서 그 사용으로 인한 사용료는 종국적으로 국가에 귀속된다고 할 것인데, 피고가 이 사건 ①토지에 관한 관리 권한을 위임받은 이상 사용료 부과권한 역시 위임받았다고 볼 것이고, 나아가 2009. 9. 21. 이전에는 이 사건 ①토지에 관한 사용료 부과권한이 국토해양부 또는 서울특별시 은평구에 있었다고 하더라도, 이 사건 ①토지에 관한 관리권이 피고에게 이전됨으로써 이에 부수하는 사용료 부과권한도 피고에게 이전되었고 또한 국토해양부 또는 서울특별시 은평구는 위와 같이 관리권을 상실함으로써 사용료 부과권한 역시 상실하였다고 볼 것이므로, 피고는 원고에 대하여 2009. 9. 21. 이전의 이 사건 ①토지에 관한 사용료를 부과할 수 있다고 할 것이다. 따라서, 원고의 위 주장도 이유 없다. (다) 사용료 산정 방법 1) 적용 법령 살피건대, 구 도시개발법 제19조는 도시개발계획에 편입된 토지가 관련 법령에 의하여 그 사용이 제한된 경우 사업을 원활히 수행하기 위하여 지정권자가 관계 행정기관의 장과 협의하여 일괄적으로 공법적 제한을 해제할 수 있도록 하는 규정이고, 반면 구 도시개발법 제21조는 도시개발계획에 편입된 토지에 위와 같은 공법적 제한이 없는 경우 적절한 보상을 통하여 편입된 토지에 대한 수용 또는 사용권을 취득할 수 있도록 하는 규정이라 할 것이다. 따라서 구 도시개발법 제19조 제1항에 의하여 구 국유재산법에 따른 사용허가가 의제되는 경우 그 사용료 산정과 관련해서는 당연히 구 국유재산법이 적용되어야 하고, 구 도시개발법 제21조가 위와 같은 국유재산법의 적용을 배제하는 내용의 규정으로 해석될 수는 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다. 2) 개별공시지가 적용 여부 살피건대, 갑제6호증, 을제1 내지 7호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 ①토지 중 서울 은평구 진관동 (지번 1 생략), (지번 7 생략), (지번 6 생략), (지번 8 생략), (지번 9 생략), (지번 10 생략), (지번 11 생략) 등의 토지에 대하여는 개별공시지가가 존재함에도 피고는 위 토지들을 포함한 이 사건 ①토지 전부에 대한 사용료를 산정함에 있어 이 사건 사업 구역 내 토지소유자들에 대한 보상금 산정의 기준이 되었던 서울 마포구 성산동 (지번 12 생략) 전 2,126㎡, 같은 구 상암동 (지번 13 생략) 대 50㎡, 같은 구 상암동 (지번 14 생략) 대 333㎡, 같은 구 상암동 (지번 15 생략) 대 126㎡, 같은 구 성산동 (지번 16 생략) 임야 1,772㎡, 같은 구 상암동 (지번 17 생략) 대 98㎡ 등을 비교표준지로 선정하여 이에 기초하여 사용료를 산정한 사실은 인정된다. 그러나 한편 위에서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 원고는 피고로부터 이 사건 ①토지를 협의매수할 당시 위와 같은 비교표준지를 적용하여 매매가액을 산정한 점, 이 사건 ①토지 중 상당수 토지에 관하여 개별공시지가가 존재하지 아니한 점, 구 국유재산법 시행령 제26조 제2항 제1호, 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제9조에 의하면 개별공시지가가 없는 경우 표준지공시지가를 기준으로 사용료를 산정하도록 규정하고 있는 점, 이 사건 ①토지 중 개별공시지가가 존재하는 토지에 관하여 위와 같은 비교표준지를 적용하여 사용료를 산정하는 것이 개별공시지가를 적용하여 사용료를 산정하는 것보다 원고에게 더 불리하다고 보기도 어려운 점 등을 종합해 보면, 원고와 피고 사이에서는 이 사건 ①토지의 객관적인 가치에 관하여 위와 같이 비교표준지를 선정하여 이를 산정하기로 하는 내용의 합의가 있었다고 봄이 상당하고, 이러한 합의는 매매가격 뿐만 아니라 사용료 산정에도 그대로 적용될 수 있다고 볼 것이므로, 이 사건 ①토지에 관한 사용료 역시 위와 같은 방식에 따라 산정되어야 할 것이다. 따라서, 원고의 위 주장도 이유 없다. 3) 사용 시기 살피건대, 구 도시개발법 제19조 제1항 제19호에 의하면, 지정권자가 실시계획에 대하여 국유재산법에 따른 사용허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 경우 사용허가가 의제되므로, 도시개발사업에 편입된 이 사건 ①토지는 공사 착공 시점에 이미 관계기관의 장과의 협의가 마쳐져 사용허가가 의제된 상태였고, 그 무렵부터 원고는 이 사건 ①토지를 아무런 제한 없이 사용할 수 있었다고 할 것이다. 따라서, 설령 원고 주장과 같이 공사의 착공이 늦어지거나 일부 사용하지 아니한 토지가 있다고 하더라도 그러한 사정만으로 사용료 납부 의무가 면제된다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다. (2) 이 사건 ②, ③처분에 대하여 (가) 정당한 권원에 의한 점용 여부 살피건대, 구 도시개발법 제19조 및 구 국유재산법 제24조에 의하면 사용허가가 의제될 수 있는 대상은 국유재산 중 행정재산 또는 보존재산에 국한되고 잡종재산은 그러한 사용허가가 의제될 수 없다고 할 것인데, 이 사건 ②, ③토지는 이 사건 사업 구역에 편입될 당시 잡종재산인 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고가 구 도시개발법 제19조 제1항에 의하여 이 사건 ②, ③토지에 대하여도 사용허가를 받은 것으로 볼 수 없다. 따라서, 원고의 위 주장은 이유 없다. (나) 공익사업법 규정 적용 여부 살피건대, 앞서 본 바와 같이 잡종재산인 이 사건 ②, ③토지에 대하여는 구 도시개발법 제19조 제1항에 의하여 사용허가가 의제된다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장도 이유 없다. (다) 사용 시기 1) 살피건대, 갑제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2006. 10. 1.부터 이 사건 ②토지를 사용하기 시작하였고 또한 이 사건 ③토지를 현재까지 사용하고 있지 아니한 사실을 인정할 수 있으므로, 달리 특별한 사정이 없는 한 피고는 원고에 대하여 이 사건 ②토지에 대하여는 2006. 10. 1. 이후의 기간 동안 발생한 변상금만을 부과할 수 있고, 실제 사용하지 아니한 이 사건 ③토지에 대하여는 변상금을 부과할 수 없다. 2) 이에 대하여 피고는, 이 사건 ②, ③토지가 이 사건 사업 구역에 포함되어 있는 이상, 원고는 언제든지 이 사건 ②, ③토지를 사용할 수가 있어 실제 사용 여부와 상관없이 이 사건 ②, ③토지를 현실적으로 점유하고 있었다고 볼 것이므로, 설령 원고의 사정으로 인하여 공사 착공이 늦어졌거나 또는 공사 착공이 이루어지지 아니하였다고 하더라도 그러한 사정만으로 변상금 부과요건을 충족하지 않는 것으로 볼 수는 없다고 주장한다. 그러나 이 사건 ②, ③토지가 이 사건 사업 구역에 포함되어 있다고 하더라도 대부계약 등의 체결 없이 막바로 원고가 이 사건 ②, ③토지를 점유할 정당할 권한을 가진다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 ②, ③토지가 사업시행자인 원고의 사업 구역 내에 존재한다고 사정만으로 원고가 이를 점유하고 있다고 해석할 수는 없다 할 것이어서, 피고의 위 주장은 이유 없다. 3) 따라서, 이 사건 ②토지에 대한 15,147,070원의 변상금 부과처분 중 2006. 10. 1. 이후의 기간 동안 발생한 13,580,130원의 변상금을 초과하는 부분{즉, 원고가 실제 이 사건 ②토지를 사용하지 아니한 기간인 2006. 4. 21.부터 2006. 9. 30.까지의 기간 동안의 변상금 1,566,940원(163일 × 2,451,350원 ÷ 255일, 원미만 버림, 갑제4호증의2} 및 이 사건 ③토지에 대한 988,050원의 변상금 부과처분은 위법하므로 각 취소되어야 한다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 생략] 판사 이광범(재판장) 김우현 이동욱