개발제한구역 안의 임야에 유치원을 세우기 위해 교육환경평가서를 제출하고, 불승인 처분에 이의를 제기함.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 8부 판 결 사 건2020구합2851 학교설립계획승인 불승인가처분취소 원 고 피 고**** 교육장 변 론 종 결2021. 9. 7. 판 결 선 고2021. 10. 19. 주 문 1.원고의 청구를 기각한다. 2.소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2018. 8. 8. 원고에 대하여 한 교육환경평가 불승인 처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 개발제 - 2 - 한구역에 위치한 ****(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 학급수 15개, 학생수 340 명, 대지면적 4,921㎡, 건물 연면적 1,690㎡ 규모의 (가칭) ****을 신축하여 운영 하려는 계획을 가지고 있다. 나. 원고는 2018. 3. 30. 유치원 신축을 위하여 교육환경 보호에 관한 법률(이하 ‘교 육환경보호법’이라 한다) 제6조 제1항에 따라 피고에게 교육환경평가서를 제출하였다 (갑 제3호증, 이하 ‘이 사건 교육환경평가서’라 한다). 다. 피고는 2018. 5. 25.자 지역교육환경보호위원회의 심의를 거쳐 2018. 5. 29. 원고 에게 ‘학교용지 위치변경이 고려되어야 하고, 학교용지까지 안전한 진입로 확보방안이 제시되어야 한다. 또한 부지조성계획이 보완되어야 하고, 소음 현황 측정결과가 보완되 어야 한다.’는 이유로 이 사건 교육환경평가서를 승인하지 않는다는 취지의 통보를 하 였다. 피고는 이와 동시에 원고에게 교육환경 보호에 관한 법률 시행령(이하 ‘교육환경 보호법 시행령’이라 한다) 제16조 제7항에 따라 이 사건 교육환경평가서를 보완하여 제출할 것을 요청하였고, 원고는 교육부 등 관계기관에 질의하여 받은 답변 등을 첨부 하여 2018. 6. 28. 피고에게 이의신청을 하였다. 라. 피고는 2018. 8. 8. 다시 이 사건 교육환경평가서를 승인하지 않는다는 취지의 통보를 하면서 원고의 이의신청을 기각하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 그 사유 는 ‘이 사건 부지에 유치원을 설립하기 위해서는 임야에서 대지로 지목이 변경되어야 하고 통학로가 확보되어야 하며 상‧하수도 시설이 설치되어야 하는데, 이 사건 부지는 개발제한구역 내 임야로서 이러한 행위가 불가능하므로 결과적으로 유아들의 통학 안 전을 확보하기 어렵고, 유치원에 적합한 시설을 갖추기도 어렵다’는 것이다(을 제2호 증). - 3 - 마. 원고는 다시 2018. 11. 7. 서울특별시 교육청 행정심판위원회에 행정심판을 제기 하였으나, 2019. 5. 12. 기각결정을 받았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제2, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지 2. 피고의 본안전항변에 대한 판단 가. 본안전항변의 요지 원고는 2019. 6. 12.경 서울특별시 교육청 행정심판위원회로부터 기각결정을 받았 음에도 그로부터 1년이 지난 2020. 7. 14. 이 사건 소를 제기하였으므로, 이 사건 소는 그 제소기간이 경과한 후에 제기된 것이어서 부적법하다. 나. 판단 을 제12호증의 기재에 의하면 서울특별시 교육청 행정심판위원회가 2019. 6. 12. 경 원고에 대한 행정심판 기각결정문의 등기우편을 서울충정로우체국에 접수한 사실은 인정되나, 이것만으로는 위 행정심판 기각결정문이 그 무렵 원고에게 실제로 송달되었 다고 단정하기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다(원고는 이 사건 소 제기 전 위 행정심판위원회의 기각결정을 알지 못하였고, 이 사건 소 제기 후인 2021. 3. 31. 위 기각결정문을 발급받아 알게 되었다고 주장한다). 피고의 본안전항변은 받아들이지 않는다. 3. 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 1) 원고 이 사건 처분은 적법한 처분사유가 존재하지 않아 위법하므로 취소되어야 한다. - 4 - 2) 피고 이 사건 부지가 개발제한구역에 위치하여 유치원의 신축이 불가능하고, 지목이 임야로서 상수도의 연결이 어려우며, 관계 법령상 통학로의 확보도 불가능하므로, 이 사건 부지에 유치원을 설치하는 것은 유치원의 교육환경을 침해하거나 침해할 우려가 있다. 나. 판단 1) 관련 법리 등 교육환경보호법 제2조 제2호, 제6조 제1항 제1호에 따라 유치원을 설립하려는 자는 관할 교육감에게 교육환경평가서를 제출하여 그 승인을 받아야 한다. 교육환경보 호법 제6조 제8항은 교육환경평가서의 작성 항목.절차.기준과 각 항목별 작성방법 등 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하며, 교육환경보호법 시행령 제16조 제3항 제3호, 제4호는 교육환경평가서의 내용 중 ‘교육환경 영향평가 결과’ 부 분에는 평가대상별로 교육부령으로 정하는 평가 기준에 따라 평가한 결과를 기재하여 야 하고, ‘교육환경 보호를 위한 조치 계획’ 부분에는 평가대상별로 교육부령으로 정하 는 평가 기준 이상이 되도록 할 수 있는 구체적인 방안 및 계획 등을 기재하여야 한다 고 규정한다. 그 위임에 따라 교육환경 보호에 관한 법률 시행규칙(이하 ‘교육환경보호 법 시행규칙’이라 한다) 제2조 [별표 1](이하 ‘이 사건 평가 기준’이라 한다)은 평가대상 을 위치, 크기.외형, 지형 및 토양환경, 대기환경, 주변 유해환경, 공공시설로 구체화 하면서 각 세부항목 및 각 세부항목별 구체적인 평가기준을 정하고 있다. 교육감은 교육환경평가서를 제출받은 날부터 45일 이내에 시.도 교육환경보호위원 회의 심의 등을 거쳐 그 승인 여부를 결정하고, 평가서 작성자에게 ‘교육환경평가서의 승인 - 5 - 여부와 승인하지 아니하는 경우 그 사유’ 등을 명시하여 그 결과를 통보하여야 한다(교육환 경보호법 제6조 제3항, 교육환경보호법 시행령 제17조 제3항). 교육감은 교육환경평가서를 승인하는 경우 교육환경 보호를 위하여 필요한 사항에 대하여 그 내용과 사유를 명시하여 사업시행자에게 권고하여야 하고, 이 경우 사업시행자는 특별한 사유가 없으면 그 권고에 따라야 하며, 그 조치결과를 교육감에게 통보하여야 한다(교육환경보호법 제6조 제5항, 교 육환경보호법 시행령 제17조 제3항). 교육감은 교육환경평가서의 승인결과를 관련 행정기 관의 장에게 통보할 수 있다(교육환경보호법 시행령 제17조 제4항). 학교를 설립하려는 사람에게 교육환경평가서의 승인을 받도록 하는 이유는, 학교 주변의 교육환경을 사전에 면밀히 평가.검토하고, 교육환경을 보호할 수 있는 구체적인 방안과 계획 등을 마련하여 조치하도록 함으로써 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있는 학 생들의 건강권과 학습권을 보장하려는 것이다. 이 사건 평가 기준은 교육환경보호법과 그 시행령의 위임을 받아 평가대상별로 구체적인 평가 기준을 정하고 있고, 교육환경평가서에는 이 사건 평가 기준에 따라 평가 한 교육환경 영향평가의 결과와 교육환경이 평가대상별로 이 사건 평가 기준 이상이 되 도록 할 수 있는 구체적인 조치방안 및 계획 등을 기재하여야 한다. 그리고 이처럼 교육 환경 영향평가의 결과와 교육환경 보호를 위한 조치 계획에 관하여 평가대상별로 구체적 인 평가 기준을 마련한 취지는, 교육환경 보호의 실효성을 확보함과 동시에 교육관청의 자의적인 재량을 배제하고 교육환경평가서의 승인 여부에 대한 국민들의 예측가능성과 법적 안정성을 보장함으로써 교육환경평가서 승인제도의 공정성.투명성.신뢰성을 확 보하기 위한 것이라고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 평가 기준은 교육환경보호법 및 그 시행령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령이라고 보아야 한다. - 6 - 이와 같은 교육환경보호법령 관련 규정들의 체계와 내용, 교육환경평가서 승인제도 의 취지와 특성 등을 종합하여 볼 때, 유치원 등 학교를 설립하려는 자가 제출한 교육환경 평가서를 심사한 결과 그 내용 중 교육환경 영향평가 결과와 교육환경 보호를 위한 조치 계획이 이 사건 평가 기준에 부합하거나 그 이상이 되도록 할 수 있는 구체적인 방안과 대 책 등이 포함되어 있다면, 교육감은 원칙적으로 제출된 교육환경평가서를 승인하여야 하고, 다만 교육환경 보호를 위하여 추가로 필요한 사항을 사업계획에 반영할 수 있도록 사업시 행자에게 권고하는 한편 사업시행으로 인한 교육환경의 피해를 방지하기 위하여 교육환경 평가서의 승인 내용과 권고사항의 이행 여부를 계속적으로 관리.감독할 권한과 의무가 있 다(대법원 2020. 10. 15. 선고 2019두45739 판결 등 참조). 2) 인정사실 앞서 든 증거 및 을 제2, 6 내지 11, 13호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 교육환경평가서의 내용 중 피고가 이 사건 교육환경평가서를 불승 인한 사유와 관련된 부분은 다음과 같다. 관련 항목이 사건 교육환경평가서 위치통학안전 다음 두 가지 중 유아들의 안전한 통학을 고려하여 안전한 통 학로(진입로)를 확보하겠다. (1안) 청계산로를 통해 진입하는 안. 여의천 복개공사를 통해 예정지 진입도로를 개설 (2안) 세정길을 통해 진입하는 안. 현재 현황도로 사유지 소유 자의 동의를 얻어 진입도를 개설 지형 및 토양환경 지형 및 경사도 이 사건 부지 중 66.67%가 경사도 6-10도 사이의 임야로서 학습 활동 등에 지장이 있을 수 있으나, 토목공사를 통해 충분히 평탄 화가 가능하고, 공사의 시공이 용이한 지역임 공공시설기반시설 학교의 상ᆞ하수도, 전기 및 도시가스 등 기반시설의 이용에 문제가 없음 - 7 - 나) 이 사건 평가 기준 중 피고가 이 사건 교육환경평가서를 불승인한 사유로 삼은 부분은 다음과 같다. 나) 제1사유와 관련하여, 관할관청인 서초구청장(소관 : 물관리과)은 이 사건 부 지 부근 하천 부지를 복개하여 진입도로가 설치 가능한지 묻는 피고의 질의에 대하여, ‘하천법 제46조에 따라 금지된 행위이므로 하천부지 내 복개도로를 설치하는 것은 불 가능하다.’라고 회신하였다(을 제3호증). 다) 제2사유와 관련하여, 관할관청인 서초구청장(소관 : 공원녹지과)은 이 사건 부지를 교육용지로 전환하여 유치원 건물의 신축이 가능한지 묻는 피고의 질의에 대하 여 ‘개발제한구역 내 유치원은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행 관련 항목평가기준 처분사유 위치통학안전 3) 학교 통학로가 「도로의 구조ᆞ시설 기준에 관한 규칙」 제3조제3항에 따 른 주간선도로 및 보조간선도로를 횡단하지 않게 설치될 것 용지까지 안전한 통 학로(진입로)의 확보 가 미흡함(이하 ‘제1 사유’라 한다) 4) 학교 통학로가 「자전거 이용 활성화 에 관한 법률」 제3조제2호에 따른 자전거보행자겸용도로 또는 「도로교 통법」 제28조제1항에 따른 보행자전 용도로와 연계되고, 2미터 이상의 유 효 보도폭이 확보될 것 5) 인근 아파트단지 출입구와 학교 교문 의 거리가 최소화될 수 있도록 할 것 6) 해당 계획 또는 사업 등을 위한 공사 로 학생의 통학에 지장 또는 위험이 발 생하지 않을 것 지형 및 토양환경 지형 및 경사도 교지는 학습활동 등에 지장이 없도록 경사도가 심하지 아니하고 교사의 설 치 등 공사가 용이한 부지일 것 지목변경 신청이 필 요하나 미흡함(이하 ‘제2사유’라 한다) 공공시설기반시설 학교의 상ᆞ하수도, 전기 및 도시가스 등 기반시설의 이용에 장애가 없을 것 상ᆞ하수도 제반여건 마련이 미흡함(이하 ‘제3사유’라 한다) - 8 - 령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 마목 가)에서 정한 개발제한구역의 주민을 위한 경우 로서 시장 등이 취락의 아동 수를 고려하여 수립하는 배치계획에 따른 경우에 신축할 수 있는데, 이 사건 부지에는 시장 등이 배치계획을 수립하지 아니하여 유치원을 신축 할 수 없다. 또한 이 사건 부지에는 도로, 상수도 및 하수도가 설치되어 있지 않고 지 목이 임야에 해당하여 유치권 건축물을 설치할 수 없다.’라고 회신하였다(을 제11호증). 라) 제3사유와 관련하여, 관할관청인 강남수도사업소장(소관 : 시설관리과)은 이 사건 부지 내 상수도 연결이 가능한지 묻는 피고의 질의에 대하여 ‘상수도관은 지목이 도로인 경우에 매설 가능하나, 이 사건 부지에는 연결도로가 없어 상수도관을 매설할 수 없다.’라고 회신하였다(을 제6호증). 마) **** 직원은 2018. 5. 9. 이 사건 부지를 방문하 여 현황을 확인한 후 다음과 같이 보고하였다. 3) 판단 앞서 인정한 사실관계 등에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 교육환경평가서는 이 사건 평가 기준에서 정하는 기준에 부합하지 못하고, 원 ○ 개발제한구역 내 자연녹지지역에 위치하고 있어, 일반 건축물이 없으며, 농업용 비닐하 우스 및 조경원 등만 분포 ○ 임야인 산으로 이루어져 있으며, 주변 진입로는 농업용 농로 외 통학로가 확보되지 않았 으며, 상수도 및 하수도 등 기반시설 미설치 ○ 경사면에 위치한 임야로 예정지까지 농로도 확보되지 않아 진입 불가능 ○ 개발제한구역 내 지목이 임야인 대지로 주변 인적이 드물고, 교지 인접 도로 미설치로 공공시설에 대한 접근성이 낮아 원활한 교육활동을 위한 안전 확보가 취약 - 9 - 고가 추가로 제출한 자료를 고려하더라도 이 사건 교육평가서에 이 사건 평가 기준에 부합할 수 있는 구체적인 방안과 대책이 포함되었다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 부지에 유치원을 설치하는 것은 유치원의 정상적인 교육환경을 침해하거나 침해할 우 려가 있다고 볼 수 있으므로, 피고가 이 사건 교육환경평가서를 불승인한 것은 정당하 다고 판단된다. 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들이지 않는다. ① 이 사건 부지는 개발제한구역 내에 위치한 임야이고 시장 등이 이 사건 부지 에 유치원을 신축하는 내용으로 배치계획을 하지 아니하여, 현행 법령상 이 사건 부지 내 유치권 건물을 신축하는 것이 불가능하다. 또한 이 사건 부지에 통학로로 이용할 진입도로를 설치하기 위해서는 부근의 하천부지를 복개하거나 주변 사유지 소유자의 동의를 얻어 진입도로를 개설하여야 하는데, 하천부지의 복개는 하천법 제46조에 따라 원칙적으로 금지되어 있고, 원고가 현재까지 주변 사유지 소유자로부터 동의를 얻었다 고 볼 객관적 자료가 없어, 이 사건 교육환경평가서의 내용대로라면 통학로의 확보 여 부 또한 불분명하다(또한 이 사건 부지가 개발제한구역에 위치한 점 등에 비추어, 주변 사유지 소유자의 동의를 얻는다고 하더라도 진입도로의 개설이 가능할지 여부는 여전 히 분명하지 않다). 이와 같이 이 사건 부지의 지목이 임야이고 연결도로가 없는 상태 이므로, 이 사건 교육환경평가서의 내용대로라면 유치원 건물과 연결되는 상수도 및 상하수도를 설치할 수 있다고 보이지도 않다. 이를 종합하면, 이 사건 교육평가서가 나이 어린 유아들이 안전하게 통학할 통 학로 등을 확보할 수 있어야 하고, 유치원 건물의 설치공사가 가능하여야 하며, 건물에 연결된 상하수도의 설치 등이 가능하여야 한다는 등의 이 사건 평가 기준을 충족하였 다고 보기 어려우므로, 원고가 이 사건 교육환경평가서에 따라 이 사건 부지에 유치원 - 10 - 을 설립하는 경우에는 교육환경을 침해하거나 침해할 우려가 있다. ② 원고는 이 사건 부지 부근에 이미 포장도로가 설치되어 있어 이를 연결하면 통학로를 확보할 수 있다는 취지로 주장하나, 인근의 제대로 된 포장도로에서 이 사건 부지까지의 거리가 수백 미터에 달하는 점, 이 사건 부지의 위치와 경사도 및 높이, 주 변 도로의 형상과 이용 현황 등에 비추어, 갑 제8 내지 10호증의 일부 영상(변론 종결 후 제출된 갑 제11, 12호증 포함)만으로는 원고가 주장하는 방법대로 이 사건 부지에 이르는 안전한 통학로를 확보할 수 있다고 보기 어렵다. ③ 또한 원고는 교육부나 산림청 등에 문의한 결과 이 사건 부지에 유치원의 신축이 가능하다는 취지의 회신을 받았다고 주장한다. 그러나 원고가 주장하는 회신내 용(을 제7 내지 9호증)의 기재에 의하면, 교육부는 이 사건 부지의 지목이 변경되고 시 도 교육청의 유아배치계획에 적합한 경우에 한하여 유치원 설립이 가능하다고 회신하 였을 뿐이며, 산림청 및 국토교통부의 회신 또한 다른 법률에서 유치원 설치에 제한이 없는 경우에 유치원 설치가 가능하다는 내용으로 보일 뿐이다. 3. 결 론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한 다.