원고가 피고에게 협동조합 설립인가를 신청했으나, 피고가 중앙회 추천서가 없다며 반려함

【원 고】 전라북도합성수지공업협동조합 (소송대리인 변호사 김점동 외 1인) 【피 고】 전라북도지사 (소송대리인 변호사 김동주) 【변론종결】 1992. 6. 19. 【주 문】 원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고의 부담으로 한다. 【청구취지】 피고가 원고에게 1991.6.27.자로 한 가칭 전라북도합성수지공업협동조합 설립인가신청반려처분을 취소한다. 【이 유】 성립에 다툼이 없는 갑제1호증의1(신청서반려), 2(신청서), 갑제2호증의2(재결, 을제8호증과 같다.), 갑제3호증(반려공문, 을제11호증과 같다.), 을제1호증(인가증), 을제2,3,5호증(각 정관), 을제6호증의1,2(인가신청서류보완), 을제10호증(설립인가추천규정), 을제12호증(추천의 건)의 각 기재와 증인 소외 1의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 전라북도 내의 합성수지공업에 종사하는 중소기업자 중 중소기업협동조합법(이하 조합법이라고만 한다.) 제12조의 조합원 자격을 갖춘 10개 기업자가 발기인으로 설립을 추진하여 1991.5.17. 창립총회를 마치고 정관을 작성하여 설립목적은 합성수지공업의 건전한 발전과 전라북도 조합원 상호간의 복리증진을 도모하며 협동사업을 수행함으로써 조합원의 자주적인 경제활동을 조장하고 경제적 지위향상을 기하며 국민경제의 균형있는 발전을 도모하는 것으로 하고, 업무 구역은 전라북도 일원으로 하며, 조합원의 자격으로서는 중소기업기본법 제2조 제1항 및 제2항에 정하는 중소기업자로서 합성수지제조업을 영위하며 일정한 시설을 보유하고 있을 것으로 규정한 다음, 조합법 제28조 제1항의 서류를 갖추어 그 다음날 피고에게 조합법 제3조 1호의 협동조합 설립인가신청을 하였던 사실, 피고는 조합법시행령 제8조 3항의 중소기업협동조합중앙회장 추천서가 구비되어 있지 아니하다고하여 원고에게 같은 해 5.24. 과 6.19.에 그 보정을 명하였으나 그 보정을 하지 아니하자 같은 해 6.27. 위 신청을 거부한다는 취지로 반려하므로서 거부처분(이하 이 사건 처분이라고 한다.)을 하였던 사실, 한편 원고 업종에 관하여는 이미 전국을 그 업무구역으로 하는 한국프라스틱공업협동조합이 설립인가되어 있으며 그 설립목적, 조합원의 자격등에 있어서도 위 조합의 그것이 원고의 그것을 포괄하고 있는 사실, 중소기업협동조합중앙회의 중소기업협동조합설립인가추천규정 제5조에 의하면 위 중앙회의 회장은 협동조합설립인가를 추천할 때 협동조합의 명칭, 설립업종, 발기인수, 업무구역, 협동조합운영 및 기구 사항에 관하여 법규정에 적합한 지 여부를 심의하여야 하는데 그중 업무구역은 조합법 제6조의 규정에 합치하도록 규정되어 있으며, 동일 업종에 대하여 2인 이상으로부터 협동조합 설립추천 신청이 있을 때에는 창립총회개최일자순에 따라 처리함을 원칙으로 하되 후에 창립총회를 개최한 협동조합은 이에 통합할 것을 권장하도록 규정되어 있는 바, 이 사건에 앞서 1990년에도 이 사건과 같은 내용으로 가칭 전라북도 합성수지공업협동조합설립인가추천신청이 있어서 검토한 결과 위 한국프라스틱공업협동조합과 그 목적, 조합원의 자격등이 동일하고, 업무구역도 중복되는 동일업종의 협동조합이므로 조합법상 별도의 협동조합설립이 불가하다고 판단한 후 동일 업종의 협동조합인 한국프라스틱 공업협동조합에 가입하든지 아니면 같은 목적으로 설립인가된 사업협동조합인 전이피이수지공업사업협동조합에 가입할 것을 권고하면서 그 신청서를 반려하였던 사실등을 인정할 수 있고, 위 인정에 반하는 증인 소외 2의 일부증언은 이를 믿지 아니하며 달리 반증이 없다. 원고는 주장하기를, 원고의 인가신청이 조합법 제28조 제1항 소정의 요건을 갖춘 것임에도 불구하고 피고는 위 법 조항에서 인가신청 구비서류로 제출할 것을 요구하고 있지 아니한 문서인 중소기업협동조합중앙회장의 추천서가 신청서류로 갖추어져 있지 아니하다 하여 이 사건 인가신청을 거부하였으니 이는 위법하며 그와 같은 추천서를 신청서와 함께 제출하여야 하는 서류로 정한 조합법시행령 제8조 제1항의 규정은 그 모범의 규정에 반하는 것이므로 이와 같은 시행령의 규정은 이 사건 처분을 정당화할 근거가 되지 못한다고 하고, 피고는 위 조합법 제28조의 규정은 주무관청에 중소기업협동조합 설립인가에 관하여 재량을 부여한 것으로 볼 것이고, 중소기업자의 협동사업조직을 통한 경제적 지위의 향상과 국민경제의 균형있는 발전을 아울러 도모한다는 조합법의 목적을 원만히 실현하기 위하여는 재량인 인가처분을 각종 협동조합의 현실적 여건에 맞추어 행하여야 하는데 현실적으로 인가권을 행사하고 있는 시, 도의 입장에서 보면 500여개의 달하는 각종 협동조합을 관리 감독하고 협동조합간의 중복여부, 산업정채과의 관련성 검토 등 전문적인 분야를 시,도가 직접 점검하는데는 애로가 있어 협동조합을 전문적, 종합적으로 관리하고 있는 중소기업협동조합중앙회의 의견수렴이 필수불가결한 면이 있으므로 중소기업협동조합중앙회장의 추천서를 받도록 한 위 법 시행령 제8조 제1항의 규정은 그 재량권 행사의 기준을 정한 정당한 집행명령이라고 할 것이니 위 집행명령에 따라 행한 이 사건 처분에는 원고가 주장하는 위법이 없으며, 나아가서 원고는 조합법시행령 제3조 및 동법 시행규칙 제2조의 규정에 의한 소관 업종이 전국을 업무구역으로 하여 이미 설립되어 있는 한국프라스틱공업협동조합과 그 업무구역이 중복되어 새로운 조합을 설립할 수 없으므로 원고의 주장대로 중소기업협동조합중앙회장의 추천서가 중소기업협동조합 제28조 제1항에서 규정하고 있는 소정 요건이 아니라고 하더라도 동 조합의 설립이 현실적으로 불가능하여 원고의 주장은 이유없다고 주장한다. 그러므로 살피건대 조합법 제6조 제1항의 규정에 의하면 협동조합은 행정구역인 서울특별시, 직할시, 도를 업무구역으로 하되, 다만 특별한 사유가 있을 때에는 2이상의 행정구역, 전국 또는 대통령령이 정하는 특정지역을 업무구역으로 할 수 있으며, 상업을 영위하는 자의 조합은 하나의 행정구역 내에 2이상을 설립할 수 있다고 규정되어 있는 바, 위 규정의 취지에 비추어 상업 이외의 다른 중소기업자는 동일업종에 대하여 업무구역 내에 1개의 협동조합밖에 설립할 수 없다고 할 것인바 조합법 제28조에 의하여 피고가 주무관청으로서 협동조합설립인가권을 가지고 있다 하더라도 현실적으로 전국에 산재해있는 수많은 중소기업들이 조합을 구성함에 있어 그 인가 요건을 구비하고 있는지 여부를 중소기업협동조합법의 목적에 따라 적절히 판단하기 어려운 경우가 많고 이에 따라 주무관청이 그 인가 여부를 결정하기전에 전국부 협동조합을 전문적 종합적으로 관리하고 있는 소외 중소기업협동조합 중앙회에 그 의견을 묻는 다는 취지에서 만들어진 위 조합법시행령 제8조 1항의 규정이 반드시 모법에 위배된다고 단정할 수 없고 그리고 원고는 중소기업기본법상 공업 기타 제조업, 광업 또는 운송업을 주된사업으로 경영하는 중소기업자들이 전라북도를 업무구역으로 하여 결성하려는 사업조합에 해당함이 주장자체에 의하여 분명하므로 그 업무구역에 대하여는 이미 전국을 그 업무구역으로 하여 설립된 소외 한국프라스틱공업협동조합과 중복되기 때문에 사업조합이 아닌 협동조합으로서의 중소기업협동조합의 설립은 조합법상 허용되지 아니한다고 할 것이다. 결국 원고의 이 사건 신청은 중소기업협동조합중앙회장의 추천여부에 관계없이 부적법하여 거부되어야 할 것인 바, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 위 추천서의 미비를 이유로 거부처분을 하였음은 그 처분사유로서 반드시 적절하지 못한 것이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라 위와같이 원고 조합의 이 사건 조합설립인가신청은 조합법 제6조 1항에 위배되어 허용될 수 없다 할 것이다. 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유없어 기각하고 소송비용은 패소한 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다. 1992. 7. 3. 판사 정태웅(재판장) 류연만 장광환