종합편성 방송사업자가 대통령선거를 앞두고 검사의 사건 무마 의혹을 반대 인터뷰와 진술조서를 누락·왜곡하여 보도함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2024구합68156 시정명령 취소의 소 원 고**** 피 고방송통신위원회 변 론 종 결2025. 5. 1. 판 결 선 고2025. 6. 19. 주 문 1.피고가 2023. 11. 30. 원고에 대하여 한 시정명령을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 방송법 제2조 제3호 라.목, 제18호에 따른 종합편성 방송채널사용사업자 - 2 - 로서 2011. 12.경부터 B 채널을 운영하고 있는 방송사업자이고, 피고는 방송.통신에 관한 규제 등의 업무 수행을 위해 ｢방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률｣(약칭: 방통위법) 제3조 제1항에 따라 설치된 대통령 소속 합의제 행정기관이다. 나. 원고는 방송사업자 승인 유효기간이 2020. 11. 30. 만료됨에 따라 피고에게 재승 인 신청을 하였고, 피고는 2020. 11. 27. 원고에게 승인 유효기간을 2025. 11. 30.까지 로 정하여 재승인처분을 하였다. 피고는 재승인을 하면서 8개의 승인조건과 6개의 권 고사항을 부가하였는데, 그중 승인조건 제2항은 아래와 같다. 다. 원고는 제20대 대통령선거(2022. 3. 9.)를 앞둔 2022. 2. 21. ‘**** 개발자금을 저 축은행으로부터 끌어온 브로커 C가 이와 관련한 알선 혐의로 2011. 2.경 대검찰청에서 조사를 받았으나, 당시 윤석열 주임검사가 사건을 무마시켰다’는 취지의 단독보도를 하 였고(이하 ‘제1보도’라 한다), 2022. 2. 28. 이와 같은 취지의 후속 단독보도를 하였다 (이하 ‘제2보도’라 한다). 이후 E는 ‘윤석열 검사가 F 변호사의 청탁을 받고 C의 **** 개발 관련 사건을 무마시켰다’는 취지의 **** 사이의 녹취록을 공개하였고, 원고는 2022. 3. 7. 위 녹취록을 인용하며 이는 앞서 원고가 보도한 윤석열 검사의 사건 무마 의혹과 같은 취지라고 보도하였다(이하 ‘제3보도’라 하고, 제1∼3보도를 통틀어 ‘이 사 건 보도’라 한다). 이 사건 보도의 전체 내용은 별지1과 같다. 라. 원고는 2023. 9. 6. 제1, 2보도가 당시 취재기자였던 I 기자가 C 등의 인터뷰를 2. 방송의 공적책임·공정성 제고를 위해 사업계획서(방송콘텐츠 품격제고, 시사·보도 프로그 램의 공정성 및 여론다양성 강화, 선거방송의 공정성·객관성 확보, 방송편성의 독립성과 공정성 확보)에서 제시한 계획을 준수할 것. 전년도 이행실적은 피고가 제시하는 양식에 따라 매년 1. 31.까지 제출할 것 - 3 - 왜곡한 것이라면서 사과방송을 하였고, 원고 진상조사위원회는 2023. 10. 17. ‘I 기자가 제1, 2보도 내용과 반대되는 C 등의 인터뷰와 진술조서를 누락하였고, C는 당시 대검 찰청으로부터 **** 개발사업이 아닌 별건으로 조사를 받은 것이며, C가 윤석열 검사를 만난 적도 없다’는 내용의 중간결과 보고서를 작성하여 제1, 2보도가 오보임을 인정하 였다. 마. 피고는 이 사건 보도와 관련하여 아래 사유로 원고가 방송사업자 승인조건을 위 반하고 있다고 보아 2023. 11. 30. 방통위법에서 정한 5인의 상임위원 중 3인이 결원 인 상태에서 위원장 1인과 부위원장 1인의 의결만으로 방송법 제99조 제1항 제2호에 근거하여 원고에게 ‘2020년 재승인 조건 2번을 철저히 준수하고, 보도의 객관성.공정 성 제고를 위한 업무 개선방안을 마련하여 시정명령을 통보받은 날로부터 피고에게 제 출하고 이를 이행하라’는 내용의 시정명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [생략] [인정근거] 갑 제2, 4, 5, 9호증, 을 제2, 3호증, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령: 별지2와 같다. 3. 이 사건 처분의 처분사유 인정 여부 가. 원고 주장의 요지 방송법 제99조 제1항 제2호에 따라 시정명령을 하기 위해서는 원고의 승인조건 위 반상태가 계속되어야 하나, 원고는 2020. 11. 27. 재승인을 받은 이후 허위 보도 검증 을 강화하고 있고 이 사건 보도는 1회성 오보에 불과하므로, 이 사건 처분 당시에는 승인조건 위반상태가 존재하지 않는다. 또한 수많은 보도들 중 단 1건의 오보가 발생 - 4 - 하였다고 하여 원고가 승인조건을 위반하였다고 보는 것은 불합리하고, 이 사건 보도 는 I 기자의 개인적 일탈로 인한 것으로서 원고의 허위 보도 검증시스템에 문제가 있 던 것도 아니다. 따라서 이 사건 처분의 처분사유가 인정될 수 없다. 나. 관련 규정 및 쟁점의 정리 방송법 제99조 제1항 제2호에 의하면, 피고는 방송사업자가 방송법 또는 허가조건ᆞ 승인조건ᆞ등록요건을 위반하고 있다고 인정될 때 시정명령을 할 수 있다. 피고가 원 고에 대한 2020년 방송사업자 재승인시 부여한 승인조건 2번에는 ‘방송의 공적책임. 공정성 제고를 위해 원고가 사업계획서에서 제시한 계획을 준수할 것’이란 내용이 포 함되어 있으므로, 결국 원고가 사업계획서에서 제시한 계획을 준수하여 이 사건 보도 를 하였는지가 문제된다. 다. 인정사실 1) 원고가 2020. 10. 13. 재승인 신청 시 제출한 사업계획서의 주요 내용 [생략] 2) 원고의 ‘7단계 사실 검증시스템’(이하 ‘이 사건 검증시스템’이라 한다) 원고는 위 재승인 신청 이전에도 이 사건 검증시스템을 도입하여 사실보도를 지향하 고 허위조작 정보를 검증하고자 하였으며, 재승인 신청 시에도 이를 방송의 공적책임 을 실현한 실적으로 보고하였다. 이 사건 검증시스템의 구체적인 내용은 아래와 같다. [생략] - 5 - 3) 제1, 2보도의 주요내용 [생략] 4) I의 C 취재 경과 ① I는 A PD에게 C 취재를 지시하여 A PD가 2021. 10. 26. 2차례 C와 전화인터 뷰를 하였으나, C는 ‘2011년 대검찰청 조사는 **** 개발사업이 아닌 다른 사건 때문이 었고, 윤석열 검사를 만난적도 없으며, F 변호사를 통해 수사를 무마시킨 적도 없다’면 서 자신과 윤석열 검사의 관련성을 부인하였다. A PD는 즉시 전화인터뷰 내용을 I에게 보고하였고, I는 A PD와 같은 날 C를 대면인터뷰 하였으나 C는 같은 취지로 답변하였 다. I는 C와의 전화.대면 인터뷰 내용을 제1보도 무렵까지 4개월간 상급자인 사회부 장에게 보고하지 않았다. ② I는 제1보도 하루 전인 2022. 2. 20. 사회부장에게 C와의 인터뷰 녹취파일(약 2 시간 분량)을 보내면서, C가 거짓말 하여 진술을 검토할 가치가 없다고 하였고, 사회부 장은 그 녹취파일의 전체적인 분량만 체크한 뒤 구체적인 내용을 확인하진 않았다. ③ C는 위 인터뷰에서 ‘2012년 M개발 관련 계좌 압수수색 통보를 받았다’, ‘2011 년, 2012년에는 검사가 ****에 대해서 물어본 기억이 없다’고 각각 진술하였다. 그러나 I는 C의 발언을 자르고 이어 붙이는 방식으로 마치 ‘2011년 **** 개발사업으로 계좌 압 수수색 통보를 받았으나, 정작 그 시기 대검찰청 조사에서는 ****에 대해서 물어보지 않았다’는 취지의 인터뷰를 만들어 보도하였다. ④ I는 2022. 2. 21. 자신이 확보한 J의 진술조서를 근거로 윤석열 검사가 C의 수 사를 무마시켰다는 내용의 제1보도 발제문을 편집국에 제출하였다. 그러나 그 발제문 - 6 - 에는 이와 반대되는 C의 인터뷰 내용이 누락되어 있었다. 5) I의 기타 취재자료 누락 ① I는 C의 진술조서를 확보하였는데, 그 진술조서에는 ‘대검찰청에서 윤석열 검사 를 만난 적이 없고, 커피 이야기는 다른 사건으로 인하여 대검찰청 소속 L 검사가 타 준 것이다’라는 내용이 있었다. ② I는 2021. 10.경 C의 동업자 K를 인터뷰하였는데, K는 ‘2011년 **** 개발사업은 수사대상이 아니었다. 그 당시 윤석열이라는 이름도 들은 적 없다’고 진술하였다. ③ I는 제1보도가 끝난 후 2022. 2. 22.부터 2022. 2. 24.까지 C의 사촌형 K를 인 터뷰하였는데, K는 당초 윤석열 검사가 C에 대한 수사를 무마시켰다고 진술하였으나 이를 번복하고 C는 그 당시 윤석열 검사를 몰랐다고 진술하였다. 그러나 I는 제2보도 에서 K가 진술을 번복하기 전의 인터뷰만을 내보냈다. ④ C의 진술조서, K의 인터뷰, K의 진술 번복 이후의 인터뷰 내용은 I가 제1, 2보 도를 발제하는 데에 포함되지 않았다. [인정근거] 갑 제3, 4, 9호증, 을 제4∼6, 14호증, 변론 전체의 취지 라. 판단 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 아래 사정들을 종합하면, 이 사건 보도는 원고가 허위조작 정보 검증을 강화하겠다는 사업계획서상 계획을 제대로 준수하지 못하였기 때 문에 이루어진 것으로 보이므로, 피고가 2020년 재승인시 부여한 승인조건 2번을 위반 한 행위에 해당하고, 향후에도 동일한 승인조건 위반 상태가 이어질 우려가 있으므로, 피고로서는 승인조건 위반을 이유로 원고에게 시정명령을 할 수 있다고 보아야 한다. 1) 원고는 사업계획서에서 방송의 공적책임을 이행하기 위해 허위조작 정보 검증을 - 7 - 강화하겠다는 계획을 제시하였고, 구체적으로 정치인 등 공인의 발언을 검증하거나 시 청자에게 직접 피해를 줄 수 있는 가짜뉴스를 검증하겠다고 하였다. 비록 원고의 사업 계획 부분에는 이 사건 검증시스템에 관한 명시적인 언급은 없으나, 원고는 그 동안 방송의 공적책임을 이행하기 위해 이 사건 검증시스템을 도입하여 사실보도를 추구하 고 이를 통해 허위조작 정보의 검증을 수행해온 점, 사업계획서상으로도 다른 추가적 인 대안 없이 허위조작 정보 검증의 강화를 표방하고 있는 점 등을 고려할 때 사업계 획서의 ‘허위조작 정보 검증의 강화’에는 결국 종전 이 사건 검증시스템을 유지.강화 하겠다는 취지가 포함되어 있다고 보는 것이 합리적이다. 2) 이 사건 검증시스템에 의하면, 취재기자는 사실관계를 파악하여 보도윤리에 맞게 취재해야 하고, 팀장과 취재기자는 취재 이후에도 사실관계를 재확인해야 한다. 취재. 편집기자는 방송 전 방송 영상과 그래픽을 확인해야 하고, 제작부는 인터뷰 내용을 재 확인해야 하며, 방송 이후에는 취재기자와 심의실에서 모니터링 등 사후조치를 취해야 한다. 이처럼 이 사건 검증시스템이 원활하게 운영될 경우 취재기자, 편집기자, 팀장, 제작부, 심의실이 각각 취재.보도 내용을 교차검증하게 되므로 특정 기자가 중요한 인 터뷰를 누락하거나 왜곡하더라도 이를 검증과정에서 확인하고 수정할 수 있다. 3) 그런데 이 사건의 경우 이 사건 검증시스템이 제대로 작동하지 않았다. I는 2021. 10. 26. A PD를 대동하고 C를 만나 인터뷰를 하였는데도, 사회부장은 4개월 간 그 사 실을 알지 못하였다. 또한 I는 제1보도 전날 사회부장에게 C의 2시간 분량 인터뷰 녹취 파일을 교부하였으나, 사회부장은 C의 인터뷰를 믿을 수 없다는 I의 말을 만연히 신뢰 하여 녹취파일을 제대로 확인하지 않았다. 나아가 I는 C의 인터뷰를 임의로 편집하여 본래 발언 취지와는 정반대의 인터뷰를 만들어냈는데도, 그 인터뷰가 보도되기까지 편 - 8 - 집기자, 제작부 등 어디에서도 그 내용이 실제 발언 취지와 부합하는지 확인하지 않았 다. 사회부장 또는 편집기자, 제작부 등 누구라도 C의 인터뷰 녹취파일을 확인하였다면 보도내용과는 다른 C의 진술을 기존 취재내용과 대조하며 그 진위 여부를 추가 검증할 기회가 있었을 것으로 보인다. 4) 사회부장 등이 C의 인터뷰 녹취파일 등을 확인하지 못한 것이 취재.보도관행을 감안할 때 기대하기 어려운 사항이라고 단정하기도 어렵다. 일반적인 보도의 경우 취 재기자가 확보한 1차 자료들을 보도 관계자들이 모두 확인하는 것은 시간적.현실적 제약으로 인하여 어려울 수 있다. 그러나 제1보도가 이루어질 무렵은 제20대 대통령선 거가 2주가량 밖에 남지 않은 시점이었고, 보도의 내용 역시 유력 후보였던 윤석열 후 보가 당시 화두가 되었던 **** 개발사업 비리의혹과 연관되어 있다는 것이었다. 보도의 시기.내용.파급력 등을 고려하면, I의 취재내용에 관하여 이 사건 검증시스템에 따라 보다 면밀한 검증을 하는 것이 필요한 상황이었고, 해당 보도가 녹취파일조차 제대로 확인하지 못할 만큼 급박하게 이루어졌어야 할 사정도 찾기 어렵다. 5) 설령 제1보도가 대통령선거 국면에서 다소 긴박하게 보도될 수밖에 없었다고 하 더라도, 원고로서는 제1보도 이후에 충분히 I의 취재내용을 검증할 시간적 여유가 있었 다. 그런데도 원고는 제1보도 이후 이 사건 검증시스템에서 정한 사후 모니터링 등의 조치를 취하지 않은 채 약 1주일 간격으로 같은 취지의 제2, 3보도를 이어갔다. 이처 럼 이 사건 보도는 원고가 이 사건 검증시스템을 제대로 운영하지 않았기 때문에 이루 어진 것으로 보이고, 이를 I의 개인적 일탈로 치부할 수는 없다. 6) 방송법 제99조 제1항 제2호에 의하면, 시정명령은 방송사업자가 승인조건을 위반 하고 있다고 인정될 때 허용된다. 시정명령은 과거의 위반행위로 야기되어 현재에도 - 9 - 존재하는 위법 상태의 제거를 목적으로 하기 때문에 시정명령 제도를 둔 취지에 비추 어 시정명령의 내용은 과거의 위반행위에 대한 중지는 물론 가까운 장래에 반복될 우 려가 있는 동일한 유형의 행위의 반복 금지까지 명할 수 있는 것으로 해석해야 한다 (대법원 2003. 2. 20. 선고 2001두5347 전원합의체 판결 등 참고). 이 사건 처분은 단 순히 원고가 잘못된 보도를 하였다는 사실 그 자체에 관한 책임을 묻는 것이 아니라, 원고가 재승인 당시 사업계획서에서 스스로 제시한 ‘허위조작 정보 검증 강화’ 계획이 실제 보도 과정에서 제대로 작동하지 않았기 때문에 이를 개선하라는 취지이므로, 피 고로서는 2022년 2~3월경의 승인조건 위반 행위를 기초로 이후에도 동일한 위반행위 가 반복되지 않도록 시정명령을 부과할 수 있다고 보아야 한다. 4. 이 사건 처분의 절차적 하자 인정 여부 가. 원고 주장의 요지 방통위법 제13조 제2항의 입법취지와 합의제 행정기관으로서의 피고의 지위 등을 고 려하면, 이 사건 처분을 의결하기 위해서는 적어도 3인 이상 위원이 의결에 참여해야 한다. 그런데 피고는 위원장과 부위원장만 재적하고 있는 상황에서 2인 위원의 의결로 이 사건 처분을 의결하였으므로, 이 사건 처분은 절차적으로 위법하다. 나. 관련 규정 및 쟁점의 정리 방통위법에 의하면, 피고는 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 5명의 상임위원으로 구성된 합의제 행정기관이고(제4조 제1항), 위원 5인 중 위원장을 포함한 2인은 대통령 이 지명하며, 3인은 국회의 추천을 받아 대통령이 임명하고, 이 경우 국회는 위원을 추 천할 때 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체(여당)가 1인을, 그 외 교섭 단체(야당)가 2인을 추천하며(제5조 제2항), 피고 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 - 10 - 의결한다(제13조 제2항). 그런데 국회는 2023. 3.경 신임 위원을 추천하였으나 대통령 은 해당 후보자를 임명하지 않았고, 그 후보자가 사퇴하자 국회는 그 이후 국회 몫의 위원 추천을 하지 않았다. 이에 따라 피고는 2023. 8. 25.경부터 대통령이 지명한 위원 장과 부위원장만 재적해 있는 상태로서 이른바 ‘2인 체제’하에서 운영되었다. 이 사건 처분 역시 ‘2인 체제’에서 의결되었는데, 이러한 ‘2인 체제’ 의결이 방통위법상 위법한 지 여부가 문제된다. 다. 판단 방통위법 제12조 제10호에 의하면 이 사건 처분과 같이 방송사업자의 제재에 관한 사항은 피고의 심의.의결을 거쳐야 한다. 헌법에서 보장한 방송의 자유와 방송규제. 감독을 합의제 행정기관이 담당하게 된 경위, 방통위법의 입법목적과 취지 및 다른 규 정과의 체계적 해석 등을 종합하면, 방통위법 제13조 제2항은 재적위원 과반수의 찬성 을 형식적으로 요구하는 것에 그치는 것이 아니라, 피고가 합의제 행정기관으로서 실 질적으로 기능하기 위한 최소한의 위원, 즉 3인 이상의 위원이 재적하는 상태에서 재 적위원 과반수의 찬성이 필요한 것으로 해석하여야 한다. 그런데도 피고가 방통위법에 서 정한 위원 정원 5명 중 3인이 결원인 상태에서 2인의 위원만으로 이 사건 처분을 의결한 것은 의결정족수 요건을 충족하지 못한 것이므로, 이 사건 처분은 의결 절차상 하자가 있어 위법하다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 1) 방통위법의 문언과 해석기준 방통위법 제13조 제2항은 위원회의 회의는 ‘재적위원 과반수’의 찬성으로 의결한다고 규정하고 있다. 먼저 ‘재적(在籍)’은 ‘어떤 단체에 적을 두고 있는 것’이라는 사전적 의 미를 가지므로, 이를 문언 그대로 해석하면 ‘재적위원’은 문제되는 의결의 시점에 피고 - 11 - 에 적을 두고 있는 위원을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 법규범의 의미는 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁 및 법규범의 체계적 구조 등을 종 합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하여야 하며(대법원 2014. 1. 29. 선고 2023도12939 판결 참조), 어떤 법률에 대한 여러 갈래의 해석이 가능할 때에는 헌법에 합치되는 합헌적 법률해석을 해야 한다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2016두41071 판결 참조). 위 조항을 해석함에 있어서도 그 문언의 형식적 의미에만 얽매일 것이 아니라, 헌법 제21조가 보장하는 방송의 자유의 의의 및 피고를 독임제가 아닌 합의제 행정기 관으로 설립함으로써 방송의 자유와 공공성, 독립성 등을 보장하고자 한 입법취지를 함께 고려해야 한다. 2) 방통위법의 입법목적과 피고 설립 경위 헌법 제21조 제1항의 언론.출판의 자유에는 방송의 자유가 포함되는데, 방송의 자 유는 주관적인 자유권으로서의 특성을 가질 뿐 아니라 다양한 정보와 견해의 교환을 가능하게 함으로써 민주주의의 존립.발전을 위한 기초가 되는 언론의 자유의 실질적 보장에 기여한다는 특성을 함께 가진다(대법원 2019. 11. 21. 선고 2015두49474 판결 참조). 방송에 관한 국가의 개입 역시 헌법이 보장하는 방송의 자유의 연장선에서 이해 해야 하고, 이에 따라 방통위법은 방송법, 방송통신발전 기본법 등과 함께 방송의 자유 보장을 위한 객관적 규범질서를 형성하고, 방송의 자유와 공공성 및 공익성을 높이며 피고의 독립적 운영을 보장함으로써 국민의 권익보호와 공공복리의 증진에 이바지하기 위해 제정되었다. 한편, 정부수립 이후 공보부.문화공보부.공보처 등의 독임제 행정기관이 주무기관 으로서 방송규제.감독을 담당하여 왔으나, 민주화 과정에서 정부에 의한 방송통제가 - 12 - 논란이 되었고, 국민의 다양한 견해와 의사가 공평하게 반영돼야 하는 방송의 특성을 고려할 때 방송규제.감독의 주무기관은 사회의 다원성이 반영된 합의제 행정기관이어 야 한다는 주장이 제기되었다. 이에 따라 2000년 방송법 제정을 통해 기존 합의제 행 정기관인 방송위원회의 권한을 대폭 강화하고, 방송위원회로 하여금 방송규제.감독을 담당하도록 하였으며, 2008년 방송위원회와 정보통신부로 이원화되어 있던 방송.통신 관련 기능을 통합하여 피고가 설립되었다. 3) 합의제 행정기관으로서의 피고의 지위 방통위법에 의하면 피고는 방송 기본계획, 공영방송의 임원 선임, 방송사업자의 허 가.승인.제재 등을 위원들의 심의를 거쳐 의결하는데(제12조), 위원은 위원장과 부위 원장을 포함한 5명의 상임위원으로 구성되고(제4조 제1항), 각 위원은 3년의 임기를 보 장받으며(제7조 제1항), 장기간의 심신장애 등 특수한 사유에 해당하는 경우를 제외하 고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니하고, 외부의 부당한 지시나 간섭을 받지 않고 독립적으로 사무를 수행한다(제8조 제1항, 제2항). 이처럼 방통위법은 위원의 임기와 직무수행의 독립성을 보장하고, 주요 소관사무를 심의ᆞ의결사항으로 명시하여 이를 피고의 위원장이 단독으로 결정할 수 없도록 함으로써 독임제적 요소를 배제하고 있 다. 또한 방통위법은 피고 위원 중 2인은 대통령이 지명하고, 1인은 여당, 2인은 야당 의 추천을 받아 대통령이 임명하는 방식을 채택함으로써 방송규제.감독에 있어 대통 령과 여당.야당 간의 견제와 균형, 정치적 다원성, 사회적 대표성을 제도적으로 보장 하도록 설계되었다. 이는 방송의 자유와 공공성 그리고 방송규제의 독립성을 보장하기 위한 입법적 결단에 의한 것이다. 이처럼 피고의 설립 배경과 방통위법의 입법취지 등을 종합하면, 피고는 다른 독임 - 13 - 제 중앙행정기관과는 달리 방송의 자유를 실질적으로 보장하기 위하여 구성된 합의제 행정기관으로서의 성격을 본질로 하고, 그 의사결정에 있어 견제와 균형, 정치적 다원 성과 숙의에 기반한 절차적 정당성이 필수적으로 요구된다고 보아야 한다. 4) 방통위법에서 나타난 입법자의 의사 구 방송법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항이 방송위원 회의 회의에 관하여 ‘재적위원 3분의 2 이상의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의 결한다’고 규정한 것과는 달리 방통위법은 피고 회의에 관하여 의결정족수만을 규정하 고 있을 뿐 의사정족수를 규정하고 있진 않다. 그러나 이는 방송위원회가 상임위원 5인 과 비상임위원 4인으로 구성되었던 것과 달리 피고의 경우 의사결정의 신속성과 책임성 을 강화하기 위하여 위원 5인을 모두 상임위원으로 두었고, 상임위원의 직무가 위원회 에 출석하여 소관사무에 관한 심의ᆞ의결을 하는 것인 이상 통상적인 상황에서는 5인 전원이 심의ᆞ의결에 참여하여야 하므로 의결정족수와 별도로 의사정족수를 규정할 필 요가 없었기 때문으로 볼 수 있다. 즉, 방통위법이 위원 정수를 상임위원 5인으로 규정 한 이상 통상의 경우 5인의 위원이 재적하여 심의ᆞ의결을 함이 예정되어 있다. 방통위 법 제7조 제2항에서 위원의 결원이 생겼을 때에는 지체 없이 보궐위원을 임명하도록 규정한 것 역시 5인의 상임위원으로 하여금 심의ᆞ의결을 할 수 있도록 하기 위함이다. 따라서 방통위법이 의사정족수 규정을 두지 아니한 것을 들어 입법자가 위원 2인만으로 심의ᆞ의결이 이루어질 수도 있음을 예정하였다고 보기는 어렵다. 방통위법 제13조 제1항에 의하면, 회의는 2인 이상의 위원의 요구가 있는 때 위원장 이 소집하고, 다만 위원장 단독으로도 회의를 소집할 수 있다. 이러한 규정은 위원장을 제외한 2인 이상의 위원과 위원장 1인을 합한 최소 3인의 위원의 재적을 전제로 한 것 - 14 - 이고, 2인 이상의 위원들의 요구로 회의가 소집되도록 함으로써 피고가 실질적으로 합 의제 행정기관으로 기능하도록 하기 위한 제도적 보장 장치에 해당한다. 위원장과 위 원 1인만이 재적해 있는 경우 회의는 위원장이 소집하는 경우에만 개최될 수 있는데, 회의 소집 여부가 위원장 1인의 의사에 전적으로 의존하게 됨에 따라 피고가 실질적으 로 합의제 행정기관으로 운영되기 어렵고 오히려 독임제 행정기관과 같이 운영될 가능 성이 크다. 결국 방통위법 제13조 제1항을 통해서도 적어도 3인 이상의 위원이 재적한 상태에서 회의가 이루어져야 한다는 입법자의 의사를 추론할 수 있다. 5) 방통위법의 입법취지에 배치되는 ‘2인 체제’ 피고 의결 그런데 이 사건과 같이 2인의 위원만으로 의사결정을 하는 체제는 방통위법이 예정 한 운영방식이라 보기 어렵다. 합의제 행정기관의 가장 핵심적 기능은 다양한 배경과 관점을 가진 위원들의 상호 토론과 숙의를 통해 공정하고 신중한 결정을 도출하는 데 에 있으나, 재적위원이 전체 정원의 절반에도 미치지 못하는 2인 뿐이라면 이러한 숙 의 기능이 구조적으로 구현되기 어렵다. 특히 이 사건 처분 당시에는 국회 몫의 위원 3인이 모두 결원인 상태였고, 대통령이 지명한 2인의 위원만이 의사결정을 주도하였다 는 점에서 더욱 그러하다. 또한 방통위법 제13조 제2항에 의하면 피고의 의결은 재적 위원 과반수의 찬성으로 이루어지는데, 재적위원이 2인뿐이라면 전원일치가 되지 않는 이상 다수결에 따른 의결이 불가능해지므로 그 의사결정 역시 위원장의 의사에 좌우될 가능성이 높다. 이는 과거 독임제 행정기관이 방송규제와 감독을 전담하던 시절의 문 제점이 그대로 재현될 우려가 크다는 점에서 합의제 행정기관으로서의 피고 설립취지 에도 반한다. 나아가 ‘2인 체제’의 의결이 가능하다는 해석은 현행 방통위법에서 언제든지 반복적 - 15 - 으로 발생할 수 있는 문제에 관하여 정당성을 부여하는 위험을 내포하고 있다. 예컨대 대통령이 국회 추천 위원 3인에 대한 임명을 의도적으로 지연하거나, 다수 여당이 야 당 추천 위원의 임명을 막기 위해 국회 추천 절차를 의도적으로 미루는 등의 상황이 발생할 수 있다. 이러한 상황마다 방통위법의 문구에만 근거하여 ‘2인 체제’ 의결을 허 용하게 된다면 결과적으로 정부가 사회의 다원적 견해와 의사를 배제하고 피고를 독임 제적 방식으로 운영할 수 있도록 이를 용인하는 셈이 된다. 이러한 해석은 헌법이 보 장하는 방송의 자유와 공공성, 피고의 정치적 독립성에 관한 심각한 훼손으로 이어질 우려가 크다. 6) 피고의 소관사무 업무수행의 기능 측면 방통위법은 피고의 소관사무(제11조) 중 방송과 관련된 규제 정책과 그 집행 등에 관한 주요 사항(제12조)을 제외한 나머지 행정업무에 대해서는 회의를 통한 심의ᆞ의 결을 요구하고 있지 않다. 즉 피고는 조직 관리ᆞ운영 업무 등을 비롯한 일반적인 행 정업무에 대하여는 회의체를 통한 심의ᆞ의결을 거치지 아니하고도 의사결정이 가능하 고, 단지 법령에서 합의제 방식의 의사결정을 강제한 사항에 관해서만 다수결원리가 작동되는 실질적인 합의 과정을 거치지 아니한 상태로는 의사결정을 할 수 없을 뿐이 다. 따라서 피고가 2인의 위원으로만 구성된 상태에서 한 의결을 절차적으로 위법하다 고 보더라도, 곧바로 피고의 조직 구성 및 운영 자체가 불가능하거나 마비되는 문제가 초래된다고 볼 수 없다. 5. 결론 결국 이 사건 처분은 처분사유는 인정되나 중대한 절차상 하자가 있으므로, 재량권 일탈.남용 여부에 관하여 나아가 판단할 것도 없이 이 사건 처분은 위법하다. 그렇다 - 16 - 면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담하도록 정 하여, 주문과 같이 판결한다. [별지1] 보도의 내용 비실명화로 생략 끝. - 17 - [별지2] 관계 법령 ◈ 방송법 제9조(허가ᆞ승인ᆞ등록 등) ⑤ 방송채널사용사업을 하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 과 학기술정보통신부장관에게 등록하거나 신고하여야 하고, 전광판방송사업 또는 음악유선방송 사업을 하려는 자는 과학기술정보통신부장관에게 등록하여야 한다. 다만, 종합편성이나 보도 에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 하려는 자는 방송통신위원회의 승인을 받아 야 하고, 상품소개와 판매에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 하려는 자는 과학 기술정보통신부장관의 승인을 받아야 한다. 제10조(심사기준ᆞ절차) ① 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회는 제9조제1항, 제2 항 및 제11항에 따른 허가, 같은 조 제3항, 제5항, 제6항 및 제8항에 따른 승인을 할 때에 는 다음 각호의 사항을 심사하여 그 결과를 공표하여야 한다. 1. 방송의 공적 책임ᆞ공정성ᆞ공익성의 실현 가능성 2. 방송프로그램의 기획ᆞ편성 및 제작계획의 적절성 3. 지역적ᆞ사회적ᆞ문화적 필요성과 타당성 4. 조직 및 인력운영등 경영계획의 적정성 5. 재정 및 기술적 능력 6. 방송발전을 위한 지원계획 7. 그 밖에 사업수행에 필요한 사항 제17조(재허가 등) ② 제9조 제5항 단서에 따라 승인을 받은 방송채널사용사업자가 승인유효 기간 만료 후 계속 방송을 행하고자 하는 때에는 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위 원회의 재승인을 받아야 한다. ③ 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회가 제1항 및 제2항에 따라 재허가 또는 재승 인을 할 때에는 제10조 제1항 각호 및 다음 각호의 사항을 심사하고 그 결과를 공표하여야 한다. 1. 제31조 제1항에 따른 방송평가 - 18 - 2. 이 법에 따른 시정명령의 횟수와 시정명령에 대한 불이행 사례 2의2. 방송의 공적 책임을 고려하여 대통령령으로 정하는 법령의 위반 여부 3. 시청자위원회의 방송프로그램 평가 4. 지역사회발전에 이바지한 정도 5. 방송발전을 위한 지원계획의 이행 여부 5의2. 「방송광고판매대행 등에 관한 법률」 제20조 제2항에 따른 네트워크 지역지상파방송 사업자와 중소지상파방송사업자에 대한 방송광고 판매 지원 이행 정도 6. 그 밖에 허가 또는 승인 당시의 방송사업자 준수사항 이행 여부 제99조(시정명령등) ①과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회는 소관 업무에 따라 방송 사업자ᆞ중계유선방송사업자ᆞ전광판방송사업자 또는 음악유선방송사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 시정을 명할 수 있다. 2. 이 법 또는 허가조건ᆞ승인조건ᆞ등록요건을 위반하고 있다고 인정될 때 ◈ 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제1조(목적) 이 법은 방송과 통신의 융합환경에 능동적으로 대응하여 방송의 자유와 공공성 및 공익성을 높이고 방송통신위원회의 독립적 운영을 보장함으로써 국민의 권익보호와 공공복 리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 제3조(위원회의 설치) ① 방송과 통신에 관한 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하기 위하 여 대통령 소속으로 방송통신위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다. ② 위원회는 「정부조직법」 제2조에 따른 중앙행정기관으로 보되, 다음 각 호의 사항에 대하 여는 「정부조직법」 제18조를 적용하지 아니한다. 1. 제12조 제1호(통신규제의 기본계획에 관한 사항은 제외한다)부터 제15호까지, 제17호부 터 제21호까지 및 제25호의 사항 2. 그 밖에 방송의 독립성 보장을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 제4조(위원회의 구성 등) ① 위원회는 위원회의 위원장(이하 "위원장"이라 한다) 1인, 부위원장 1인을 포함한 5인의 상임인 위원으로 구성한다. 제5조(임명 등) ① 위원장 및 위원은 방송 및 정보통신 분야의 전문성을 고려하여 다음 각 호 의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 대통령이 임명한다. 이 경우 위원장은 국회의 인사청 문을 거쳐야 한다. 1. 방송학ᆞ언론학ᆞ전자공학ᆞ통신공학ᆞ법률학ᆞ경제학ᆞ경영학ᆞ행정학 그 밖에 방송ᆞ 언론 및 정보통신 관련분야를 전공한 사람으로서 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 이상의 직에 있거나 있었던 사람 또는 이에 상당하는 직에 15년 이상 있거나 있었던 사 - 19 - 람 2. 판사ᆞ검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있거나 있었던 사람 3. 방송ᆞ언론 또는 정보통신 그 밖의 관련분야에 관한 경험이 있는 2급 이상 또는 이에 상 당하는 공무원 또는 고위공무원단에 속하는 직에 있거나 있었던 사람 4. 방송ᆞ언론 또는 정보통신 관련 단체나 기관의 대표자 또는 임ᆞ직원의 직에서 15년 이 상 있거나 있었던 사람 5. 방송ᆞ언론 또는 정보통신 분야의 이용자 보호활동에 15년 이상 종사한 경력이 있는 사람 6. 제1호, 제2호, 제4호, 제5호 및 공무원 경력 등을 합산하여 15년 이상이 되는 사람 ② 위원 5인 중 위원장을 포함한 2인은 대통령이 지명하고 3인은 국회의 추천을 받아 제1항에 따른 임명을 한다. 이 경우 국회는 위원을 추천할 때 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당 의 교섭단체가 1인을 추천하고 그 외 교섭단체가 2인을 추천한다. 제6조(위원장) ① 위원장은 위원회를 대표하고 위원회의 회의를 주재하며 소관사무를 통할한다. 제7조(위원의 임기) ① 위원의 임기는 3년으로 하되, 한 차례에 한정하여 연임할 수 있다. ② 위원의 결원이 생겼을 때에는 결원된 날부터 지체 없이 보궐위원을 임명하여야 하며, 보궐 위원의 임기는 전임자 임기의 남은 기간으로 한다. 제8조(신분보장 등) ① 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 그 의사 에 반하여 면직되지 아니한다. 1. 장기간 심신장애로 인하여 직무를 수행할 수 없게 된 경우 2. 제10조의 결격사유에 해당하는 경우 3. 이 법 또는 그 밖의 다른 법률에 따른 직무상의 의무를 위반한 경우 4. 이 법 또는 그 밖의 다른 법률에 따른 위원회의 소관직무와 관련하여 부당한 이득을 취 한 경우 ② 위원은 직무를 수행할 때 외부의 부당한 지시나 간섭을 받지 않는다. 제11조(위원회의 소관사무) ① 위원회의 소관사무는 다음 각 호로 한다. 1. 방송광고정책, 편성평가정책, 방송진흥기획, 방송정책기획, 지상파방송정책, 방송채널정책 에 관한 사항 2. 조사기획총괄, 방송통신시장조사, 방송통신이용자보호, 시청자 권익증진, 인터넷 윤리, 건 전한 인터넷 이용환경 조성에 관한 사항 3. 방송용 주파수 관리에 관한 사항 4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법률에서 위원회의 사무로 정한 사항 제12조(위원회의 심의ᆞ의결 사항) 위원회는 소관 사무 중 다음 각 호의 사항을 심의ᆞ의결한다. 1. 방송 기본계획 및 통신규제 기본계획에 관한 사항 - 20 - 2. 한국방송공사의 이사 추천 및 감사 임명에 관한 사항 3. 방송문화진흥회의 이사 및 감사 임명에 관한 사항 4. 한국교육방송공사의 사장ᆞ이사 및 감사의 임명에 관한 사항 5. 미디어다양성 조사ᆞ산정에 관한 사항 6. 지상파방송사업자ᆞ공동체라디오방송사업자의 허가ᆞ재허가에 관한 사항 7. 종합편성이나 보도에 관한 전문편성을 하는 방송채널사용사업자의 승인에 관한 사항 8. 위성방송사업자ᆞ종합유선방송사업자ᆞ중계유선방송사업자의 허가ᆞ재허가ᆞ변경허가 및 관련 법령의 제정ᆞ개정ᆞ폐지에 대한 동의에 관한 사항 9. 「방송광고판매대행 등에 관한 법률」에 따른 방송광고판매대행사업자의 허가ᆞ취소ᆞ승 인 등에 관한 사항 10. 방송사업자의 금지행위에 대한 조사ᆞ제재에 관한 사항 11. 방송광고판매대행사업자의 금지행위에 대한 조사ᆞ제재에 관한 사항 12. 전기통신사업자의 금지행위에 대한 조사ᆞ제재에 관한 사항 13. 방송사업자ᆞ전기통신사업자 상호간의 분쟁 조정 또는 사업자와 이용자 간의 분쟁 조정 등에 관한 사항 14. 방송광고판매대행사업자 상호간의 분쟁 조정 등에 관한 사항 15. 시청자 불만사항 처리 및 방송통신 이용자 보호에 관한 사항 16. 시청자미디어재단의 운영에 관한 사항 17. 보편적시청권 보장에 관한 사항 18. 방송평가위원회의 구성ᆞ운영에 관한 사항 19. 방송사업자의 시청점유율 제한 등에 관한 사항 20. 방송통신심의위원회의 심의ᆞ의결에 따른 제재 등에 관한 사항 21. 지역방송발전위원회의 구성ᆞ운영에 관한 사항 22. 방송ᆞ통신 규제 관련 연구 조사 및 지원에 관한 사항 23. 방송ᆞ통신 규제 관련 국제협력에 관한 사항 24. 방송용 주파수 관리에 관한 사항 25. 방송프로그램 및 방송광고의 운용ᆞ편성ᆞ판매 등에 관한 사항 26. 방송ᆞ통신 관련 기금의 조성 및 관리ᆞ운용에 관한 사항 27. 소관 법령 및 위원회 규칙의 제정ᆞ개정 및 폐지에 관한 사항 28. 위원회의 예산 및 편성에 관한 사항 29. 이 법 또는 다른 법률에 따른 위원회의 심의ᆞ의결 사항 제13조(회의) ① 위원회의 회의는 2인 이상의 위원의 요구가 있는 때에 위원장이 소집한다. 다 - 21 - 만, 위원장은 단독으로 회의를 소집할 수 있다. ② 위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다. [끝]