지역주택조합 아파트 급수공사비 부과처분 중 150㎜ 부분 무효 확인 청구

- 1 - 광 주 지 방 법 원 제 2행 정 부 판 결 사 건2021구합14585 급수공사비 부과처분 무효확인 원 고**** 광주 대표자 조합장 **** 소송대리인 법무법인 택스로 담당변호사 **** 피 고광주광역시 ○○○사업본부 ○○수도사업소장 소송대리인 변호사 **** 변 론 종 결2022. 3. 18. 판 결 선 고2022. 4. 1. 주 문 1.피고가 2017. 6. 28. 원고에게 한 249,162,610원의 급수공사비 부과처분 중 220,418,000원 부분은 무효임을 확인한다. 2.원고의 나머지 청구를 기각한다. 3.소송비용 중 10%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. - 2 - 청 구 취 지 피고가 2017. 6. 28. 원고에게 한 249,162,610원의 급수공사비 부과처분은 무효임을 확 인한다. 이 유 1. 처분의 경위 등 가. 원고는 **** 외 5필지 일원(이하 ‘이 사건 사업부지’라고 한 다) 지상에 공동주택 946세대, 오피스텔 104세대(이하 ‘이 사건 아파트’라고 한다)를 건 설하는 사업(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라고 한다)을 시행하기 위하여 주택법 제32 조에 따라 설립된 지역주택조합이다. 나. 광주광역시장은 2014. 9. 12. 원고와 ****(이하 ‘****’이라고 한다)을 사업시행자로 하는 이 사건 주택건설사업의 계획을 승인하였고, 원고와 ○○건 설은 2014. 9. 15. 이 사건 아파트 신축에 착수하여 2017. 12. 8. 사용승인을 받았다. 다. 원고는 2017. 6.경 이 사건 아파트에 급수시설을 설치하기 위하여 광주광역시 ○ ○○사업본부 ○○사업소장(2021. 7.경 조직 개편으로 피고로 통합되었다, 이하 ‘피고’ 라고 한다)에게 급수 시설공사(이하 ‘이 사건 급수공사’라고 한다) 시행신청을 하였다. 라. 피고는 2017. 6. 28. 원고의 위 신청을 승인하면서 원고에 대하여 ‘광주광역시 수 도급수 조례’(이하 ‘이 사건 급수조례’라고 한다) 제11조 및 ‘상수도 신규 급수공사비 정액금액 변경고시’(광주광역시 고시 제2017-13호, 이하 ‘이 사건 급수공사비 고시’라고 한다)에 따라 아래 표 기재와 같은 내용의 급수공사비를 부과하였고(이하 ‘이 사건 급 수공사비 부과처분’이라고 한다), 원고는 2017. 6. 29. 이를 납부하였다. - 3 - 마. 이후 피고는 구경 150㎜ 급수공사에는 12,716,790원, 구경 75㎜ 급수공사에는 8,747,140원, 구경 40㎜ 급수공사에는 1,791,220원의 각 비용으로 이 사건 급수공사를 시행하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 이 사건 급수공사비 고시는 급수공사의 실제 소요비용을 반영하지 않고 일률적인 공 사비를 정한 규정으로 이 사건 급수조례의 위임취지와 비례의 원칙에 반하여 위법하므 로, 이 사건 급수공사비 고시에 기초하여 피고가 급수공사에 실제 소요된 비용보다 훨 씬 많은 249,162,610원을 급수공사비로 부과한 이 사건 급수공사비 부과처분은 비례의 원칙에 반하여 위법하다. 3. 관계 법령 별지 기재와 같다. 4. 판단 가. 관련 법리 접수번호 급수시설(신설) 공사비 (원) 시설규격 신설공사비자재·준공검사수수료설계수수료합계 1702017074**220,418,00011,352,0005,676,000237,446,000150m/m 1702017074**8,747,14024,00087,4708,858,61075m/m 1702170704**2,822,00024,00012,0002,858,00040m/m 231,987,14011,400,0005,775,470249,162,610 - 4 - 1) 이 사건 급수조례 제11조 제1항은 “급수공사비는 자재비, 시공비, 도로복구비, 설계수수료, 준공검사 수수료 및 자재검사 수수료로 한다.”라고 규정하고 있고, 제3항 은 “급수공사비는 정액제로 하며 그 금액은 시장이 따로 고시한다. 다만, 정액제에 따 를 수 없는 공사비는 별도의 설계에 의하여 산정한다.”라고 규정하고 있다. 2) 이러한 관련 규정의 내용·취지와 함께 다음과 같은 사정을 고려하면, 이 사건 급수조례가 정액제를 도입한 것 자체가 법령의 취지에 반하거나 위임범위를 벗어난 것 이라고 볼 수는 없다. 따라서 수도사업자가 실제 공사비용이 아니라 합리적인 기준에 따라 고시가 정하는 정액공사비를 부과하는 것 역시 허용된다고 보아야 한다. ① 정액제를 채택할 경우 매번 급수공사를 할 때마다 공사비를 산정할 필요가 없고, 수요가(需要家) 별로 별개의 수도관을 부설함으로써 시설을 중복하여 비효율적으 로 설치하는 문제를 해결할 수 있는 등 행정의 효율성을 제고할 수 있다. ② 급수공사비를 정액으로 함으로써 일반주택과 공동주택 사이 및 농어촌 지역 과 도시 지역 사이의 급수공사비 부담에 관한 형평을 도모할 수 있고, 나아가 과다한 급수공사비 때문에 농어촌 지역 거주자 등이 급수공사 신청 자체를 할 수 없는 상황도 어느 정도 피할 수 있다. 이는 국가, 지방자치단체와 수도사업자가 모든 국민에 대한 수돗물의 보편적 공급에 기여해야 한다는 수도법 제2조 제6항의 취지에 부합한다. ③ 실공사비는 급수설비를 설치하고자 하는 지역이 기존의 배수관으로부터 얼마 나 떨어져 있는지에 따라 큰 영향을 받는다. 급수공사비를 실비로 정할 경우 주택의 규모, 세대수 등이 비슷해도 위와 같은 우연한 사정에 따라 신청인이 부담할 공사비가 크게 달라지는 결과가 나올 수 있는데, 정액제를 채택하면 이러한 결과를 방지할 수 있다. - 5 - 3) 수도시설 중 급수설비에 관한 공사의 비용 부담에 관하여 정액제를 채택하는 경우 그에 따라 산정한 급수공사비가 실제 공사비와 편차가 발생하는 것은 불가피하 다. 지방자치단체의 조례로 정액제를 도입하면 주민들은 그러한 편차를 원칙적으로 받 아들여야 한다. 다만 정액 급수공사비 제도에서도 비용부담의 원칙에 부합하도록 가급 적 관계 법령에서 정하고 있는 산정요소를 정확하게 반영하여 편차가 지나치게 크지 않도록 해야 한다. 따라서 시장이 정한 정액 급수공사비 고시가 개별 산정요소를 제대 로 반영하지 않은 채 일률적으로 급수공사비를 정하여 비용부담의 원칙을 중대하게 침 해하는 결과를 야기하는 경우 그러한 고시는 조례의 위임 취지에 반할 뿐 아니라 비례 의 원칙에도 반하여 위법하다(대법원 2019. 6. 13. 선고 2017두33985 판결 등 참조). 나. 이 사건 급수공사비 중 시설규격 150㎜ 부분에 관한 판단 1) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 사실관계와 앞서 든 증거 들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보 면, 이 사건 급수공사비 고시 중 ‘공동주택’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 급수공사비 고 시 조항’이라고 한다)은 조례의 위임 취지와 비례의 원칙에 반하여 위법하므로 무효이 다. ① 이 사건 급수공사비 고시 조항은 공동주택에 대하여 세대수 증가에 따른 1세 대당 공사비 감액을 전혀 규정하고 있지 않다. 대규모 아파트 단지의 경우 수백 내지 수천 세대에 이를 수 있는데도 모든 공동주택에 대하여 전용면적만을 기준으로 하여 1 세대당 210,000원 ~ 260,000원 사이의 동일한 공사비를 적용하도록 하고 있다. ② 그 결과 946세대의 아파트를 신축하는 원고의 경우 실제 신설공사비 (12,716,790원)의 17배가 넘는 정액 신설공사비(220,418,000원 1) )를 부담하게 되었는데, - 6 - 정액공사비 제도의 필요성이나 취지를 고려하더라도 실제 공사비와 편차가 지나치게 크게 난다. 2) 이 사건 급수공사비 고시 조항이 무효인 이상, 이를 적용하여 한 급수공사비 부과처분은 부과금액이 실제 공사비에 근접한다는 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 위법하다고 보아야 한다. 이 사건 급수공사비 중 시설규격 150㎜ 부분의 신설공사비 부과금액이 실제 공사비의 17배를 초과하므로 비례의 원칙에 반하여 위법하다고 보아 야 한다. 다만, 자재·준공검사 수수료 및 설계수수료에 관하여는 실제 각 수수료 액수 를 인정할 증거가 없는 이상 비례의 원칙에 반한다고 보기 어렵고, 달리 이 부분에 관 한 처분이 위법하다고 볼 만한 증거가 없다. 3) 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부 분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명 백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰 함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법 원 2012. 2. 16. 선고 2010두10907 판결 등 참조). 한편 행정청이 어느 법률관계나 사 실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아 니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처 분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다 고 할 수 없지만, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다 는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규 1) ‘세대당 233,000원 × 946세대’로 계산한 것으로 보인다. - 7 - 정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조). 살피건대, 앞서 본 사실관계와 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 급수공사비 부과처분 중 시설규격 150㎜ 부분의 정액 신설공사비 220,418,000원 부분은 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하여 당연무효라고 봄이 타당하다. 2) ① 대법원 2009. 10. 29. 선고 2008두19239 판결은 정액공사비가 실제 지출액 의 약 9배에 달하는 경우 그 정액공사비 고시는 위법하고, 그 고시에 따른 급수공사비 부과처분 역시 위법하다는 법리를 선언하였다. 이 사건 급수공사비 부과처분은 위 대 법원 판결 이후의 것으로서, 정액공사비가 실제 지출액의 17배를 초과하는 경우이다. ② 위 대법원 판결에서 위법하다고 판단된 고시는 ‘광주광역시 고시 제 2000-161호 상수도 신규 급수공사비(공동주택) 정액금액 변경고시’로서, 이 사건 급수 공사비 고시 조항의 전신에 해당한다. ③ 위 대법원 판결에서 문제된 고시는 이 사건 급수공사비 고시 조항과 마찬가 지로, 정액공사비를 공동주택인 경우 ‘세대당 전용면적이 40㎡ 이하인 경우의 공사비는 세대당 164,000원, 40㎡ 초과 85㎡ 이하인 경우의 공사비는 세대당 219,000원, 85㎡를 초과하는 경우의 공사비는 세대당 274,000원’으로 각 책정하여, 세대수 증가에 따른 1 세대당 공사비 감액을 전혀 규정하고 있지 않았다. 위 대법원 판결에서 정액공사비가 2) 한편, 정액공사비와 실제 지출액이 큰 차이가 남으로써 그 급수공사비 고시 조항이 위법하다고 해서 부과대상자에게 반드시 실제 공사비만 부담시켜야 하는 것은 아닌바, 조례에서 정액제를 규정한 것 자체가 위법하다고 볼 수는 없으므로, 그러한 고 시 조항의 문제점을 개선하는 내용의 고시를 제정하는 경우, 행정청은 위법성이 제거된 고시를 적용하여 부과대상자에 대하 여 급수공사비를 다시 부과할 수도 있다(대법원 2019. 6. 13. 선고 2017두33985 판결 등 참조). 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 급수공사비 고시 조항이 위법·무효라고 하더라도 이후 위와 같은 위법성이 제거된 고시가 제정되는 경우, 피고는 그 위법성이 제거된 고시를 적용하여 부과대상자에 대하여 급수공사비를 다시 부과할 수 있다. - 8 - 실제 지출액의 9배에 달하게 된 실질적 이유는 위 고시의 그와 같은 규율 형식 때문이 라고 볼 수 있다. 그런데 위 대법원 판결에서 위 고시 전체가 위법하다고 판단되었음 에도 그 이후에 고시된 이 사건 급수공사비 고시 조항은 그 세대당 금액이 크게 바뀌 지 않았을 뿐만 아니라 여전히 위 고시와 동일한 규율 형식을 유지하고 있다. 따라서 이러한 잘못된 규율 형식을 유지함으로 인하여 정액공사비와 실제 지출액이 큰 차이가 나게 된 이상 그 하자는 중대할 뿐만 아니라 명백하다고 보아야 한다. 4) 따라서 이 사건 급수공사비 중 시설규격 150㎜ 부분에 관한 신설공사비 220,418,000원 부과처분 부분은 무효이다. 다. 이 사건 급수공사비 중 시설규격 75㎜ 및 40㎜ 부분에 관한 판단 이 부분 급수공사비 부과처분은 이 사건 급수공사비 고시 중 ‘일반주택’ 부분에 근 거한 것으로 보이고, 위 나.항 부분과는 달리 이 부분 신설공사비에 관한 각 부과금액 (8,747,140원, 2,822,000원)은 실제 공사비(8,747,140원, 1,791,220원)와 동일하거나 약 간 상회하는 정도이므로, 위 고시 조항 부분이 위법하다거나, 위 부과처분이 비례의 원 칙에 반하여 위법하다고 볼 수 없다. 나아가 이 부분 자재·준공검사 수수료 및 설계수 수료에 관하여도 실제 각 수수료 액수를 인정할 증거가 없는 이상 비례의 원칙에 반한 다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 5. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. - 9 - 재판장 판사채승원 판사유현주 판사신호승