도시철도 건설공사 입찰에서 담합한 혐의로 회사와 대표이사가 24개월 입찰참가자격제한처분을 받음

- 1 - 서울고등법원 제1행정부 판결 사 건2015누51745 입찰참가자격제한처분 취소 청구 원고, 피항소인1. A 주식회사 2. B 원고들 소송대리인 변호사 ○○○ 피고, 항소인조달청장 소송대리인 법무법인 ○○ 담당변호사 ○○○ 제1심판결서울행정법원 2015. 6. 26. 선고 2014구합57096 판결 변 론 종 결2015. 12. 8. 판 결 선 고2016. 1. 12. 주문 1. 제1심판결을 취소한다. 2. 이 사건 소를 각하한다. 3. 소송총비용은 피고가 부담한다. - 2 - 청구취지및항소취지 1. 청구취지 피고가 2014. 4. 24. 원고들에게 한 입찰참가자격제한처분(24개월)을 취소한다라는 판결. 2. 항소취지 제1심판결을 취소하고, 원고들의 청구를 기각한다라는 판결. 이유 1. 이 사건 처분의 경위 등 아래 각 사실은 당심 법원에 현저하거나 갑 제1, 2, 3호증, 을 제2, 3, 8, 9호증의 각 기재(가지번호 포함)에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있다. 가. OO광역시장은 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9423호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방계약법’이라 한다)에 근거하여 피고 에 OO도시철도 *호선 ***공구 건설공사 계약사무의 처리를 요청하였고, 피고는 2009. *. **. 이 사건 공사에 대한 입찰공고를 하는 등 공사계약 체결을 위한 입찰절차를 진 행하였다. 나. 원고 A 주식회사(이하 ‘A’이라 한다)는 입찰에 참가하여 2009. 6. 4. 낙찰자로 선 정되었다. 피고는 2009. 6. 22. 원고 A과 공사계약을 체결하면서 계약법으로 국가를 당 사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다)을 명시하였다. 다. 피고가 2014. 4. 24. 원고 A이 입찰 참가 당시 담합을 하였음을 이유로 국가계약 법 제27조, 같은 법 시행령 제76조 제1항 제7호, 같은 조 제4항 등에 근거하여 원고 - 3 - III. 해제되는 행정처분의 범위 1. 해제 대상 행정처분 □ 개요 ○ 2015. 8. 13. 이전의 처분으로 건설 관련업체 및 건설기술자가 받고 있는 입찰자격제 한(입찰참가자격 사전심사 및 적격심사 등 계약상대자 결정시의 감점을 포함, 이하 동 일) 또는 그 입찰참가자격 제한의 원인이 되는 처분 국가계약법, 지방계약법, 공공기돤의 운영에 관한 법률, 지방공기업법에 따른 계약에 서의 입찰자격제한 등에 한정하나, 영업정지·지격정지·업무정지의 경우 기타 입찰자격 ○○○과 당시 대표이사였던 원고 B에게 24개월(2014. 5. 2.부터 2016. 5. 1.까지)의 입 찰참가자격제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 라. 원고들은 서울행정법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하면서 집행 정지를 신청(2014아10277)하여 2014. 4. 30. 제1심 법원으로부터 ‘이 사건 처분은 제1 심판결 선고일로부터 40일이 경과한 날까지 그 집행을 정지한다.’라는 결정을 받았다. 마. 제1심 법원은 2015. 6. 26. ‘원고들이 이 사건 입찰에서 담합을 하여 부정당업자 에 해당한다고 하여도 계약사무를 위탁받은 피고에게 입찰참가자격을 제한할 수 있는 권한이 없어 이 사건 처분은 위법하다.’라는 이유로 ‘이 사건 처분을 취소한다. 소송비 용은 피고가 부담한다.’라는 판결을 선고하였다. 바. 피고가 제1심판결에 불복하여 항소를 제기하였고, 정부는 2015. 8. 13. 건설업체 및 건설기술자들이 받고 있는 입찰참가자격제한조치(입찰 감점 포함) 등 행정제재처분 을 2015. 8. 14.자로 해제하는 내용의 ‘광복 70주년 특별사면 및 특별감면조치’(이하 ‘이 사건 특별조치’라 한다)를 발표하였다. 사. 국토교통부장관 등은 2015. 8. 25. 이 사건 특별조치 중 건설업체 등에 대한 행 정제재의 해제범위에 관한 구체적 지침을 공고하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다. - 4 - 제한도 해당 ○ 2015. 8. 13. 이전에 부과된 행정처분 등이 해제되는 것으로, 2015. 8. 13. 이전 행위 에 대하여 2015. 8. 13. 이전까지 행정제재 처분이 이루어지지 않은 경우는 해제 범위 에 해당되지 않음 □ 해제되는 행정처분의 종류 ○ 부정당업자제재 ○ 영업정지.자격정지.업무정지처분 및 그로 인한 입찰참가자격 제한 ○ 과징금, 과태료, 벌금, 시정명령, 벌점, 경고처분 등에 따른 입찰참가자격 제한 ○ 경고처분 ○ 기타의 원인으로 인한 입찰자격제한 또는 입찰심사시의 감점 등 불이익 조치 IV. 행정처분 해제의 효과 1. 개요 ○ 해제 대상 행정처분의 범위에 해당하는 처분 등을 2015. 8. 14.자로 해제 2. 처분 종류별 해제의 효과 □ 부정당업자제재, 영업정지.자격정지.업무정지 ○ 2015. 8. 13. 현재 받고 있는 부정당업자제재, 영업정지 또는 업무정지, 자격정지 처 분은 2015. 8. 14.자로 해제 ○ 따라서 그로 인한 입찰자격의 제한도 2015. 8. 14.자로 해제 ※ 해제되는 부정당업자 제재처분은 시설공사 계약 및 시설공사 관련 용역계약으로 받 은 부정당업자 제재처분에 한함 ○ 다만, 국가계약법, 지방계약법 등 관련 법률에 따른 입찰담합으로 인한 부정당업자 제재 처분의 경우, - 2015. 8. 13. 이전 공정위로부터 입찰담합 제재를 받았으나, 발주처로부터 아직 부정 당업자 제재처분을 받지 아니한 업체와 - 동 공고일로부터 2015. 9. 7.까지 14일간 담합사실을 자진신고한 업체도 포함한다. 3. 입찰과정 중에 있는 건설공사에 대한 경과조치 □ 2015. 8. 14. 이후 입찰공고된 건설공사부터 적용 □ 다만 2015. 8. 14. 이후 입찰공고된 건설공사 중 2015. 8. 25.까지 이미 입찰참가자격 - 5 - 사전심사 결과를 통보하였거나 입찰이 실시된 경우에는 적용하지 아니함 2. 당사자의 주장에 관한 판단 가. 당사자의 주장 1) 원고들 주장의 취지 이 사건 특별조치에 의하여 이 사건 처분이 2015. 8. 14.자로 해제되어 그 효력 이 소멸하였으므로 원고들로서는 더 이상 이 사건 처분의 취소를 구할 소의 이익이 없 게 되었지만, 행정소송법 제32조 또는 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제99조에 근거하여 피고가 소송비용을 부담하여야 한다. 2) 피고 주장의 취지 이 사건 특별조치에 의하여 이 사건 처분이 2015. 8. 14.자로 해제되어 그 효력 이 소멸하였으므로 이 사건 소는 각하되어야 한다. 이 사건 특별조치는 피고인 행정청 이 스스로 한 행위가 아니므로 행정소송법 제32조가 적용될 수 없어 소송비용은 원고 들이 부담하여야 한다. 나. 판단 1) 이 사건 처분의 위법 여부 및 그 정도 구 지방계약법 제7조 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 그 소관에 속하는 계약사무 를 처리하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 그 사무의 전부 또는 일부를 중앙 행정기관의 장에 위임 또는 위탁하여 처리하게 할 수 있다.‘라고 규정하고 있으며, OO 광역시장이 구 지방계약법에 근거하여 피고에 이 사건 공사와 관련하여 계약사무의 처 리를 요청한 사실은 앞서 본 바와 같다. 한편 구 지방계약법 제31조 제1항은 ’지방자치 - 6 - 단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이 행을 해칠 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자 (이하 ‘부정당업자’라 한다)에 대하여는 제32조의 규정에 의한 계약심의위원회의 심의 를 거쳐 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다.‘라고 규정하고 있었다. 그런데 구 지방계약법이 2013. 8. 6. 법률 제12000호로 개정되면서 그 제31조 제1항이 “지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우 에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한 다. 이하 제31조의2 제1항 및 제5항에서 같다)은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적 정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인 정되는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.”로 변경되었고, 그 부칙 제3조를 보면 ‘제31조의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 입찰공고를 하거나 수의계약을 체결 하는 경우부터 적용한다.’라고 규정하고 있다. 위와 같이 개정된 이유는, 구 지방계약법 에 의하면 지방자치단체가 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체에 계약사무를 위임하거나 위탁한 경우에도 그 위임 또는 위탁한 지방자치단체의 장이 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있어 입찰참가자격제한처분에 대한 객관성을 확 보하는 데 한계가 있으므로, 입찰참가자격제한처분의 실효성과 공정성을 확보하기 위 하여 계약사무를 위임 또는 위탁받은 중앙행정기관의 장 또는 지방차치단체의 장도 부 정당업자에 대한 입찰참가자격을 직접 제한할 수 있도록 하기 위한 것이다. 구 지방계약법 제31조 제1항이 이처럼 개정된 이유와 피고가 이 사건 공사 계약 - 7 - 을 체결하면서 계약법을 국가계약법으로 명시하였다고 하더라도 이는 계약내용 등과 관련된 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 2013. 8. 6. 법률 제12000호로 개정된 구 지방세법 제31조 제1항이 시행되기 이전에 입찰공고를 하고 공사계약이 체결된 이 사 건의 경우에는, 원고 A이 입찰 참가 당시 담합을 하였다고 하더라도 위임 또는 위탁한 지방자치단체의 장인 OO광역시장에게 입찰참가자격을 제한할 수 있는 권한이 있을 뿐 OO광역시장으로부터 계약사무의 처리를 요청받은 피고에게도 입찰참가자격을 제한할 수 있는 권한이 있다고 보기 어렵다. 따라서 권한이 없는 피고가 한 이 사건 처분은 위법하고 그 하자가 중대하지만, 앞서 본 위임의 범위가 부정당업자에 대한 입찰참가 자격을 제한할 수 있는 처분의 권한에까지 미치는지 여부가 객관적으로 명백하다고는 할 수 없어 당연무효는 아니라고 할 것이다. 2) 이 사건 소의 적법 여부 이와 같이 비록 이 사건 처분이 위법하지만 그에 대한 취소가 확정되지 않은 상 태에서 제1심 법원의 2014. 4. 30.자 집행정지결정에 의하여 그 집행이 정지되었다가 이 사건 특별조치에 의해 2015. 8. 14.자로 해제됨에 따라 결국 그 효력이 소멸하였다. 따라서 원고들로서는 더 이상 이 사건 처분의 취소를 구할 소의 이익이 없게 되었으므 로 이 사건 소는 부적법하다. 2) 소송비용 부담에 관한 판단 가) 행정소송법 제32조 적용 여부 행정소송법 제32조는 “취소청구가 제28조의 규정에 의하여 기각되거나 행정 청이 처분 등을 취소 또는 변경함으로 인하여 청구가 각하 또는 기각된 경우에는 소송 비용은 피고의 부담으로 한다.”라고 규정하고 있다. 이 사건의 경우, 행정청인 피고가 - 8 - 이 사건 처분을 취소 또는 변경한 것이 아니므로 행정소송법 제32조에 근거하여 소송 비용을 피고에게 부담시킬 수는 없다. 나) 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제99조 적용 여부 행정소송법 제8조 제2항은 ‘행정소송에 관하여 이 법에 특별한 규정이 없는 사항에 대하여는 민사소송법의 규정을 준용한다.’라고 규정하고 있으며, 민사소송법 제 99조는 “법원은 사정에 따라 승소한 당사자로 하여금 그 권리를 늘리거나 지키는 데 필요하지 아니한 행위로 말미암은 소송비용 또는 상대방의 권리를 늘리거나 지키는 데 필요한 행위로 말미암은 소송비용의 전부나 일부를 부담하게 할 수 있다."라고 규정하 고 있다. 이 사건의 경우, 권한이 없는 피고가 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처 분 자체가 위법한 점, 원고들이 자신들의 권리를 지키기 위해 이 사건 소를 제기하여 제1심 법원으로부터 '이 사건 처분을 취소한다. 소송비용은 피고가 부담한다.‘라는 승소 판결을 선고받은 점, 항소심 중에 이 사건 특별조치에 의해 이 사건 처분이 해제되어 그 효력이 소멸됨으로써 결과적으로 이 사건 소가 부적법하게 된 점 등에 비추어 보 면, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제99조에 근거하여 승소자인 피고에게 소송 비용의 부담을 명함이 타당하다. 3. 결론 그렇다면 이 사건 소는 각하할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므 로 제1심판결을 취소하고 이 사건 소를 각하하며, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송 법 제99조에 근거하여 피고에게 소송비용의 부담을 명하기로 하여 주문과 같이 판결한 다. - 9 - 재판장 판사곽종훈 판사서현석 판사임창훈