부산광역시장이 관광단지 조성계획을 승인하면서 법면 공사에 필요하다며 도로구역에서 제외했던 토지를 다시 사업부지에 포함시킨 처분을 두고 다툰 사건

- 1 - 사건구합토지섘용재결처분취소20094143 원고**** 소송대리인 법무법인 삼성 담당변픸사 **** 피고**** 대퍜자 위원장 **** 소송섘행자 **** 피고보조참가인**** 대퍜자 사장 **** 소송대리인 법무법인 청률 담당변픸사 **** 변 띠 종 결2010. 2. 26. 판 결 선 고2010. 3. 19. 피고가원고의 부산 **** ****답중 공유지분분의1.2009. 2. 9.16374○㎡ - 2 - 에 대하여 한 섘용재결을 취소한다69. 소송뵄용 중 보조참가띜 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고 나뤸지 부분은 피2., 고가 부담한다. 주문과 같다 원고는 당초 소외 중앙토지섘용위원회를 피고띜 하여 중앙토지섘용위원회( 의자 이의재결의 취소를 구하다가피고를 중앙토지섘용위원2009. 7. 2.2009. 11. 11. 회에서 ****띜 경윕하는 피고경윕신청을 하여 이 법원이 피고경윕결윕을 하씀으나 이후 원고가 불복대상을 중앙토지섘용위원회의2009. 11. 12. 이의재결에서 ****의 섘용재결띜 변경하지 아니한 채 이 사 건 변띠이 종결댘었는묔 원고의자 피고경윕신청서자,2009. 11. 11., 2009. 12. 11. , 자자자 각 준뵄서면의 각 괰재내용을 종합하2009. 12. 31. , 2010. 1. 15. , 2010. 2. 22. 여 선해하면 원고는 이 사건 소띜서 ****의자,2009. 2. 9. 섘용재결의 취소를 구하는 것으띜 보인다). 재결의 경위1. 가 조성계획승인 묏 고시. 동부산관광단지 조성사업 차 이하 이 사건 사업 이라 한다-(3 ,‘’) 부산광역시 고시 윜픸- 2006. 4. 5.2006-124 사업시행자피고보조참가인 이하 참가인 이라고 한다-:(‘’) - 3 - 나 피고의자 섘용재결 이하 이 사건 섘용재결 이라 한다.2009. 2. 9.(‘’) 섘용대상원고 소유인 부산 괰장군 **** ****답중지분-:16369/74○㎡ 이하 이 사건 토지 라고 한다(‘’) 섘용개시일-: 2009. 3. 23. 손실보상괈원-: 62,572,830 다 중앙토지섘용위원회의자 이의재결.2009. 7. 2. 재결내용이 사건 토지에 대한 손실보상괈원 증액-:1,018,310 인윕 근거 다턼 없는 사실 갑 윜 픸증 갑 윜 픸증의갑 윜내지픸증 을 윜[],1,21,1113, 픸증 을 윜 픸증의을 윜 픸증 을 윜 픸증의 의 각 괰재 변띠 위체의 취지1,21, 2,3,42, 주장 묏 판단2. 가 원고의 주장. 이 사건 섘용재결에는 다음과 같은 하자가 있어 위법하므띜 취소댘어야 한다. 부산광역시장이 동부산관광단지 진입도띜 핕장공사를 시행하면서 법면의 설쵘1) 에 필요하다는 이유띜 이 사건 토지를 도띜구역에 편입하씀다가 원고의 이의신청 묏 프장실사 결과에 따라이 사건 토지를 윜외한다는 내용의 변경고시를 하2004. 8. 26. 씀고 원고가 위 변경고시를 신뢰하여 이 사건 토지를 식당 주차장으띜 조성하여 사용, 하고 있음에도 부산광역시장은 특별한 사윕변경 없이 이 사건 토지를 법면부지띜 편입 하는 내용의 동부산관광단지 조성계획을 승인하씀다 따라서 이 사건 조성계획승인 처. 분은 신뢰보픸의 원쵙 내지 뵄띀보픸의 원쵙에 위묰댘어 당연무효이고 이를 위윜띜, 한 이 사건 섘용재결 역시 위법하다. 참가인은 법면을 설쵘할 목윁으띜 이 사건 토지를 이 사건 사업부지에 편입한2) - 4 - 것인데 동부산관광단지 진입도띜는 이 사건 섘용재결이 있괰 이위인경 이미,2007. 12. 아공댜 상태씀고 위 진입도띜앀 이 사건 토지 사이에는 고윀차가 없어 향후에도 법면, 을 설쵘할 필요가 없으므띜 이 사건 토지를 섘용할 필요는 없다,. 나 관뜨법뜹. 별지 괰재앀 같다. 다 인윕사실. 부산 괰장군 **** ****답이하 분할 위 토지 라고 한다 는 원고1)518 (‘’)○㎡ 의 소유씀는데 원고는소외 공에게지분을 매도하고,2003. 3. 31.C135/5182003. 4. 소유권일부이위등괰를 마쳐주었다15.. 부산광역시장은 동부산관광단지 진입도띜 핕장공사를 시행하면서 분할 위 토지2) 위부를 도띜구역에 편입하씀다가 도띜개설을 위해 이 사건 토지가 필요 없다는 원고, 의 지윁을 묛아들여부산광역시 고시 윜픸띜 분할 위 토지 중, 2004. 8. 26.2004-226 이 사건 토지를 윜외한 나뤸지만을 도띜에 편입하는 내용의 변경고시를 하씀다355㎡ 이하 이 사건 변경고시 라고 한다 위 진입도띜 핕장공사띜 인하여분할(‘’).2004. 6. 1. 위 토지에서 같은 리답가같은 리답가 각 분할 분할320, 2004. 9. 9.35(◐㎡◑㎡ 후의 답가 묔띜 이 사건 토지이다 댘어 섘용댘었다163).㎡ 부산광역시장은구 관광진흥법법률 윜픸띜 개윕3)2005. 3. 9.(2004. 10. 16.7232 댘괰 위의 것 이하 관광진흥법 이라 한다 윜 조에 의거 부산 괰장군 **** 일원을,‘’) 50 동부산관광단지띜 지윕 고시하고 같은 해관광진흥법 윜 조의 규윕에 의거 참,4. 6.52. 가인이 시행하는 동부산관광단지 조성계획을 승인하고 이를 고시 부산광역시 고시 윜( 픸 하씀는데 담당자의 착씤띜 이 사건 토지가 도띜의 법면을 설쵘할 목윁으2006-124 ), - 5 - 띜 사용 딐는 섘용할 토지에 포함댘어 버뜸다. 이후 부산광역시장은자 부산광역시 고시 윜픸4)2007. 7. 25.2007-279 , 2007. 9. 자 부산광역시 고시 윜픸자 부산광역시 고시 윜픸5.2007-349 , 2007. 11. 14.2007-424 , 자 부산광역시 고시 윜픸 등 일뜨의 동부산관광단지 조성계획2008. 12. 24.2008-487 변경승인 고시를 하씀는데 이 사건 토지가 이 사건 사업의 사용 딐는 섘용할 토지에, 포함댘어 있다는 윐에는 변동이 없었다. 한편 원고는소외 묱띜부터 이 사건 토지 외 필지 지상의 철5),2004. 9. 13.C21 근콘크리트구조 촵 건물을 매섘하여부터 식당을 운씁하고 있으며 이 사22005. 1. 10. 건 토지는 원고가 뵄탈면을 성토하여 식당 진입띜 묏 주차장으띜 이용하고 있다. 동부산관광단지 진입도띜는경 단계 공사가 준공댘고경6)2006. 6. 1, 2007. 12. 2 단계 공사가 준공댨으띜써 모든 공사가 아료댘었으며 개설댜 진입도띜앀 이 사건 토, 지 사이에는 고윀차가 없어 별도띜 법면을 설쵘할 필요는 없는 상태이다. 인윕근거 갑 윜 픸증의갑 윜 내지 픸증 갑 윜 픸증의갑 윜 내지[]21, 2,35,61, 2,710 픸증 갑 윜 픸증의내지갑 윜 픸증의갑 윜 픸증 을 윜픸증 을 윜,1515,163,19,1, 3,4 픸증의의 각 괰재 섘명법관의 프장검증결과 변띠 위체의 취지1, 2,, 라 판단. 선행처분 무효 주장에 대한 판단1) 가 판단괰준) 관광진흥법 윜 조의 규윕에 의하면 같은 법 윜 조의 규윕에 의한 시 도지5552. 사의 조성계획 승인은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 묏 보상에 관한 법률 윜 조20 윜 항의 규윕에 의한 사업인윕으띜 보도띝 규윕하고 있는묔 그러한 사업인윕은 그 후1, - 6 - 일윕한 윈차를 거쵠 것을 조건으띜 하여 일윕한 내용의 섘용권을 설윕해 주는 행윕처 분의 성격을 띠는 것으띜서 그 사업인윕을 묛음으띜써 섘용할 목윁물의 범위가 핕윕댘 고 섘용권으띜 하여괈 목윁물에 관한 프재 묏 장래의 권리자에게 대항할 섘 있는 일종 의 공법상의 권리띜서의 효뜥을 묜생시킨다고 할 것이므띜 위 사업인윕단계에서의 하 자를 다턬지 아니하여 이미 쟁송괰간이 도과한 섘용재결단계에 있어서는 위 사업인윕 처분에 중대하고 명묱한 하자가 있어 당연무효라고 볼만한 특단의 사윕이 없다면 그 처분의 불가쟁뜥에 의하여 사업인윕처분의 위법 부당함을 이유띜 섘용재결처분의 취, 소를 구할 섘 없다 대법원선고누판결 참조(1987.9.8.87 395). 나 신뢰보픸의 원쵙 위묰 여부) 일묘윁으띜 행윕상의 법률관계에 있어서 행윕청의 행위에 대하여 신뢰보픸의 원쵙이 윁용댘괰 위해서는 첫째 행윕청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 댘는 공윁인, 견해퍜명을 하여야 하고 던째 행윕청의 견해 퍜명이 윕당하다고 신뢰한 데에 대하여, 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며 셋째 그 개인이 그 견해퍜명을 신뢰하고 이에, 어떠한 행위를 하씀어야 하고 넷째 행윕청이 위 견해퍜명에 묘하는 처분을 함으띜써, 그 견해퍜명을 신뢰한 개인의 이익이 침해댘는 결과가 초래댘어야 하며 이러한 요건, 을 충족할 때에는 행윕청의 처분은 신뢰보픸의 원쵙에 묘하는 행위띜서 위법하다고 할 것인묔 대법원선고누판결 등 이 사건에 관하여 보건대행(1997. 9. 12.96 18380),, ① 윕청인 부산광역시장이 동부산관광단지 진입도띜 핕장공사를 시행하면서 분할 위 토지 모덐를 도띜구역에 편입하씀다가 이 사건 변경고시띜 이 사건 토지를 편입댘는 토지에 서 윜외함으띜써 이 사건 토지를 더 이상 진입도띜의 법면부지띜 사용하지 아니하겠다 는 공윁 견해를 퍜명하씀고원고가 이러한 부산광역시장의 견해 퍜명을 신뢰하고, ② - 7 - 이 사건 토지 외 필지 지상의 건물을 매섘하는 한편 이 사건 토지를 편평한 부지띜1, 조성하여부터 위 건물에서 식당을 운씁하면서 이 사건 토지를 식당의 진2005. 1. 10. 입띜 묏 주차장으띜 이용하고 있으며부산광역시장의 견해 퍜명이 윕당하다고 신, ③ 뢰하여 위앀 같이 이 사건 토지를 이용한 원고에게 귀책사유가 있다고 인윕댘지 아니 하고부산광역시장이 이 사건 토지를 법면부지띜 편입하는 내용의 이 사건 사업계, ④ 획을 승인함으띜써 종래 이 사건 변경고시띜 퍜명한 공윁견해에 묘하는 처분을 하씀 고 이띜 인하여 이 사건 토지가 섘용댨으띜써 원고띜서는 식당 진입띜 묏 주차장을, 핕보하지 못하여 식당운씁이 사실상 불가능해 지는 손해를 입게 댘었으므띜 이 사건, 토지에 관하여 부산광역시장이 한 이 사건 조성계획승인 처분은 신뢰보픸의 원쵙에 위 묰댘어 위법하고 그 하자의 윕도가 중대할 뿐만 아니라 외관상으띜도 명묱하다고 봄이 상당하다 따라서 선행행윕처분인 이 사건 조성계획승인 처분이 무효인 이상 이를 위. 윜띜 한 이 사건 섘용재결 역시 위법하다고 할 것이다. 섘용의 필요성이 없다는 주장에 대한 판단2) 가 공용섘용은 공익사업을 위하여 특윕의 재산권을 법률에 의하여 강윜윁으띜) 취득하는 것을 내용으띜 하므띜 그 공익사업을 위한 필요가 있어야 하고 그 필요가, 있는지에 대하여는 섘용에 따른 상대묩의 재산권침해를 윕당핔할 만한 공익의 존재가 쌍묩의 이익의 뵄교픕량의 결과띜 입증댘어야 하며 대법원선고덐(2005. 11. 10.2003 판결 참조 섘용할 목윁물의 범위는 원쵙윁으띜 사업을 위하여 필요한 최소한도7507), 에 그쳐야 한다 대법원선고누판결 참조(1994. 1. 11.93 8108). 나 살피건대 위 인윕사실에 의하면 이 사건 토지는 도띜 법면을 설쵘할 목윁),, 으띜 이 사건 사업에 편입댘었으나 이 사건 섘용재결이 이루어진프재 이,2009. 2. 9. - 8 - 미 진입도띜 개설이 아료댘었을 뿐 아니라 원고가 주차장 부지띜 사용하괰 위하여 이 사건 토지를 편평하게 조성함으띜써 더 이상 법면을 설쵘할 필요가 없게 댜 사윕이 인 윕댘므띜 피고의 이 사건 섘용재결은 이 사건 사업의 목윁 달성을 위하여 필요한 범, 위를 넘어 원고의 재산권을 과도하게 침해하는 것이라고 봄이 상당하다 따라서 이를. 지윁하는 원고의 주장은 이유 있다. 대법원선고누판결은 토지섘용법 윜 조의 규윕에 의한 사[1994. 11. 11.93 19375“14 업인윕은 그 후 일윕한 윈차를 거쵠 것을 조건으띜 하여 일윕한 내용의 섘용권을 설윕 해 주는 행윕처분의 성격을 띠는 것으띜서 그 사업인윕을 묛음으띜써 섘용할 목윁물의 범위가 핕윕댘고 섘용권으띜 하여괈 목윁물에 관한 프재 묏 장래의 권리자에게 대항할 섘 있는 일종의 공법상의 권리띜서의 효뜥을 묜생시킨다토지섘용법은 섘용 사용의”, “· 일차 단계인 사업인윕에 속하는 부분은 사업의 공익성 판단으띜 사업인윕괰관에 일임 하고 그 이후의 구체윁인 섘용 사용의 결윕은 토지섘용위원회에 맡괰고 있는묔 이앀·, 같은 토지섘용윈차의 분핔 묏 사업인윕의 성격과 토지섘용위원회의 재결사항을 열거2 하고 있는 토지섘용법 윜 조 윜 항의 규윕내용에 뵄추어 볼 때 토지섘용위원회는 행292 윕쟁송에 의하여 사업인윕이 취소댘지 않는 한 그 괰능상 사업인윕 자체를 무의미하게 하는 즉 사업의 시행이 불가능하게 댘는 것과 같은 재결을 행할 섘는 없다 고 판시하,” 고 있으나 여괰서 사업인윕에 의하여 섘용할 목윁물의 범위가 핕윕댜다는 것은 섘용, 권의 범위 즉 섘용할 섘 있는 목윁물 의 범위가 윕하여진다는 의미이지 사업인윕 세, ‘’,( 목고시 에 포함댜 모든 목윁물이 묘드시 섘용댘어야 한다는 의미는 아니고 섘용할 목), 윁물의 범위는 원쵙윁으띜 사업을 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 하는묔 그 한도, 를 넘는 부분은 섘용대상이 아니므띜 그 부분에 대한 섘용은 위법하고 초과 섘용댜, - 9 - 부분이 윁법한 섘용대상과 불가분윁 관계에 있는 경우에는 그에 대한 이의재결 위부를 취소할 섘묖에 없으므띜 대법원선고누판결 참조사업목윁 달성(1994.1.11.93 8108), 을 위하여 당해 토지의 섘용이 필요한지 유무에 관한 주장은 섘용재결 자체의 위법사 유띜서 판단함이 상당하다] 결 띠3. 그뜇다면 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하괰띜 하여 주문과 같이 판결한다,. 재판장판사문픕묰 _________________________ 판사도윕원 _________________________ 판사최유신 _________________________ - 10 - 관 계뮕 령 구 관광진흥뮕뮕률 제호로 개정되괰 전의 것(2004. 10. 16.7232■ 제조관광지의 지정등50() 관광지묏관광단지 이하관광지등 이라한다 는 문화관광부령이정하는 묔에따라시 도지사의신청("")·① 에 의하여 괰본계획 묏 권역계획을 괰준으로 하여 문화관광부장관이 지정한다. 제조조성계획의 수립등52() 관광지등을관할하는시 도지사는조성계획을작성하여문화관광부장관의승인을얻어야한다이를·.① 므경 대통령령이 정하는 경미한사항의므경을제앸한다 하고자하는때에도또한같다다만관광단지()., 의 경얰에는관광단지를 개묜하고자 하는 정부투자괰관등문화관광부령이 정하는 공공뮕인또는민간개 묜자 이하관광단지개묜자 라 한다 가조성계획을작성하여 대통령령이 정하는묔에따라문화관광부장("") 관의 승인을 얻을 수 있다개정. 시 도지사는제항의규정에의하여조성계획의승인을얻은때에는이를고시하여야한다다만관·1.,③ 광단지의 조성계획은 문화관광부장관이 고시하여야 한다. 제조다른 뮕률과의 관계55() 제조제항의 규정에 의하여 조성계획의 승인을 얻은 때에는 다음 각호의 인 허가 등을 묛거나 신고를521· 한 것으로 본다개정. 공익사업을위한토지등의취득묏보상에관한뮕률 제조제항의 규정에 의한 사업인정13.201 구공익사업을위한토지등의취득묏보상에관한뮕률뮕률제호로개정되괰(2005. 3. 31.7475■ 전의 것) 제조사업인정20() 사업시행자는제조의규정에따라토지등을수얩또는사얩하고자하는때에는대통령령이정하는19① 묔에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 묛아야 한다. 제조사업인정의 고시22() 건설교통부장관은제조의 규정에 의한사업인정을한 때에는 지체없이그 뜻을 사업시행자토지소20,① 유자묏관계인관계시 도지사에게통지하고사업시행자의성릅또는릅쵭 사업의종류 사업지역묏,··· 수얩 또는 사얩할 토지의 세릩을 관보에 고시하여야 한다. 사업인정은 제항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 묜생한다1.③ 제조재결의 신청28() 제조의규정에의한협의가성립되지아니하거나협의를할수없는때 제조제항단서의규정26( 262① - 11 - 에 의한 협의의 얔구가없는 때를 포함한다 에는사업시행자는 사업인정고시가있은날부터년이내에)1 대통령령이 정하는 묔에 따라 관할 토지수얩위원회에 재결을 신청할 수 있다. 제조재결34() 토지수얩위원회의 재결은 서르으로 한다.① 제조이의의 신청83() 지묩토지수얩위원회의 제조의 규정에 의한 재결에 대하여 이의가 있는 자는 당해 지묩토지수얩위원34② 회를 거쳐 중앙토지수얩위원회에 이의를 신청할 수 있다. 제조이의신청에 대한 재결84() 중앙토지수얩위원회는제조의규정에의한이의신청이있는경얰 제조의규정에의한재결이위8334① 뮕또는부당하다고인정하는때에는그재결의전부또는일부를취소하거나보상액을므경할수있 다. 제조행정소송의 제괰85() 사업시행자 토지소유자 또는 관계인은 제조의 규정에 의한 재결에 대하여 불복이 있는 때에는 재결·34① 서를묛은날부터일이내에이의신청을거최때에는이의신청에대한재결서를묛은날부터일60,30 이내에 각각 행정소송을 제괰할수 있다이 경얰 사업시행자는 행정소송을 제괰하괰전에 제조의 규.84 정에따라증액된보상괈을공탁하여야하륰보상괈을묛을자는공탁된보상괈을소송종결시굌지수, 령할 수 없다.